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划拨土地使用权及其价值评估

划拨土地使用权及其价值评估

河南宇达房地产评估有限公司孙甫杰石培振

摘要：

本文分析了划拨土地使用权形成的原因，阐述了划拨土地使用权的定义、特点及其价值内涵，重点对划拨土地使用权价值评估的方法及抵押、企业破产清算中所涉及的划拨土地使用权价值评估问题进行了探讨。

关键词：

划拨土地使用权、价值、评估

在我国计划经济时期，国有土地使用权均是通过划拨方式取得的。

改革开放以来，特别是国有土地使用权制度改革后，国有土地使用权出让已经成为目前取得土地使用权的主要方式。

但是，由于旧体制下形成的划拨土地仍由原产权单位继续使用，加上目前有关法律、法规规定的国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以以划拨方式取得，因此，形成了目前土地使用权领域的双轨制，即出让土地使用权和划拨土地使用权同时并存的局面。

近几年来，随着经济的发展，房地产市场异常活跃，在各类房地产估价目的中涉及国有划拨土地使用权这一客体的情况逐渐增多，对国有划拨土地使用权价值评估中所涉及的相关问题，无论在理论上还是在实践中均存在众多模糊的认识。

如何正确理解和处理划拨土地使用权及其价值评估，是估价实践中亟待解决的问题，也是正确处理国家、使用权人、相关利益人之间利益关系的必然要求。

一、划拨土地使用权的概念及其特点

1、划拨土地使用权的概念

划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。

以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

据此可以看出，现时取得的划拨土地使用权有两种基本形式：

（1）经县级以上人民政府依法批准，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权。

这种划拨土地使用权有两个显著特征：

一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权必须缴纳补偿、安置等费用。

（2）经县级以上人民政府依法批准后，土地使用者无偿取得的土地使用权。

这种划拨土地使用权也有两个显著特征：

一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权是无偿的，也就是说无须缴纳任何费用或者支付任何经济上的代价。

2、划拨土地使用权的特点

（1）国家未获收益性。

不管是历史还是以上述何种方式取得的划拨土地使用权，国家作为土地所有权人均未从中获取经济利益，这是划拨土地使用权与出让土地使用权的最显著区别；

（2）取得的法定性。

即取得划拨土地使用权必须符合法律规定，并经有关部门依法批准；（3）权利的受限制性，划拨土地使用权人不能随意处分其拥有的划拨土地使用权。

二、划拨土地使用权价值内涵

土地价值是指在正常市场条件下一定年限的土地使用权未来纯收益的现值之和。

虽然与出让土地使用权相比，我国对划拨土地进入二、三级市场有着非常严格的限制，而且禁止利用划拨土地进行经营活动，但划拨土地使用权经批准还是可以依法进行抵押、转让、出租的，因此划拨土地使用权价值是土地价值的特殊形式。

对同一宗土地来说，不同的地价定义，会得到不同的估价结果， 因此，要想客观、合理地评估其价值，首先须对划拨土地使用权价值内涵作作出明确的界定。

界定划拨土地使用权的价值内涵，最主要是要清楚地界定其价值构成和使用年限。

根据国土资源部国土资发[2001]44号文规定：

“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价值，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。

”根据该文件规定，划拨土地使用权价值有两个基本的组成部分，一方面是划拨土地使用权的取得成本，即无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的有关费用，如土地补偿费、安置补助费或拆迁补偿安置费等；另一方面是在对应的划拨土地上所投入的土地开发成本，如场地平整及通路、通电、通水等改善土地利用条件的合理费用，除此之外在国家层面上对划拨土地使用权价值构成未有更为明确的规定。

但笔者认为，仅把划拨土地使用权价值界定为平均取得和开发成本是否科学、合理，却值得商榷。

首先，土地作为一种特殊的商品，作为一种不可或缺的主要生产要素，土地使用者取得土地及以后对其进行开发所花费的土地取得费和开发费是购买土地这种特殊商品的费用，根据经济学理论，花费的费用必然要考虑其资金利息以及投资购买土地产生的利润。

