第四章 宏观中观经济效益审计.docx
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第四章宏观中观经济效益审计
第四章宏观（中观）经济效益审计
挪威经济学家伏瑞希（R.Frish）在1933年首次提出“宏观经济”一词，，这是当代社会化大生产在经济理论观念上的反映。
从那时起，把国民经济作为一个整体来考察其运行规律，已成为众多政府官员和经济学家的行为。
在中国，虽然实际上一贯重视宏观经济问题的研究，但“宏观经济”作为一个概念，是在20世纪70年代末才引进的。
除了经济总量诸如总供给、总需求、总投资、货币供应总量等外，凡关系到国民经济全局的重大经济活动，往往都被视作宏观经济问题。
进入市场经济以后，政府不能再以行政手段来干预经济活动，而只能按照市场经济的规律用经济政策和经济杠杆来调节经济。
这就需要从客观的角度对经济政策及宏观调控的效果，以及政策目标在一些机构、部门实施过程中经济、节约、效益性原则的遵守情况加以评价。
这种需求正是宏观（中观）经济效益审计产生的客观基础。
第一节宏观经济效益审计的理论结构
一、宏观经济运行风险
（一）宏观经济的运行风险
我国在传统的计划经济模式中，由于受到计划经济理论的影响，完全用政府行政的方式控制国民经济的发展。
后来转入市场经济，又基本上按市场规律发展国民经济。
无论在前者还是后者，宏观经济在运行中都会遇到风险。
例如：
1、、产业结构不合理，地区发展不平衡。
从总体上看，我国在技术装备、人力资源素质和管理水平等方面，存在着五个并存的复杂局面：
一部分现代化工业与大量落后的工业或手工业并存；少量具有世界先进水平的科学技术与大量落后于世界二、三十年的技术装备并存；少数具有较高文化技术的高、中级专业人才和大多数只具有初等文化甚至文盲、半文盲的劳动者并存；少量具有现代化管理水平的机构与大量经营管理落后的单位企业并存；工业生产的机械化、自动化与农业生产的手工劳动并存。
这种局面引起整个国民经济中产业结构的不合理。
经济发展在地区之间的不平衡表现在：
城市和农村经济发展的不平衡；沿海和内地经济发展的不平衡；以及东部和西部地区经济发展的不平衡。
2、宏观经济效益低。
经济效益低主要表现在生产、建设、流通领域相当普遍地存在投入多、产出少、效益差的现象。
发展经济基本上靠外延扩大再生产，国民生产总值快速增长，国民生产成本即总值中资源价值的转移部分也快速增长，而国民生产带来的增值却低速增长，甚至不增长或负增长。
经济决策方面的失误，例如经济发展战略、产业政策和地区生产力布局所发生的偏差，也是经济效益差的重要原因。
对于我国经济发展中的经济效益差，人力、物力、财力浪费问题，经济学家和政府都十分关注，早在80年代初期我国政府已明确提出，要把经济工作的中心转到提高经济效益上来。
3、物价水平不稳定及通货膨胀
90年代中期我国经济迅猛发展，社会需求超过了社会供给，造成物价上涨币值下跌；自90年代末开始，经济发展逐渐平稳，物价稳中有跌，利率连续下调，显示出通货紧缩之势。
所谓通货膨胀，是指物价水平持续的和明显的上涨，目前各国通常采用三个指标来衡量价格水平的变动：
消费物价指数、批发物价指数和国民生产总值折算价格指数。
通货膨胀产生的原因一般有：
（1）需求拉上通货膨胀（demand-pullinflation），是指由于对产品和劳务的需求超过了现行价格下可能的供给，从而导致一般物价水平的上升。
（2）成本推进通货膨胀（cost-pushinflation），是由于生产成本的增加等供给方面的原因引起的一般物价水平的上升，具体来说，又可以分为工资推进、利润推进和进口成本推进通货膨胀。
（3）结构性通货膨胀（structuralinflation）,是指在经济总供给和总需求处于平衡状态条件下，由于经济结构方面的变化引起的通货膨胀。
具体说，当社会需求结构发生变动时，资源配置结构不可能迅速地进行相应调整。
