广州市南沙区土地整治规划（2016-2020年）.docx

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广州市南沙区土地整治规划（2016-

2020年）

（征求意见稿）

广州南沙开发区国土资源和规划局

2018年2月

广州市南沙区土地整治规划（2016-2020年）

目录

II

前言 1

第一章土地整治背景与形势 2

第一节区域概况 2

第二节“十二五”土地整治取得的成效 3

第三节土地整治面临的形势 4

第二章土地利用现状与潜力 7

第一节土地利用特点及其问题 7

第二节土地整治潜力 8

第三章土地整治战略与目标 10

第一节土地整治规划原则 10

第二节土地整治战略 11

第三节土地整治目标 12

第四章土地整治任务安排 14

第一节积极开展农用地整理 14

第二节稳妥推进建设用地整理 15

第三节加大土地复垦力度 18

第四节适度开展宜耕后备土地资源开发 19

第五章项目安排 20

第六章土地整治资金与效益评价 22

第一节资金需求 22

第二节资金筹措 22

第三节预期效益 23

第七章规划实施保障措施 25

第一节组织保障 25

第二节政策保障 26

第三节技术保障 28

附表 29

附表1 南沙区土地利用现状表（2015年） 29

附表2 南沙区土地整治规划控制指标表 30

附表3 南沙区土地整治规划指标分解表 31

附表4 南沙区土地整治潜力汇总表 32

附表5 南沙区土地整治项目表 33

附图 34

1、南沙区土地利用现状图（2015年）；

2、南沙区高标准农田建设潜力分布图；

3、南沙区垦造水田潜力分布图；

4、南沙区农村建设用地整理潜力分布图；

5、南沙区城镇低效用地再开发潜力分布图；

6、南沙区土地复垦潜力分布图；

7、南沙区高标准农田建设项目规划图；

8、南沙区土地整治项目规划图。

前言

为深入贯彻党中央、国务院的战略部署，紧密围绕“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”要求，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，结合南沙区实际情况，以“广州副中心”为目标，在《广州市土地整治规划（2016-2020年）》和《广州市南沙区土地利用总体规划（2006-2020年）》的指导下，结合《广东省国土资源厅转发国土资源部关于开展“十三五”土地整治规划编制工作的通知》等相关政策文件，编制《广州市南沙区土地整治规划（2016-

2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》主要阐明全区土地整治战略，确定近五年土地整治的目标与任务，明确土地整治布局和安排土地整治项目，制定规划实施的保障措施。

《规划》是落实广州市土地整治规划和指导全区土地整治工作的纲领性文件，是规范有序开展土地整治工作的基本依据，也是统筹安排各类土地整治资金的重要依据。

《规划》基期年为2015年，规划期为2016至2020年，目标年为2020年。

规划范围为南沙区行政辖区范围，土地总面积697平方公里。

包括南沙街道、龙穴街道、珠江街道、万顷沙镇、黄阁镇、横沥镇、榄核镇、大岗镇、东涌镇等九个镇街。

33

第一章土地整治背景与形势

第一节区域概况

一、地理位置

南沙区位于珠江出海口西侧，是珠江三角洲的地理几何中心，交通便利，区位条件优越，北接番禺区，西部、西南部与佛山市、中山市为邻，南部通向珠江出海口，东与东莞市、深圳市隔海相望。

二、自然条件

（一）地形地貌

南沙区位于珠江三角洲下游水网地带，河道纵横密集。

通航河道（通航等级在100吨级以上）多达10条，内河涌有120条，总长度约66公里。

南沙区水资源的主要特点是本地水资源较少，过境水资源丰富。

本地径流量为5亿立方米，年平均过境径流量为1377亿立方米，其中虎门水道年平均过境径流量为603亿立方米，蕉门水道年平均过境径流量为565亿立方米，洪奇沥水道年平均过境径流量为209亿立方米。

南沙区地处珠江三角洲冲积平原的东南部，境内大部分属于平原地貌，地面高程在2米以下，其间分布有少量低矮山丘，主要有黄山鲁、大山乸、大虎山、小虎山、乌洲山、水牛头、大角山等，其中海拔最高为黄山鲁，达294米。

（二）气候条件

南沙区属亚热带季风海洋气候，具有温暖多雨、光热充足、温差较小、夏季长等气候特征。

年

平均气温为22℃，年平均降水量约1700毫米。

三、经济社会条件

按照广州市“南拓”的发展战略，依托南沙区的发展条件，充分考虑南沙区面临的发展机遇，随着南沙区创业创新环境的日益完善，自主创新能力的不断提高，未来南沙区的经济将继续保持快速增长的趋势。

“十二五”时期，是南沙发展承前启后的关键时期。

南沙紧紧围绕南沙新区、自贸试验区建设中心任务，积极进取，大胆创新，攻坚克难，较好地承担起国家改革开放先行先试、探索经验的光荣使命，圆满完成“十二五”时期经济社会发展主要目标任务。

五年来经济始终保持快速增长态势。

2012年和2014年，南沙先后获批国家战略新区和自贸试验区，形成“双区”叠加蓬勃发展新格局。

2015年，全区实现地区生产总值1133.07亿元，一般公共预算收入

71.25亿元，固定资产投资620.55亿元。

“十二五”期间，上述指标年均增速分别为18.3%、23%、38.4%，增速均位列全市首位。

第二节“十二五”土地整治取得的成效

一、严格落实了耕地和基本农田保护任务

2015年，耕地面积为18936公顷（纯耕地15289公顷，可调整地类3647公顷），比《广州市南沙区土地利用总体规划（2006-

2020年）》确定的规划期末耕地保护量16686公顷多2250公顷；基本农田实际保护面积14334公顷，比《广州市南沙区土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的基本农田保护任务13550公顷多

