北京城市社区居民自治问题调研报告.docx

北京城市社区居民自治问题调研报告.docx

《北京城市社区居民自治问题调研报告.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《北京城市社区居民自治问题调研报告.docx（16页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

社会治理篇

SocialGovernance

回.15

北京城市社区居民自治问题调研报告

张坚张坚，北京市委社会工委副书记、市社会办副主任、研究员。

摘要:

本调研报告以北京城市社区居民自治为主题，对全市社区和居委会的概况作了调查，总结了社区居民自治的六种主要成功经验做法，指出社区居民自治中存在的四大突出问题，并从四个方面对问题成因展开分析，最后从转变认识、完善法律规章、理顺政府部门与自治组织的关系、扩大社区居民参与、加强居委会与其他社区组织的合作等方面提出对策建议。

关键词：

！

社区居委会居民自治居民参与北京

社区是城乡开展服务管理活动的最基本单元，是落实基层群众自治这一国家基本政治制度的主要方面。

社区居委会作为社区居民自治的基本组织形式，在听取群众呼声、反映群众诉求、开展服务管理、化解矛盾纠纷、维护居民权益等方面担负着重要的法定责任。

党的十八届三中全会提出“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公共事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”；四中全会强调“深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理”。

这都要求我们要以加强社区居民自治为重点，加强依法治理，扎实推进社区治理体系和治理能力现代化以及法治社会建设。

发展基层自治，培育和增强居委会的自治功能，既是贯彻十八届三中、四中全会精神的具体行动，也是深化首都社会治理体制改革的一项紧迫任务。

尤其在首都城市规模过大，人口资源环境矛盾突出，政府服务管理负担过重,社会协同与公众参与有待提升的情况下，完善和发展城市社区自治更具现实意义。

一北京市社区和居委会概况

（一）分布和组成

目前，北京市的社区与居委会是一对一的关系。

每个社区都设有一个居委会。

截止到2013年10月，全市共有2778个社区。

其中，城六区有1754个，占社区总数的63.1%；郊区县有1024个，占总数的36.9%o按照现行规定，居民户数达到1000~3000户即可成立居委会。

目前，社区规模在1000户以下的占20%,1000~3000户的占63%,3000户以上的占17%。

居民最多的是朝阳区劲松街道八棵杨社区，有11000户，居民最少的是石景山区八宝山街道电科院社区，只有149户。

面积最大的是丰台区长辛店街道芦井社区，占地29平方公里；面积最小的是石景山区八宝山街道电科院社区，占地仅1公顷。

社区居委会下设社会福利、综合治理、人民调解、公共卫生、人口计生、文化共建6个委员会。

居委会原则上配备5~9名成员，1000户以下的配备5人，1000~2000户配备7人，2000户以上配备9人。

社区居民超过3000户的，居委会成员人数由各区县自定。

2012年完成的第八届社区居委会选举共选举产生社区居委会成员17877人，其中，社区居委会主任与党组织书记“一肩挑”的有1559人，占59.7%；党员8408人，占47%；女性13650人，占76.4%。

社区经费主要来自财政拨款，占到社区全部经费的90%。

其中，市财政拨款占1/4,区财政拨款占3/4。

经费支出分为四个方面：

一是社区服务设施管理、运营、维护等经费，包括社区办公和服务用房、绿化、卫生、治安等公共服务设施建设。

二是社区公益事业专项补助金。

按规定，社区规模在2000户以下的每年8万元，超过2000户的每年15万元。

这笔经费主要用于开展社区困难群体帮扶、助老、助托、助残等服务项目，培育扶持社区社会组织，以及开展公益活动所需要的场地、器械、宣传、奖品、劳务等费用。

三是社区办公经费，按照社区规范化建设标准为每户不少于50元。

主要用于会议、办公用品购置、学习培训、水电气暖、电话、报刊订阅等日常支出。

目前，在这项经费上，大部分区县没有达到标准。

四是社区工作者的工资、福利，社区信息网络建设及管理、运营、维护等经费。

社区协助完成上级行政部门有关工作事项所需经费，按照“费随事转”原则，由相关部门拨付。

（二）社区自治的主要做法

1.社区居民常务会议

东城区东四六条社区率先探索在社区建立社区居民会议常务会工作机制，作为在社区居民会议闭会期间，对社区建设中的重要事项进行民主议事、民主协商和民主监督的常设机构，在社区搭建一个反映社情民意、议事协商、评议监督的平台。