（4）预期性通货膨胀（expectationalinflation），是指因人们对未来经济形势的预期而诱发的通货膨胀。
通货膨胀虽然并不降低人们的实际总收入水平，但会带来一定的危害。
例如造成市场扭曲，增加经济活动中的不确定性即风险，引起社会的普遍不满，危害国民经济和社会生活的正常运行等。
4、不充分就业（失业）
所谓失业，是指劳动者不能充分就业。
失业的程度通常用失业率表示，即失业人数与劳动力数量的比率。
失业对经济发展有重要的影响：
首先，失业造成社会劳动力资源的浪费；其次，失业导致劳动者的贫困；最后，失业还可能引起社会动荡或其他社会政治问题。
造成失业的主要原因是需求不足，需求不足引起生产过剩，经济萧条，使失业人数增加。
另外。
劳动者的正常流动、部门经济结构的变动等也可能引起失业。
另外，宏观经济运行除了以上风险外，还存在诸如经济不稳定增长、收入分配不公正、国际收支不平衡、违背可持续发展原理等风险。
（二）我国宏观经济效益审计的初步尝试
社会主义市场经济条件下，政府宏观经济管理的目标，就是控制上述宏观经济运行的风险，使经济稳定发展，优化经济结构，稳定物价水平，充分就业，收入分配公正和国际收支平衡等。
宏观经济效益审计是政府从事宏观经济管理，控制宏观经济运行风险必不可少的手段。
1992年起，我国国家审计工作的重点由微观财务收支审计转向宏观经济活动审计，加强了财政、金融、税收和国家重点建设项目的审计。
审计机关在开展上述审计的过程中，逐渐尝试了一些带有宏观经济效益审计性质的评价与监督活动，并发挥了不可低估的作用。
例如：
1989年经济调整中，我国审计机关对全国18000个停建、缓建项目进行了跟踪审计，1990年全国开展了建设项目开工前审计，到1992年全国共审计开（复）工项目2万余个，总投资1058.5亿元，审计对716个不具备开工条件的项目提出了意见，压缩建设规模128.5亿元。
90年代中期以后，我国开始对地方和部门党政领导干部开展任期经济责任审计，包括对被审人所管辖的地方和部门财政收支的绩效，以及重大经济活动决策的效果、地方政府和公共机构的管理效率和内部控制进行审计评价，在充实我国的干部监督管理体制、检查公共资源责任的履行情况、促进地方和部门中观经济效益提高方面，发挥了积极的作用。
二、宏观经济效益审计的理论结构
宏观经济效益审计，是国家审计机关对国家、地方或部门的国民经济活动及其管理的经济性、效果和效率性，按照一定的标准进行审查和评价，以促进宏观经济效益提高，控制宏观经济运行风险，检查公共资源责任为目的的审计活动。
宏观经济效益审计的理论结构包括以下要素：
（一）审计客观基础和审计目标
所谓审计客观基础，是指一种审计类别赖以产生和发展的源于社会经济生活的某种需求。
不同的审计客观基础往往决定着不同的审计结果使用者，他们对审计结果产生的信息也有不同的需要，可能会产生不同的审计目的。
下面我们分析宏观经济效益审计的客观基础和审计目的。
1、宏观经济活动的主体一般是各级政府或公共机构，它们受托拥有一部分或大量的公共资源（包括国有资产及其他社会公共资源）的管理、使用和经营权，因此对国家、社会公众承担相应的公共资源责任。
最高审计机关国际组织（INTOSAI）《国际政府审计准则》第20条指出：
“随着公共觉悟的提高，对管理公共资源的个人或单位的公共责任要求已越来越明确，因此更有必要确立责任的程序并使之行之有效。
”第6条又指出：
“政府机构内完善的信息系统、控制系统、评价系统和报告系统的发展有助于确立责任的程序。
”
这种公共资源责任的存在就带来一种需求，即国家和社会公众对各级政府和公共机构履行公共资源责任情况的检查监督的需求，也就是国有资产和其他公共资源是否得到良好的（经济、有效、节约的）经营、管理和使用。
这种需求是通过审计来满足的，即由国家审计机关对各级政府和公共机构进行宏观或中观的审计，向国家和社会公众提供他们所需要的信息。
