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中国民族自治地方公共管理导论读书笔记

中国民族自治地方公共管理导论

读书笔记

民族自治地方公共管理学是研究民族自治地方公共管理活动的一门学科，是公共管理学在民族自治地方的具体应用。

它是在研究一般地方公共管理理论的基础上，对民族自治地方在特殊的权力格局、特殊的公共环境下开展的特殊公共管理活动的研究。

它研究民族自治地方公共管理与一般地方公共管理的差别与特点，从而寻找民族自治地方公共管理的特殊规律，寻找民族自治地方公共组织改革方案，为民族自治地方公共管理效率的提高，为民族自治地方的进一步发展提供理论支持。

只有将公共管理学的基本原理与民族自治地方的特点结合起来，进行专门的民族自治地方公共管理研究，才能够为民族自治地方公共管理提供合适的理论指导。

这是民族自治地方公共管理研究的根本意义所在。

具体而言，民族自治地方公共管理研究有实践和理论两方面的重大意义。

从实践上来看，民族自治地方公共管理研究的意义包括：

第一，为国家民族政策的制定和执行提供理论依据。

虽然国家出台了一系列的优惠政策，但是在市场经济条件下，民族，民族自治地方与东部地区的发展差距却依然在拉大。

这就需要从公共管理的视角来进行理论研究和实际分析。

只有将公共管理理论与民族自治地方的实践有机结合起来，才能提高政策的科学性和有效性并消除政策执行的阻滞。

第二，是提高民族自治地方政府能力的需要。

民族自治地方政府是国家民族政策的具体执行者，是民族自治地方赶超发展的引导者。

在当前全球化进程不断加深、东西部发展差距不断扩大的情况下，民族自治地方政府该做些什么，该怎么开展公共管理活动才能够推动经济社会的快速发展，从而不断缩小与其它地区的差距，是迫切需要解决的理论和实践问题。

第三，为西部大开发战略的实施提供重要的理论支持。

西部大开发从某种意义上来说也是民族自治地方的开发，全国有5个自治区、30个自治州中的27个自治州、120个自治县中的83个自治县（旗）被纳入西部大开发范围。

在西部开发的过程中，政府职能定位、政府政策制定、政府行为选择等都将对西部大开发的实施产生至关重要的影响，民族政策与开发策略的结合、民族振兴与地方振兴的关系等成为民族自治地方政府需要思考与解决的问题。

从理论上来看，民族自治地方公共管理研究的意义体现在：

第一，丰富和发展马克思主义民族理论。

中国的民族区域自治制度，是马克思主义民族理论与中国的民族和民族问题实际相结合的产物。

深入研究民族自治地方公共管理，不仅可以使民族区域自治制度更好地推行和实施，而且对于改进民族民族政策，丰富和发展马克思主义民族理论学科体系，也具有重要的意义。

第二，拓展政治学研究领域。

当前政治学理论的发展也呈现多元化的趋势。

地方治理、族群关系、不同区域与团体的利益整合、合法性等问题都是当前政治学理论极为关注的领域，民族自治地方公共管理研究所涉及的主题也正体现在这些方面，可为政治学研究提供丰富的实证材料，提供新的研究思路。

第三，完善公共管理学科体系。

任何理论要想在具体实践中真正发挥指导作用，必须做出因地制宜的调整。

中国的民族自治地方涉及63.89%的国土面积，13%以上的人口。

在这样的一个广大区域内，面对如此众多的人口，加上特殊的权力关系和政府结构，必须把公共管理的一般理论具体化、民族化，才能使其更加适合民族自治地方公共管理的实践需要，同时也使公共管理学科体系更加缜密。

民族自治地方公共管理具备一般的地方公共管理的所有特点。

但由于其自身地位的特殊性，民族自治地方公共管理又有许多不同于一般地方公共管理的特点。

环境特殊。

民族自治地方公共管理是在特殊的环境下展开的，环境的特殊性是民族自治地方公共管理特殊性的根源所在。

民族自治地方公共管理面临的环境的特殊性包括：

第一，特殊的自然条件与经济基础。

民族自治地方大多数处于中西部地区，自然条件比较差，经济基础非常薄弱，开发程度较低，经济发展的条件相对而言比较落后，因而需要对民族自治地方公共管理的制度、方式和过程给予特别的设计和照顾。

第二，特殊的整治环境。

中国的民族自治地方在发展上处于落后状态，在地域上又大多处于边疆，民族问题的特殊敏感性使得中国在治理这些地方时不得不寻求特别的方式和途径。

现阶段民族地区的发展更加具有政治上的特殊意义，因为民族主义思潮在世界范围内的传播使得民族问题更加尖锐和突出，敌对势力试图激化中国的民族矛盾，从而削弱甚至分裂中国。