社区居民常务会具有反映群众意见与诉求，代表社区居民会议对社区建设中的重要事项进行民主决策和民主监督，参与社区发展规划、年度丁作计划的制定，对社区居委会成员及下属委员会的工作进行监督检查和民主评议的职责。

对于社区内涉及公众的重大事项，坚持通报社区居民知晓、坚持认真听取社区居民意见、坚持交由社区居民常务会全体人员讨论决策，充分发挥反映诉求、矛盾调解、决策监督等方面的重要作用，使社区和居民的联系更加密切，社区居民日常监督更加常态化，社区居民群众民主自治的主体地位更加突出，居民的利益诉求表达渠道更加顺畅，有力地提升了社区居民自治水平。

2.四方共议机制

以海淀区世纪城西区社区为代表，建立了由社区党委、居委会、业主委员会和物业公司共同组成的四方联席会议制度，建立了共同协调处理重大事项、共同化解矛盾纠纷、共同部署落实任务、共同评议监督效果的四方协调议事工作机制。

“四方共议”机制的主要做法，可以总结为“协调、协商、协同、协力”，即：

协调决定重大事项、协商化解矛盾纠纷、协同落实工作任务、协力共建幸福家园。

“四方”形成了相互支持、责任共担、工作共促的良好氛围，扬长补短、增强了合力，在解决社区公共事务管理问题、反映社情民意、化解社区矛盾、提高物业服务质量、服务社区居民物质文化生活等方面收到良好成效。

3.组建“自组织”

朝阳区针对无物业管理的老旧小区，试点成立“小区管委会”这一准物业管理的自治组织，借助政府前期支持，通过拟定章程，动员居民开展互助，实现了400余个老旧小区“有治安防范、有绿化保洁、有维修维护、有停车管理”的目标。

西城区红莲中里社区的“阳光工作室”，对于经多次调解仍不能解决的社区矛盾纠纷，经当事双方同意，召开“社会评议团”会议，召集法律心理专家、社区人民调解员、社区居民代表，按照一定比例组成社会评议团，对纠纷进行表决，将社区舆论影响力引入矛盾调解的评判和化解中。

丰台区永善社区的“市民劝导队”，对辖区违法和不文明行为通过劝说引导，把违章建筑、乱丢垃圾、无照游商、张贴小广告等难题矛盾化解在社区内。

4.社区网格化

依托区县、街道（乡镇）、社区三级信息化管理平台，建立收集民意、与公众互动的信息渠道。

能够及时了解掌握格内居民群众的基本情况，及时了解社情民意，反映群众意愿和需求，及时发现社区内存在的问题和隐患，及时排查化解矛盾，并动员居民积极参与社区各项事务，为居民自治提供了一张互联互通的网络。

5.改进居委会工作方式

通过推行分片包户、上门走访、服务承诺、结对帮扶等做法，积极利用信息化网络技术，创建社区论坛、社区聊天室等新载体，加强居委会与居民之间的沟通，增强居委会的民主自治功能。

主要有朝阳区呼家楼北社区通过“十必访一公开一畅通”工作法（即社区居民婚、丧、嫁、娶必访，优抚对象必访，下岗失业人员必访，矛盾纠纷必访，残疾、特困家庭必访，新迁入、迁出居民必访，离休、知名人士必访，空巢老人必访，流动人口必访，社区矫正、刑释解教帮教人员必访；向社区居民公开自己的家庭电话和手机号码；畅通群众利益表达渠道），掌握辖区居民的家庭情况、困难情况，为开展社区服务管理打下重要基础；朝阳区南沙滩社区的“走动式工作法”，要求社区两委一站成员每周到各自管辖的区域走动办公，提高与居民的见面率、交谈率、熟知率，拉近与居民之间的距离，畅通民意诉求渠道，为居民解决难事、烦心事;海淀区运用社区官方微博、社区飞信等社区信息化手段，推动社区居委会与居民及时、高效、广泛互动。