这就是宏观经济效益审计的第一种审计目标：
检查公共资源责任的目标。
2、宏观经济运行存在各种各样的风险，在本章的前面以略有所述，国家和政府所从事的宏观经济管理就是要通过各种政策或手段来控制这些宏观经济的运行风险，其中国家审计机关所开展的宏观（中观）经济效益审计就是控制手段之一。
具体来讲，国家审计机关通过审计手段，发现宏观经济活动（或管理）中风险的存在及发生原因，评价其可能引起的后果，向国家和政府报告以上的信息，作为制定宏观经济政策，实施宏观经济调控的依据。
这种客观基础派生出来的审计目标是：
控制宏观经济运行风险。
3、各项具体的宏观经济活动，如国家财政活动、金融与信贷活动、对外经济贸易活动以及重大固定资产投资活动，客观上都存在投入与产出的比较问题，即经济效益问题，而且就当前情况看，宏观（中观）经济效益问题还是相当严重的。
国家和政府作为这类经济活动的主体，需要借助与宏观（中观）经济效益审计来促进经济效益的提高，由此产生了第三种审计目标：
促进宏观经济效益提高。
（二）审计主体和客体
宏观经济效益审计的主体是国家审计机关，这是由宏观经济效益审计所体现的审计关系所决定的。
根据上述客观基础的分析，审计的授权人是国家、政府或社会公众，而被审人是政府或公共机构，这就要求审计主体有一定的法律层次和权威性，由社会审计或内部审计来承担宏观审计是不适当的。
宏观经济效益审计的客体即内容，理论上应该包括所有影响宏观经济效益的因素，它们包括：
1、宏观经济政策的评价；
2、具体的宏观经济活动的方案、计划、过程和结果；
3、宏观（包括大量的中观）经济管理活动。
由于受到法律授权、审计手段等各种审计环境因素的制约，目前一般只对宏观经济效益有直接影响的，最敏感的因素进行审计。
例如：
1、经济和社会发展计划的制定、执行和结果；
2、国家财政预算活动；
3、国家金融活动，包括信贷管理、货币流通、国家外汇收支等；
4、区域生产力布局、地区经济协调发展；
5、重要自然资源的开发利用及效果；
6、政府和公共机构的管理效率和内部控制；
7、国家固定资产投资活动等。
（三）宏观经济效益审计的职能
从控制宏观经济运行风险的审计目的出发，其审计的职能主要不是监督，而是经济评价和信息反馈。
这是因为宏观经济活动的主体一般是政府部门或公共机构，被审对象的层次比较高，而审计主体也只代表政府，向政府报告审计结果。
再者，对宏观经济决策的合理性、有效性的评价往往缺乏客观的绝对标准，因此难以监督，而只能对决策的合理性、有效性进行相对的比较和评价，将评价意见反馈给政府有关部门，为其提供信息。
但从检查政府和公共机构的公共资源责任的审计目的出发，虽然审计对象的层次不变，但审计主体却代表着国家和社会公众的更高利益，从理论上讲，审计结果应该直接向国家的最高权利机关报告，其审计的职能应以评价为基础的监督为主。
三、审计程序
我国宏观经济效益审计的全过程，大体可以包括五个阶段：
1、选择审计对象。
一般选择那些在国民经济中具有重要地位和重大影响的经济活动，或者通过经常性财政、财务收支审计，对其经济效益和内部管理情况比较了解的部门和单位作为宏观经济效益审计的对象。
根据一些国家和地区审计机关的做法，这一阶段包括两个内容，一是制定五年的宏观审计计划；二是制定每年的审计工作顺序。
前者的基础工作是收集资料和周期性一般调查，即收集审计对象范围内的主要事态发展，了解受审机构的主要工作和资源状况。
选择审计对象并编排先后次序的标准涉及以下方面：
一是重要性，二是风险，三是时间性，四是增值，五是可行性。
2、审计前的准备阶段。
包括收集有关文件资料，了解熟悉有关政策法规，以及被审部门和机构的业务、管理和财务情况，进行重要性判断和风险评估，拟订审计方案，发出审计通知书。
3、审计调查实施阶段。
该阶段工作涉及两个方面：
一方面是对被审部门和机构进行初步研究以证实是否有充分理由进行全面调查，如需要的话，确定全面调查的性质、范围和目标；另一方面是进行全面调查，收集足够证明材料，据以在审计中作出适当的结论。