其次，划拨土地使用权人在长期使用土地过程中不可能对土地没有投入，那么划拨土地使用权人的这部分费用就将凝结在土地所有权这一无形资产的价值之中，按照“权利与收益相对应”和“谁投资，谁拥有”的原则，由土地使用者投资而得到的土地增值部分即土地人工增值，应归土地使用者所有。

划拨土地使用权价值评估作为特殊类型的宗地评估，也需要对委估宗地的使用年限进行界定。

目前，对划拨土地使用权价值评估中的使用年限的界定有两种观念：

一是根据国家有关法律规定，划拨土地使用年限应设定为无限年限；二是根据评估宗地的用途设定其年限为该用途的法定最高出让年限。

笔者更倾向于后一种意见。

因为无论是出于何种目的对划拨土地使用权价值进行评估，都是委托方的一种经济行为，诸如抵押贷款、企业改制、作价入股等等。

根据我国现行法律规定，我国的土地市场主要可分为一级市场和二级市场，土地一级市场是指政府通过划拨、出让、作价入股或授权经营等形式第一次将土地使用权配置给不同的使用者的市场。

是政府与土地使用权人签订的合同，政府处置土地资源。

二级市场是土地使用者将土地使用权再次让渡给他人的市场。

是土地使用权人通过转让、租赁、抵押等方式将取得的土地使用权转让或拟转让给他人，土地使用权人处置土地资源。

土地一级市场由政府垄断，进入二级市场的土地最终结果都将变成以有偿方式取得，即出让土地使用权。

因此，划拨土地如果由于某种经营需要进入二级土地市场，最终都要转为出让土地使用权，而无论何种用途的出让土地使用权均有使用年限限制。

为与出让土地使用权一定年限的价值相协调，划拨土地使用权价值评估中应设定有限使用年限，一般其使用年限设定为同类用途的法定最高出让年限。

综上所述，划拨土地使用权价值构成应包括土地取得成本、开发成本、投资利息、利润和相应的增值，其使用年限设定为该类用途用地的法定最高出让年限，从估价时点算起。

三、划拨土地使用权价值的评估方法

《房地产估价规范》第6．4．4条规定：

“以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物抵押的，评估其抵押价值时应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额，可采用下列方式之一处理：

1、首先求取设想为出让土地使用权下的房地产的价值，然后预计由划拨土地使用权转变为出让土地使用权应缴纳的土地使用权出让金等款额，两者相减为抵押价值。

此时土地使用权年限设定为相应用途的法定最高年限，从估价时点起计。

2、用成本法估价，价格构成中不应包括土地使用权出让金等由划拨土地使用权转变为出让土地使用权应缴纳的款额。

”上述规定，给出了划拨土地使用权价值评估的两种思路，即直接法和间接法。

直接法是以“平均取得和开发成本”为基础进行评估测算。

依据成本法的计算公式可知，这种方法是以取得和开发土地所耗费的各项费用之和为基础，再加上一定的利息、利润、税金和增值收益来确定土地价格的估价方法。

即土地价格是由重置土地取得费用、土地开发费用、税费、利息、利润、增值收益累加而成，类似于商品价格的构成，非常清楚明确，易于被社会各界理解、认可。

其中，增值收益分为两部分，一部分源于“增值地租”，另一部分源于“人工增值”，“增值地租”应当归土地所有者--国家所有。

因此，划拨土地使用权价格应为土地成本价格，即土地取得费用、土地开发费用、税费、利息、利润和“人工增值”之和。

间接法是先采用收益法、市场比较法、假设开发法和基准地价系数修正法等常用宗地价格评估方法，计算出一定年期、一定开发程度及容积率水平下的出让土地使用权价格，这个价格包括土地取得费、土地开发费和土地增值收益三大部分，再扣除土地出让金，倒算出划拨土地使用权价格。