6.实施“为民解忧”工程

朝阳区在街道开展“为民解忧”工程，探索在街道工委领导下的新型社区民主自治模式。

“为民解忧”工程把过去“我们要为百姓做什么”转变为“群众需要我们做什么”，“政府单向决策、居民被动接受”转变为“政府和居民双向互动、共同决策”，建立“问政、问需、问计于民”常态化议事平台，建立“知忧、议忧、解忧”工作流程，推动了社区的公共治理。

通过问政,做到了想为民所想，急为民所急，办为民所需，干为民所盼。

形成的决策，反映了最广泛的群众意志，对群众积极参与本地事务是一种实实在在的激励，居民的主人翁意识和辖区单位的社会责任感明显提升。

二社区居民自治中存在的突出问题

（一）服务管理事务繁重，居委会做了许多不该做也做不好的事

据2007年社区工作任务调查统计，全市各类社区承担的年度工作任务平均多达253项，内容涉及社会保障、劳动就业、社区服务、综治、普法、文化、教育、科普、环境、卫生、计生、群众团体等十多个领域。

根据现行文件要求，居委会在社区自治方面要负责办理的事务有七大方面，内含近20种事项。

要求居委会协助基层政府及其派出机构开展的工作，大项不下20个，具体事项数不胜数，涉及的政府部门和人民团体多达10个以上。

台账报表多、调查材料多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、机构牌子多、硬性指派任务多是社区普遍存在的情况。

而根据现行规定，居委会丁作人员平均配备七个左右。

面对上述众多任务，人手不足、负担过重是显而易见的。

为减轻居委会的负担，从2008年开始，全市普遍推行了“居站分设”，由社区服务站来承接政府部门下派的任务。

但由于社区居委会和服务站的负责人大多是相互兼任，所以在完成下派任务时，场所、经费、人员的使用也大多混在一起，居委会依然解不了套。

在协助政府部门工作中，居委会勉为其难地做了不少分外之事。

如全国经济普查，动用了大量的居委会工作人员作调查员，其中大部分人既缺少经济知识也不懂统计工作；还有诸如消防检查、食品安全检查、违章建筑查处以及居民个人身份确认，都要由居委会“协助”。

许多同志感到既力不从心又不堪重负。

（二） “身份”不清，名义上是自治组织，实际上是政府部门的“腿“

主要表现在三个方面。

其一，不是政府部门却干了许多政府的事。

有调查显示，在居委会承担的各项事务中，属于政府部门发派的占2/3。

这表明，政府发派任务成了社区工作的主体，自治事务被置于从属地位。

其二，不是公务员却被当作公务员用。

过去，居委会工作人员主要是无业者中的积极分子或退休职工。

近些年为加强社区工作，引入了不少大专以上学历的年轻人。

但社区工作者的身份却一直含糊不清，在国家职业序列中找不到相应的种类。

其三,不在体制内却拿财政的钱。

居委会不是行政部门也不是事业单位，但其办公和活动经费大部分靠市、区两级财政拨付，由街道统一管理。

因为不是独立法人，无法设立账号，经费使用都需经街道批准后才能支取，基本没有自主权。

（三） 居委会自身建设薄弱

一是社区工作队伍专业化程度较低。

目前还未将社区工作者列为一个职业门类，没有建立职业资格准入制度与专业技术职级体系。

大部分社区工作者没有接受过社会工作相关专业系统教育，基本不掌握专业社会工作技术和方法,有效应对各种社会问题，提供个性化、多样化、系统化专业服务的能力不足。

二是工作水平有待提高。

很多居委会习惯于行政性工作思维，不善于挖掘自身自治功能，也不擅长开展自治服务项目，对社区居民需求了解不足，社区居民的需求与政府部门及社区组织的供给之间存在较大差距。