该阶段应注意与被审部门和机构充分合作，例如：
（1）与被审部门或机构的上层管理人员商讨审计评价标准；
（2）调查过程中与被审机构各级人员磋商问题的永远和改正措施；
（3）报告前与被审机构领导举行最后会谈。
4、审计报告处理阶段。
根据所整理的审计工作底稿和证明材料，形成报告的征求意见稿征求被审机构的意见，将审计报告和书面意见一并报审计机关审核，形成审计结果报告或审计评价意见书，报送审计授权人，同时抄送被审机构。
5、后续审计。
包括对被审部门或机构关于审计结果的复文进行审查，以及在此基础上到被审部门或机构现场进行调查和访问，对审计结果的执行情况和效果进行评价，验证复文的真实性。
第二节财政及公共支出绩效审计
在中国，财政审计是对财政资金筹集、供应、使用全过程是否合规、有效所进行的审计，主要包括财政预算审计和财政决算审计。
在自由市场经济制度中，社会资源的配置、收入的分配以及经济的稳定发展作用是通过价格机制自发调节的。
但在不少情况下，市场经济的运行效果并不能令人满意，有时会给经济发展带来许多负面影响，甚至影响市场经济的正常运行，这在经济学上被称为“市场失灵”（MarketFailure）。
一、政府财政职能与职能运行风险
美国经济学家理查德.A.马斯格雷夫在其著名的《公共财政》一书中，把市场经济条件下政府财政的基本职能归结为三项：
资源配置职能（ResourcesAllocation）、收入分配职能（IncomeDistribution）和经济稳定职能（EconomicStability）.
（一）资源配置职能与风险
政府财政活动的资源配置职能，是指政府为了满足人们对公共产品和劳务的需求，按一定的经济标准将社会资源在私人经济部门与公共经济部门之间进行合理分配。
由于满足社会公共需求的公共产品不能单纯依靠市场条件下的私人经济活动加以保证，而如果私人产品与公共产品不能形成合理搭配，将会影响社会经济生活的正常运行，所以政府必须履行资源配置职能。
政府的资源配置职能是通过财政收入和财政支出来完成的。
这种职能表面上直接影响的只是部分社会资源的重新安排，实际上对社会全部经济资源的配置也发生重要的间接影响。
履行该项职能时的主要风险是：
违背经济理论和政策要求，导致社会经济资源的非优化配置。
经济资源优化配置的评价判断标准有两个：
合理性标准和有效性标准。
在社会经济资源既定，而公共产品极度短缺的情况下，增加单位公共产品会给社会成员带来较高的边际正效用，而同时减少单位私人产品给社会成员带来的边际负效用却很小，这时政府就应该增加公共产品的供给，这就是合理性标准。
当公共产品数量超过某种规模后，私人产品减少的边际负效用会大于公共产品增加的边际正效用，政府对公共产品的提供必须停止在上述两种边际效用相等的规模上，此时经济社会能从公共产品的消费中获得最大的福利总量，这就是有效性标准。
（二）收入分配职能及风险
市场经济客观地滋生着社会收入分配不公平现象，导致社会成员之间出现贫富不均，甚至两极分化问题。
该问题就其现象看纯属经济问题，但就其严重性和后果看实属不能忽视的社会问题。
鉴于市场经济本身无法实现人类社会理想的社会收入与财产分配公平化目标，收入与财产的再分配自然而然地成为政府财政活动的重要内容了。
为了使社会收入和财产分配公平化，政府一般采用以下方法实施其收入分
配职能：
1、累进制所得税与转移支付；
2、差别税收与纳税优惠；
3、政府财政支出等。
政府履行该项职能时的主要风险有两种，一是推行的社会收入再分配政策未能取得足够的公平程度；二是推行再分配政策过度而影响社会经济效率下降。
关于第二种风险的理论依据是：
收入和财产分配上的差异是市场经济机制自发作用的结果，是市场对个人劳动效率的客观评价。
人为改变这种分配状况，会鼓励低效率劳动而挫伤高效率劳动，从而降低整个社会的经济效率。