第三，特殊的文化背景。

中国民族众多，且各少数民族的分布区域、发展历史各不相同，使得中国各民族的文化传统和风俗习惯千差万别，极富多样性。

而文化作为一种社会力量，对于公共管理的运作影响巨大。

因为文化是制度设计的思想源泉，文化会对制度的运行产生非常大的影响。

问题和任务特殊。

除了承担一般地方公共管理的任务之外，民族自治地方公共组织还要解决许多一般地方政府不会遇到的问题，承担着一般地方公共组织很少承担的任务。

具体包括：

政治任务的特殊性，要构建和谐的民族关系，要维护与保障国家统一和边疆地区政治稳定，培养少数民族干部特别是少数民族领导干部。

经济责任的特殊性，与一般地方政府相比，民族自治地方政府在经济爱管理方面有着更大的权力和更多的政策灵活性，但也面临着更多的问题和障碍，一是反贫困任务，二是赶超发展，三是生态保护。

文化职能的特殊性，一是国家统一、民族团结意识形态的塑造，二是发展民族教育，提高少数民族的文化素质，三是弘扬民族文化，四是促进民族文化交流。

管理权限特殊。

从权力来源和法律地位来看，民族区域自治地方政府作为中华人民共和国的地方政府，根据“议行合一”的原则和单一制国家结构形式，它既是同级人民代表大会的执行机关，又是中央人民政府统一领导下的地方行政机关，同时也是民族区域自治机关。

民族自治地方政府除了享有一般地方政府的权力之外，还享有广泛的自治权，一是人事管理自治权，二是经济管理自治权，三是财政税收自治权，四是社会事业管理自治权。

在计划经济时代，由于经济发展的全国同步性和社会的相对封闭性，民族自治地方的公共部门在治理本地方本民族事务时更多的是执行上级政府的决定和命令，而不需要太多的创造性，责任也不很明确。

而改革开放以来，随着市场经济体制的不断完善和行政体制改革的逐步深入，中国的经济与社会发生了剧烈的的变化，这些变化使得民族自治地方公共治理面临前所未有的挑战。

这些挑战主要表现在：

一是市场经济的渗透和社会自主意识的觉醒，给民族自治地方政府提出了以下必须思考的问题，政府的管理范围究竟该如何确定，公共组织需要为社会提供何种公共产品和服务，公共组织的结构与功能如何设计等，因此，如何正确设计民族自治地方政府组织，如何具体执行各种民族政策和地方政策，是民族自治地方政府需要进一步研究的课题。

二是社会开放程度的加深以及地区之间、城乡之间发展差距的扩大，随着中国社会开放程度地提高，不同地区之间、不同社会阶层之间的融合和分化出现了新的特点，国家的经济活力大大增强，但同时也给社会稳定带来了新的压力，地区发展、城乡发展的差距日益悬殊，进而导致社会心理的不平衡也日益悬殊，导致社会心理不平衡也日益突出，也使得社会的稳定与安全存在着极大的隐患，使公共治理面临艰巨的任务。

三是经济全球化带来的治理内容及手段的变化，从治理的内容上来看，经济全球化要求中国民族自治地方必须加速政府与市场、政府与社会的分离，实现政府治理内容的转变。

民族自治地方面临的这几个方面的挑战，使得对民族自治地方公共管理进行专门的研究成为迫切需要。

在过去很长一段时间，中国民族自治地方的建立、民族自治地方政府的职能安排、机构设置和人员安置等更多是基于政治因素的考量，而较少行政技术层面的制度安排。

然而，在新的形势下，公共部门要想提高自身的效率，更好地为社会提供必需的公共产品和公共服务，那么从技术的角度来思考公共管理运作的方方面面的事项就显得刻不容缓了。

我国的民族政策与民族自治地方的公共政策共同构成了一个庞大的政策体系。

这些政策旨在少数民族聚居地区贯彻国家的意志，实现民族地区的稳定和发展。

国家的民族政策构成了民族自治地方公共政策的前提条件，而民族自治地方公共政策则将国家的民族政策具体细化为适合地方特色的政策措施，两者互相配合，共同保障当前广大民族地区的经济发展和社会进步。

中国的民族政策是马克思主义民族理论与中国的实际情况相结合而形成的政策体系，主要包括民族平等与民族团结政策、民族区域自治政策、民族干部政策、民族经济发展政策、民族文化教育政策、民族语言文字政策、民族风俗习惯政策、宗教信仰自由政策等等。

由于民族政策是由国家制定的在全国范围内具有约束力的公共政策，因此它是民族自治地方公共政策制定的前提和依据。

我国的民族政策以民族区域自治政策为核心，由多项其他辅助政策共同构成。

民族区域自治政策。

我国的民族区域自治政策是所有民族政策的核心和依据，是我国所有其他民族政策和所有民族自治地方公共政策制定的前提条件。

西部大开发政策。

2001年1月1日国务院发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，提出了许多政策建议都是过去民族自治地方迫切希望获得的政策，这些政策包括，增加资金投入的政策，国家为改善西部地区投资环境提供支持，扩大对外对内开发的政策，吸引人才和发展科技教育的政策。