政府推动的事居民不关心，居民热心的事政府不知晓。

三是居委会在处理与物业公司、业委会、驻区单位以及社会组织等的关系上，在协调调动各种社会资源上远不能满足居民自治的实际要求。

（四）居民的认同感、归属感和参与度普遍不高

日常参与社区活动的主要是“老少贫”三类人，处于主体地位的中青年参与社区活动的普遍不多。

从参与的主要形式来看，主要是动员式、执行性参与，即社区居民在社区工作人员的动员、说服下被动地参与社区管理机构业已形成决定的事项。

从参与内容看，主要是街道、居委会举办的各种文体活动、公益活动等社区具体事务的实施，以及与社区居民日常生活相关的参与，而很少参与社区规划、社区事务决策与社区公共权力运作监督。

居民参与是衡量社区民主自治程度的重要标尺，居民参与水平低说明社区居民对社区的认同感、归属感不足，对社区发展关注度较低。

居民很少把居委会认同为“自己的组织”。

三对上述问题成因的分析

（一）认识不统一，居委会自治组织地位未能得到尊重和保障

对社区治理体制和基本制度的思考和讨论一直都在进行。

主要的问题是:

社区工作中如何摆放政府事务与居民事务的位置？

居委会是社区工作的“主角”还是“配角”？

如何理解居民自治的本意并在社区工作中充分体现？

基层政府与自治组织的关系怎样才是合理的？

关于这些问题，主要有三种看法。

第一种看法，政府是社会服务管理的主体，但在社区层面，政府部门没必要事事都管，也不可能满足居民种类繁多、变化无常、细小琐碎的日常需求。

社区事务应采取自治的办法解决。

政府部门应由“划桨”转变为“掌舵”，将主要精力集中于宏观决策，发挥好指导、支持、帮助的作用。

第二种看法，政府作为社会服务管理主体的角色不仅应体现在宏观也应体现在基层。

服务上门，把问题解决在当地是基层政府的职责所在。

现行有关法律和文件都规定居委会负有协助政府开展工作的责任，事实上居委会是政府部门在城市开展各项工作的基本依靠力量。

如果离开居委会这个抓手，基层服务管理的很多工作就会落空，因此把行政事务交给居委会完成既无法避免又理所当然。

第三种看法，政府应从社区服务管理事务中解脱出来，集中力量做好宏观上的事情。

社区的事务应主要由居委会通过居民自治来处理。

但鉴于目前居委会自治能力普遍不足，而城市服务管理任务紧迫且庞杂，从实际出发，居委会应把协助政府部门开展工作作为当前的重点任务。

应该说，思想认识的不一致导致了行动上的“因循守旧”。

这是造成社区自治能力不足，发育缓慢的重要原因。

（二）法规不健全，对社区自治如何运作的指导性、规范性不够

1.法规内容滞后，不能适应现实需要

我国涉及社区基层组织的法律法规主要有《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织法》《物业管理条例》。

《城市街道办事处组织条例》已于2009年废止。

《城市居民委员会组织法》形成较早，对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定与当前社区治理的要求有很大差距，可以说实践已经突破了法律所调控的范围。

如《城市居民委员会组织法》规定：

“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。

”随着城市集中化程度的提高，住房制度的改革和社区的发展，一般社区规模均在1000户以上。

法律的滞后还表现为立法空白，关于社区新兴组织，如物业公司、业委会、志愿者组织等与居委会、街道办事处的关系缺少法律规范，社区各类组织之间的权利界限模糊，权利纠纷时有发生。

2.规定过于笼统、原则，对实际操作的指导和规范不够

现行法规涉及社区民主自治的规定都比较笼统、原则，社区居民自治的概念和边界比较模糊、责权不明。

比如，现行法规对社区民主自治范围的表述，主要是从居委会职能出发，为社区自治提供了一个原则性的职能范围，并未解决社区自治的具体职能问题。

对社区民主自治缺乏程序性设计，对社区民主自治的具体事项、运行机制、工作方式、行使自治权的程序缺乏明确规定。

同时，法律保障无力，有法不依现象比较普遍，政府部门或街道办事处对社区发派任务的随意性过强，而居委会必须“招之即来”。

3.社区内部自治规章制度不完善

主要包括社区的自治章程、居民公约以及单项性规章等。

目前的不足主要表现在：

一是社区制度缺乏群众基础。

居民对社区制度很少了解，也很少关心。

在制定过程中居民参与度低，很多是由基层政府（区或街道）代为订立，而不是由居民根据生活的实际需要共同约定，居民自觉遵守的意愿不强。

二是社区制度的完整性不足。

大都集中于对居委会地位、职能和权力等方面的规定，对居民会议和其他自治组织的活动缺乏明确的制度规定，居委会工作制度也大多流于一般化、原则化，缺乏操作性、程序性的规定。