对这两种风险后果进行测试的指标有：
1、洛伦茨曲线（LorenzCurve）；（见图表4—1）
2、基尼系数（GiniCoefficient）
基尼=洛伦茨曲线与/45度线以下
系数45度线围成面积/图形面积
基尼系数趋近于零，说明政策调节过度公平，可能影响经济效率；基尼系数趋近于1，说明政策调节公平效果不足。
（三）经济稳定发展职能与风险
经验说明，客观存在的商业循环及其纠正成本过高，也是市场失灵的一个重要表现。
为此，在适当的条件下，政府介入通过发挥其特定的财政职能，可以在相当程度上对市场的自我纠正能力不足作出补偿，起到稳定宏观经济的作用。
而宏观经济的稳定，又是经济增长、经济发展、经济改革以及国民经济结构调整的前提和保证。
经济学家J.M.凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中指出：
“补救商业循环之良方，不在取消繁荣，使我们永远处于半衰退状态；而在取消衰退，使我们永远处于准繁荣状态。
”上世纪30年代以凯恩斯学说为代表的经济思想革命，为政府通过财政活动克服商业循环，提供了充分的理论依据。
政府履行经济稳定发展职能的总目标，是“无（低）通货膨胀的充分就业状态”（NoninflationaryFullEmployment）,该总目标可以分解为四个目标：
1、低而稳定的物价水平；
2、可以接受的较低失业率；
3、持续的经济增长；
4、国际收支平衡。
一般来讲，政府可以根据经济变化趋势，逆向变动其现行的支付政策（如转移支付和公共支出）和税收政策，就能改变国民经济的运行方向，减轻商业循环的波动，实现低通货膨胀的充分就业状态。
但是这一机制中包含着两种风险：
1、财政赤字风险。
为了加大政府调节社会需求的力度，现代政府一般不再坚持“财政预算年度收支平衡”的传统原则，而代之以“财政预算周期平衡”原则。
但从各国长期实践的情况看，政府财政赤字大多呈周期性上升趋势，多年居高不下的现象普遍存在。
因此，能否把财政赤字经常性地控制在合理范围内，是政府在履行该职能时必须解决的问题。
2、目标协调风险。
经验表明，上述四个具体目标之间存在某种交替换位（Tradeoff）关系。
例如：
失业率下降到一定程度就会导致物价上涨，即发生通货膨胀，而物价上升又能促进劳动就业，这就是低物价目标与充分就业目标之间的交替换位。
协调这些目标是可能的，但要在各方面同时取得令人满意的效果，是非常困难的。
二、政府预算支出绩效审计
政府预算支出是对国民收入的再分配，决定了各级政府的生产性投资与消费的总量和结构，决定了银行信贷的规模和国家物资储备的水平，对整个社会的供需总量有重要的影响。
（一）经济方针政策执行情况审查
政府预算是国家宏观经济政策贯彻的重要工具。
例如，重点发展能源、交通、通信和原材料产业是我国的既定政策，审查时就要看各级预算支出是否贯彻，适当增加这方面的预算支出。
（二）预算支出结构审查
预算支出结构是指不同的预算支出项目占预算支出总额的比重，它代表着资源配置的方向，体现了社会经济资源在各国民经济部门和地区之间的分配和流动。
它影响着国家的产业结构、生产力布局、积累和消费的比例等，从而影响整个宏观经济效益及经济运行风险。
编制工作底稿《预算支出结构变动表》（图表4—2），通过各支出项目结构变动趋势与政府财政职能标准（资源合理配置、收入和财产公平分配、社会经济稳定发展）、国家经济政策标准进行对照，对其绩效进行判断。
图表4—2某省预算支出结构变动表单位：
万元
预算支出项目
上年
本年
本年比上年
+（--）百分点
金额
结构（%）
金额
结构（%）
基本建设支出
100000
38.46
200000
57.14
+18.68
挖潜改造支出
20000
7.69
13000
3.71
--3.98
简易建筑费
4000
1.54
5000
1.43
--0.11
科技三项费用
5000
1.92
5000
1.43