综上所述，可以得出如下计算公式：

直接法：

划拨土地使用权价值=土地取得成本+土地开发费+税费+投资利息+投资利润+相应的增值收益

间接法：

划拨土地使用权价值=出让土地使用权价值-土地使用权出让金

从上述公式中不难看出，两种测算方法得出的划拨土地使用权价值内涵是不一致的。

直接法是无限年期的价格，间接法是有限年期的价格，这在理论上是很难讲得通的。

那么对于这种情况应该如何处理呢？

笔者认为，无论何种目的的划拨土地使用权价值评估，我们评估得出的划拨土地使用权市场价值是准出让土地使用权的市场价值（除未缴纳了土地出让金外，其它条件均已具备），都是为了使划拨土地使用权进入二级市场，其终极目的是为了变划拨土地使用权为出让土地使用权，而一旦进入二级市场，该地块再也不能无期限使用下去了，必须缴纳出让金，变为有限使用年限，而我们评估的就是用于这样的划拔土地使用权价值。

从这个意义上讲，规范所说的划拨地价和出让地价价值内函是一致的，因此直接法测算结果应进行土地使用权年期修正，其年期修正公式为：

K=1-1/（1+r）n。

式中：

K为年期修正系数；r为土地资本化率；n为宗地用途的法定最高使用年限。

上述估价结论的成立依据了如下假设，该划拨土地使用权可以自由转让，并可获得政府批准，且批准的使用期限从估价时点起计为该类用途的法定最高出让年限。

其内涵为公开市场价值标准，该价值未扣除处置估价对象所需费用，也未考虑由划拨使用权改变为出让使用权应缴纳的相关规费。

上述内容也需在报告中予以披露。

四、常见估价目的中划拨土地使用权价值评估时应注意的问题

1、划拨土地使用权抵押价值评估

划拨土地使用权抵押价值评估是比较常见的一种日常评估业务。

划拨土地一般证载面积较大，且没有使用年限限制，部分土地由于城市开发建设，规划用途和实际用途都发生了变化，加上划拨土地进行抵押时存在着诸多限制，使该类型用地的评估比较复杂，测算难度也较大。

（1）、正确理解抵押贷款评估的目的

抵押贷款评估的目的是假设当债务人不能履行债务，要以处置抵押的房地产变现所得的价款优先受尝进而保障债权的实现。

很明显需要我们评估的是抵押物的变现能力，而在我们估价实践中，许多估价人员潜意识中都把企业的偿还能力评估和抵押物变现能力评估两个概念混在了一起。

例如在房地产抵押评估报告中往往会有这样一个技术路线，即假设企业能够持续经营，保持房地产的最高最佳使用，并参照它的经营状况和收入通过收益还原或通过成本法得到评估值。

稍一推敲就会发现这一假设前提和评估目的存在逻辑上的自相矛盾，因为我们贷款评估的真正目的就是在假设企业不能持续经营，不能偿还贷款的隐含前提下，最有可能实现的变现价值。

所以我们在抵押贷款评估时真正关注的不是银行非常关心的企业是否能够持续经营，而是房地产的通用性如何、变现能力如何。

在估价实践中，常常会有这样的情况，某企业经营状况良好，贷款偿还能力较强，但因房地产抵押物位置偏僻且通用性较差，导致其变现能力较差；还有一种是，企业处在停产和破产的边缘，但其地理位置优越，房地产抵押物变现能力较强，那么哪一种抵押评估价值更高些呢？

显然是后一种。

因此对企业目前的经营状况和还款能力的评估应该不属于我们评估技术路线讨论的范畴，所以房地产低押评估实质就是房地产变现难易性的评估。

（2）、充分考虑评估中的风险

　　划拨土地使用权抵押是一种特殊的土地市场行为。

在进行抵押前必须经过有关部门的批准，抵押人、抵押权人还需要与国土管理部门签定有关出让协议，议定土地出让金。

在处置该委估划拨土地使用权时，又面临着众多不确定因素及相关规费，因此在评估过程中，要充分考虑抵押期间的风险性，以谨慎原则为评估指导原则，在测算出预期土地价值之后，应进行一定幅度的风险系数修正，但修正幅度不宜超过20％。