三是社区制度的权威性差，不具有强制力，对违反规定的现象大多听而不闻、视而不见。

（三） 社会组织对社区事务的参与和支持非常有限

社会组织应是社区治理的重要参与方，其在提高社区居民参与意识、提升参与的组织化程度、提供参与渠道等方面可发挥相当大的作用。

同时，将一些专业化要求较高的工作交给相关社会组织完成，也有助于减轻居委会的负担，使其有更多的精力投入社区自治。

但目前，社会组织发育还较薄弱，仍处于发展初级阶段，面临着发展速度缓慢、发展不平衡、缺乏财力支撑、缺乏法律支持、社会资源保障不足、服务能力弱、社会信用度低等问题，分流社会职能的能力较低下。

尽管目前全市备案的社区社会组织有17985家,但绝大多数属于居民文化、体育、休闲、娱乐类或兴趣类的，对社区事务和服务的参与和支持也仅限于相应活动内容范围。

同时，社会管理体制改革相对滞后，社会职能分工不清，很多本应由社会承担的职能未能有效转移，仍掌握在政府手中，发育“社会”的观念和氛围还未形成，在依托社会组织开展服务管理工作上还未放开手脚。

需要进一步加大对社会组织的培育发展力度，研究解决社会组织在发展中遇到的资金、法律、管理等实际问题，创造有利条件，提供广阔空间。

（四） 社区工作与居民利益衔接不紧

社区居民参与社区自治的积极性不高，主要是因为没有抓住社区居民共同的利益关切点，社区居民未能形成利益共同体。

虽然居民越来越多的由“单位人”转为“社会人”，但从相当一部分社区来看，特别是在新建社区，居民构成非常多元。

社会背景、经济条件、文化程度、生活习惯都存在很大差异。

在人际关系上尚未整合成一个成熟社区，需要一个“磨合”的过程。

从社区角度来看，大部分社区所掌握的“资源”微乎其微，居民能够从社区获得的社会支持少之又少，他们对通过社区解决生活中的问题几乎不抱希望。

社区组织的活动和居民的实际需求脱节，对居民来说参与价值不高，所获实惠也不大。

这些都使居民将社区居委会视为替街道办事处分担具体事务的下属机构，而非代表和维护居民利益的自治组织，很难对社区产生认同感和归属感。

四改进社区自治的建议

党的十八届三中全会强调社会治理创新，特别明确要实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

居民自治第一次在中央文件中被摆在与政府治理、社会调节同等重要的位置；十八届四中全会强调建设法治社会，深化基层组织、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

因此,进一步做好社区自治工作既是贯彻中央精神也是回应基层呼声更是满足群众需求的重要举措和实际行动。

（一）转变理念观念，形成新的共识

1.政府从包揽过多往逐步向社会让渡转变

社会活力既表现为社会生活的丰富多彩，也表现为社会事务的纷繁复杂。

主体多元、利益多元、诉求多元是当今社会的共性特征。

面对这些“多元”，政府部门已不可能再像过去那样对社会事务大包大揽，必须收缩“战线”、明确责任、慎重用权。

根据社会生活的新变化、新问题、新需求，把工作的着眼点和着力点放到行政体系的改革完善上，放到法治政府、法治社会的建设上,放到对社会力量的培养发展上，放到对全体居民的思想、文化、行为的教育引导上。