--0.49
支农支出
25000
9.62
24000
6.86
--2.76
行政管理费
20000
7.70
21000
6.00
--1.70
文教卫生事业
67000
25.77
66000
18.86
--6.91
其他支出
19000
7.30
16000
4.57
--2.73
合计
260000
100.0
350000
100.0
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（三）政府预算支出绩效评价指标
由于预算支出最重要的部分是进行经济投资，所以政府预算支出的绩效评价，重点是考核经济投资的效果。
所谓经济投资是指财政支出中用于物质资料生产领域的部分，其评价指标主要有：
1、投资产值率
例如百元投资产值额，说明政府对某部门（产业）每支出100元的投资能创造的产值额。
百元投资创造=某部门（产业）接受/对该部门（产业）
产值额投资后新增产值/支出投资额/100
2、投资效果系数
投资效果系数说明政府对某部门（产业）每支出单位投资额能增加的国民收入（V+M）。
投资效果=某部门（产业）接受/对该部门（产业）
系数投资后新增国民收入/支出投资额
3、投资利税率
投资利税率说明政府对某部门（产业）每支出单位投资额能增加实现的利润和增加上缴的税金。
投资=某部门（产业）接受/对该部门（产业）
利税率投资后新增利税额/支出投资额
第三节国家金融活动经济效益审计
国家金融活动是指国家直接经营或授权专门结构从事的金融活动，主要包括货币的投放和回笼、信贷活动和外汇管理等。
在我国，银行作为社会的信贷中心，结算中心，它们的活动对国民经济的发展起举足轻重的作用，因此，国家金融活动的宏观经济效益审计对于加强宏观经济管理具有重大的意义。
一、货币的投放与回笼审计
货币的投放与回笼关系到市场货币流通量的增加与减少，关系着社会购买力的高低和平衡，同时也关系着市场物价的水平。
货币投放与回笼活动是国家进行宏观经济调控的重要手段，也是影响宏观经济效益的重要方面。
利用货币的投放和回笼进行宏观经济调控，存在以下几种固有风险：
1、货币发行量超过货币需要量；2、流通中货币增长速度与国民经济增长速度不协调。
其审计实质性测试可以从以下方面进行：
（一）货币发行量的测试
我国的货币发行是由中国人民银行根据国务院批准的计划进行，货币发行量应与货币需要量相对应。
如果货币发行量超过流通中的货币需要量，就会发生货币贬值。
一定时期货币需要量的模型如下：
货币=（商品价格+到期支--本期赊销--相互抵消/单位货币的
需要量总额付总额商品总额支付总额）/平均流通速度
货币发行量指银行向流通领域投放货币数量超过流通领域回笼到发行库的货币数量。
编制审计工作底稿时，以上计算的数据来源来自国家计划部门、统计部门、中央人民银行和金融研究机构的测算分析资料。
审计人员对货币发行量进行评价时，将市场已有货币流通量加上当期货币发行量，与货币需要量进行比较，如出现下列情况时，说明货币发行量过多：
（市场已有货币流通量+货币发行量）》货币需要量
（二）流通中货币增长速度的测试
随着生产发展和商品流通的扩大，流通中的货币需要量将会增加，相应地有计划地通过银行增加货币发行是正常的。
但是，如果为了弥补财政赤字而发行货币，即财政性发行，则是不正常的。
大量的财政性发行将导致货币贬值，物价上涨，影响社会生活正常进行和人民生活水平。
因此，需要对货币增长速度与国民经济增长速度是否相一致进行审计测试。
流通中货币=（报告期流通–基期流通）/基期流通
增长速度中货币量中货币量/中货币量
将工作底稿中计算得到的流通中货币增长速度与国民经济增长速度（可以用统计资料中的GDP增长率）进行比较，判断评价两者是否相适应。
在审计测试中应该注意，以上所
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