　　（3）、认真界定委估土地用途

　　设定划拨土地使用权抵押的单位大部分是城镇国有企事业单位，而且获得划拨土地的时间基本上在我国土地使用制度改革之前。

随着城市规划的调整和城市建设的逐步铺开，许多原来的划拨土地用途发生了变化，有的因为道路建设带来商机而转变成商业用地，有的因为住宅开发建设而转变为住宅用地。

目前这类土地大部分未到土地管理部门办理土地用途变更手续，造成实际用途、规划用途和证载用途的不一致，因此，评估时要参照规划资料，土地分等定级资料，在遵循合法原则的前提下，根据最高最佳使用原则，认真界定委估宗地用途，并要求委托方委托有测绘资质的部门先行测量确定各类用途土地面积，然后按照不同用途分类测算土地价值，做到既遵循抵押估价的谨慎原则，又避免评估结果失实。

（4）、尽职尽责，确保贷款安全

由于划拨土地使用权的处置受到众多限制，各地的规定也不尽相同，为防范风险，估价人员应当勤勉尽责，详细调查并认真分析涉及影响委估宗地估价结果的各种资料，以确保估价结果的客观、公正。

另外估价人员还应充分了解划拨土地使用权抵押贷款实务操作的全过程，尤其要注意与评估密切相关的一些问题，从而做到估价合理，抵押有效，进而保证资金的安全，有些问题虽在我们评估人员职责范围之外，但也应在评估报告中说明，提出负责任的意见，供银行参考。

2、企业破产清算房地产价值评估中，国有划拨土地使用权的处理

 一直以来，在企业破产清算房地产价值估价实践中，对以出让方式取得的土地使用权应作为破产财产，可以作为估价对象，是没有争议的，但对以划拨方式取得的土地使用权应否作为破产财产，可否作为估价对象却存在严重的分歧。

一种观点认为以划拨方式取得的土地使用权不能作为估价对象。

理由是根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：

“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”；“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。

最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条规定“破产企业的划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置，纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法保留的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理”。

并认为如果将划拨土地使用权归入破产财产范围内用于清偿债务，不仅不符合现行的有关土地法律法规规定，而且势必造成国有资产的流失。

另一种观点认为，破产企业以划拨方式取得的土地使用权也是依法履行一定手续后合法取得的，应列入估价对象。

其理由是：

划拨土地使用权并非完全“无偿”取得，况且，破产企业在长期使用土地过程中投入了开发费用，根据“谁投资，谁拥有”的原则，破产企业作为土地使用权人对凝固在土地所有权中的这部分价值应该享有所有权。

如果政府无偿收回土地，实质上等于没收了企业的这部分投资，这必然会导致企业资产的减少，一定程度上必然会侵害破产企业债权人的利益，政府则构成不当得利。

那么，作为估价专业人员在企业破产清算房地产价值评估中，对国有划拨土地使用权应作如何处理呢？

首先，作为房地产估价的专业人员，评估的主要依据是《房地产估价规范》，根据该规范规定，评估过程中应首先遵循合法原则，既然《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条和最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条对此做出了禁止性规定，我们就应该按此规定进行，即不应将国有划拨土地使用权作为估价对象。

其次，国有划拨土地使用权是除出让土地使用权外，依法取得土地使用权的各种方式中，划拨是一种最重要的方式，且为原始取得。

由于国家作为土地所有权人并未从中获得收益，企业使用该土地时也并没有支付对价，因此企业行使的是国家依行政行为赋予的对土地占有、使用的权利，而没有收益、处分的权利。

企业破产后，原划拨使用者不复存在，那么国家当初划拨土地的依据和理由亦不复存在，国家也就应当依照有关规定、程序收回该土地，并依法处置。

国有划拨土地使用权自然不能列入破产财产，当然也就不能作为估价对象。

划拨土地使用权价值评估作为一种特殊的估价客体，由于其价值究竟如何评估，国家并未出台统一的规范格式，各地估价行业同仁都在摸索之中。

在此，笔者就划拨土地使用权价值评估的相关问题谈了点粗浅的看法，供大家探讨、指正。

参考文献

1、中华人民共和国国家标准《房地产估价规范》。

中国建筑出版社，1999

2、《房地产估价理论与方法》。

中国建筑出版社，2007

3、《土地估价理论与方法》。

地质出版社，2006