2.从依赖行政手段向注重平等协商转变

主体多元是当今社会的一大特征，主体多元的背后是利益多元，处理利益问题单纯靠行政手段是难以奏效的。

从社会现实和未来发展看，政府部门一家独大，各方听命而行的情况将越来越少。

在处理社会事务中，政府部门必须适应与其他各类主体在地位平等的前提下协商议事。

由过去的居高临下、简单命令，转变为就工作目标、标准、条件、责任等协商一致后的合作。

3.从忙于临时突击向强化基础建设转变

临时突击多数是基层为应付考核、评比、创建、视察等而进行。

这种做法往往落得疲于奔命、表面光鲜，群众和基层干部都不满意。

政府部门应根本转变这种做法和作风，把精力更多地投向扶持基层自治组织、增强基层自治能力上来，投向宣传、动员基层群众积极参与社区建设上来，投向完善基层开展自治活动必需的设施条件上来。

（二）加强法治保障，完善社区自治法律规章

1.明确社区居民自治的范围

社区居民自治内容主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

法律法规应进一步明确这四个民主的具体内容，增强可操作性。

民主选举主要是按照公开、公平、公正的原则，依法选举、罢免和撤换居委会工作人员。

民主决策包括社区重大事项的决定权和社区建章立制权，主要由社区居民大会和社区居民代表大会行使。

民主管理是指管理社区公共事务、公益事业的权力，主要由居委会掌握。

民主监督主要是监督社区居民会议、社区居委会以及社区其他自治组织的行为是否符合法律法规、自治章程、自治制度的权力，主要形式为居务公开、民主评议、民主听证等。

2.明确居民行使自治权的范围和层次

对居民会议及居委会的权责范围做出明确规定。

凡涉及社区公共利益的重大事项必须由居民会议民主决定，如居委会成员的选举、罢免和补选；社区发展规划、居委会工作计划、工作报告和财务收支报告；居委会资产的管理和使用；居民公约等社区自治章程和规则的制定和修改；政府委托工作的实施方案、本社区办理公益事业所需经费的筹集方案、本社区重大群众性活动的举办方案、社区服务的发展方案、社区工作人员聘用方案的制定；社区经费预算及预算执行情况的审查和批准；社区各种社会组织，特别是服务组织的建立和进入；否决和修改居委会不适当的决定和决议；听取和反映居民、社区单位意见、建议，责成社区居委会采取有效措施解决居民反映的热点、难点问题；以及涉及本社区居民利益的其他重要事项。

居委会组织居民行使自治权主要包括：

执行社区居民会议的决议，并定期向社区居民会议报告工作；制定社区建设规划年度工作计划和各项管理制度，提交社区居民会议审议；向政府部门或街道办事处反映社区单位、社区居民的意见、建议和要求；监督社区单位、社区居民、监督委员会执行社区自治章程、社区公约和社区管理制度的情况；召集社区居民会议，办理本社区居民的公共事务和公益事业；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动；组织居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治，调解民间纠纷，及时化解社区居民群众间的矛盾，促进家庭和睦、邻里和谐；管理本社区居民委员会的财产，推行居务公开；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育居民遵守社会公德和居民公约、依法履行应尽义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，引导居民参与社区自治。

3.合理划定社区规模和居委会构成

当前，对多数社区特别是规模大的社区来说，社区服务管理事务非常繁重。

应根据社区履行自治权的需要，重新确定居委会的管辖范围，避免社区过大或过小，在居委会内部组成人数、工作经费划拨等方面也要把社区规模作为基本因素加以考虑。

完善社区民主管理组织体系，健全充实居委会下属的委员会设置，选齐配强居民小组长、楼院门栋长，积极开展楼院门栋居民自治，延伸拓展居民自治，把居民小组、楼院门栋群众性自治发展作为社区居民自治的最基础性环节，形成社区居民委员会及其下属的委员会、居民小组、楼院门栋上下贯通、左右联动的社区居民委员会组织体系新格局。

4.完善社区自治组织的工作机制

对居委会行使自治权利的形式和程序做出较为具体的规定。

比如，规范社区居民参与社区事务决策程序，设置听证-磋商-决策程序，社区的重大事项要组织召开社区居民会议讨论和审查，举行公共听证会，听取社区居民意见，通过磋商达成共识。

又如，健全社区监督评议机制