西部大开发对于民族自治地方而言，更深层的意义还在于以下几点，一是国家通过各种方式承担了民族自治地方物理解决的重大基础性建设项目的主要成本，二是民族自治地方获得了更多的政策权力，得以制定数量更多质量更高的公共政策。

三是民族自治地方的发展有了资金保障，制约民族自治地方发展的最大障碍得到缓解。

四是民族自治地方在技术和人才方面获得了极大的支持，使得民族自治地方发展有了智力保障。

还实施了兴边富民政策，人口较少民族扶贫开发政策和少数民族事业“十三五”规划。

国家的这些民族政策直接或间接地对民族自治地方产生了深远的影响，它们共同构成了民族自治地方公共政策的前提和背景，其中很多政策内容更会直接转化为民族自治地方公共政策的内容。

作为一级特殊的地方政府，民族自治地方政府所制定的公共政策有其独特之处。

这种独特性是建立在公共政策的一般性基础之上，与国家整体公共政策和国家的民族政策相关联，在民族自治地方特殊的行政环境下形成的。

民族自治地方公共政策，是民族自治地方国家机关、执政党组织或者具有特定公共权力的社会政治团体为了实现民族自治地方的公共目标，根据民族自治地方特殊的行政环境和社会问题，结合党和国家的民族政策而制订的行动方案和规则体系。

民族自治地方公共政策主体是以民族自治地方政府为主的各种地方公共组织，具体包括：

民族自治地方的中共党委、民族自治地方的人民代表大会、民族自治地方人民政府、民族自治地方的非政府公共组织等。

在公共政策过程中，他们分别发挥着不同的作用，他们制定的政策措施也具有不同的影响力。

民族自治地方公共政策的客体，即民族自治地方公共政策作用的目标利益或价值和公共政策的目标群体。

它们包括的对象极其广泛，而且具有不确定性，需要根据具体政策分别予以界定。

环境的特殊性是构成民族自治地方公共政策的特殊性的重要原因。

对于民族自治地方而言，它的政策环境中还包括一个重要的内容，即由国家的民族政策体系构成的特殊的政策法律环境。

国家制定的每一项涉及全国范围的公共政策必然会对民族自治地方采取一些变通性的规定，以照顾其特殊要求。

这些政策和法律上的特殊性使民族自治地方在制定和执行公共政策时，具有其他地方难以比拟的优势。

民族自治地方公共政策具有多重功能，这些功能具体可以分为两大层次。

首先，民族自治地方的公共政策具有一般公共政策所具有的基本功能，一是导向功能。

民族自治地方公共政策是规范民族自治地方公共组织和社会公众的行为准则，它引导着政府、其他公共组织和公众的行为，给这些组织或个人具体的活动提供了选择标准。

二是管制功能。

当前民族自治地方的市场体制还不完善，社会发展水平低，经济收入差距扩大，影响社会稳定的因素广泛存在，政府必须通过各种政策手段对市场、社会行为进行管制，为经济社会的发展创造良好的条件。

三是调控功能。

民族自治地方公共组织是凌驾于社会之上，具有高度权威的组织，通过对各种社会利益矛盾进行调节和控制，使之保持在社会可容忍的范围之内。

四是分配功能。

民族自治地方公共组织对社会的导向、管制和调控等功能的实现，最主要的手段就是对社会公共利益进行分配，而分配本身也构成了公共政策的重要功能。

其次，作为地方政府的公共政策，民族自治地方公共政策还需要承担这样一些功能：

一是落实国家的政策措施。

在单一制国家体制下，权力结构模式决定了政策的方向是由上而下展开的。

民族自治地方政府是我国的一级地方地方政府，它的许多公共政策也是对来自国家和上级政府的公共政策的落实。

二是保护和增进地方利益。

民族自治地方要保护和增进地方利益，就必须出台各种政策措施，培育地方的市场环境，提升地方经济社会发展能力，促进地方社会利益的增长和合理分配。

三是保护和增进本地各民族的利益。

民族区域自治制度的一个重要目标是确保少数民族群众获得更多的权力和利益，从而使相对落后的少数民族群众能够获得与其他民族一样的政治、经济和文化生活水平。

构建科学的民族自治地方公共管理学科体系，是一项极其困难的任务。

核心概念的准确界定，理论框架的科学构建，有效研究方法的引入和运用，以及民族自治地方经济与社会发展变化出现的新情况、新问题，公共管理理论研究的新成果、新趋势等等，都需要理论和实践工作者共同努力进行长期的探索和总结。