784公顷。

二、“三旧”改造增强了区域和城乡统筹，优化了用地空间

通过全面实施“三旧”改造项目，有效盘活了现有建设用地，提升了土地开发强度和利用程度，促进了区域、城乡、产业用地结构优化，促使工业生产空间和城市生活空间进一步优化配置。

经济增长呈现出良好势头，城镇与乡村居民点体系逐步完善。

在全面推进工业化和城市化进程中，城市的生态安全保障得到合理保护，区内的农业生产空间得到有效保障，城乡统筹总体状况良好，在一定程度上实现了集约节约用地、改善城市环境、促进产业升级的目的。

三、生态环境逐步改善，生态效益良好

通过田、水、路、林、村综合整治，调整用地结构，农村基础设施得到了显著改善，农民生产生活条件大大提高，促进了农业规模化、产业化经营，降低了农业生产成本，增加了农民务农收入。

城乡之间在基础设施、公共服务、社会事业、人居环境等方面的差距明显缩小，加快了全区城乡一体化的进程。

同时，有效增加林地、草地，提高森林覆盖率，生态环境明显改善，农业抵御自然灾害能力显著提高；通过采矿用地、灾毁土地复垦，生态环境明显改善。

四、探索积累了部分有益经验

现行规划期间全区对土地整治项目实施进行了积极的探索，积累了一些有益的经验。

如高标准农田建设项目，国土、农业和财政部门之间的协同工作机制已基本形成，项目立项、规划、设计、实施、竣工验收等各环节的工作指引逐步明确，为“十三五”土地整治工作的开展奠定了基础。

第三节土地整治面临的形势

一、高标准农田建设难度加大

“十三五”期间高标准农田建设面临更严峻的形势，较为集中连片、质量较高的基本农田大部分已在“十二五”期间安排建设，剩余基本农田分布较为分散，增加了选址难度，待建的高标准农田基础差、质量低，对投入要求更高。

因此，需要全面研究南沙区高标准农田建设现状，及时总结经验和不足，结合“十三五”期间高标准农田建设面临的新形势，借鉴国内、省内高标准农田建设的相关经验和模式，探索创新适合南沙区的高标准农田建设模式，提高高标准农田建设的综合成效。

二、耕地“占优补优、占水田补水田”实施困难

“十三五”期间，南沙区城市化、工业化仍处于快速发展，建设占用水田不可避免；另一方面南沙区的现实情况为：

以往购买的耕地指标基本上都是旱地且利用等别不高，无法满足“十三五”期间南沙区对耕地占用需求。

由于全区旱地面积仅为62公顷，且可进行提质改造的旱地较少，因此在全区范围内实现“占优补优、占水田补水田”将是南沙区本轮土地整治规划面临的难题。

三、城乡统筹发展的任务十分艰巨

当前的土地整治已经由单一的土地整理复垦开发向“田、水、路、林、村、镇（城）”综合整治转变，要求土地整治与新农村建设和城乡统筹发展相结合。

通过土地整治，一方面引导财政资金和社会资金投入到农村，从而有力地推进美丽乡村建设，缩小城乡发展差距；另一方面，不断优化城乡建设用地结构与布局，形成城镇和新农村建设互促共进机制，进而促进城乡经济社会统筹发展。

四、生态文明建设对土地生态保护要求进一步加强

“十三五”期间仍然是南沙区经济快速发展的时期，工业化与城镇化进程迅速推进，工业园区建设进程加快，但同时也加重了生态环境所承受的压力。

为了促进经济社会与资源环境协调发展，南沙区亟需在加强生态网络建设基础上，通过推进土地整治优化城乡用地格局、复垦自然灾害和生产建设损毁土地、维护水系的自然形态、修复受损生态环境，以及加强绿色生态基础设施建设，推进生态文明建设。

第二章土地利用现状与潜力

第一节土地利用特点及其问题

一、土地利用结构

根据南沙区2015年土地利用变更调查数据显示，全区土地总面积为69696公顷，土地利用现状各地类构成如下：

耕地15289公顷，占土地总面积的21.94%；园地5573公顷，占土地总面积的8.00%；林地面积为1665公顷，占土地总面积的2.39%；草地287

公顷，占土地总面积的0.41%；城镇村及工矿用地13654公顷，占土地总面积的19.59%；交通运输用地4773公顷，占土地总面积的6.85%；水域及水利设施用地28294公顷，占土地总面积的

40.59%；其他土地161公顷，占土地总面积的0.23%，详见附表

1。

二、土地利用特点

（一）农用地及水域比例高，生态环境容量大

2015年南沙区农用地面积为36737公顷，占全区土地总面积的

52.73%，河流水面面积为9638公顷，占全区土地总面积的

13.83%，两者面积之和占全区土地总面积的66.56%。

由于农用地、河流水面等具有较强的生态环境调节能力，全区生态承载力相对较大，具备为城市发展增加建设用地提供生态保障的能力和条件。

（二）土地利用外向型特征明显

广州实施“南拓”发展战略，使南沙区承接更多的国家、省、市重点项目，服务范围日益扩大。

（三）农用地利用方式向都市型转变

南沙区农业结构日趋多元化，农业产业化和基地化日益凸显，已逐步形成生态农业、设施农业、订单农业和观光旅游农业等都市型生产模式。

其中经营较为成熟的有万顷沙镇的百万葵园、珠江街的华侨农场、横沥镇的庙贝农场等。

南沙区土地开发利用符合经济与自然条件，北部靠近广州市区承接中心城区经济辐射且地形为台地适宜建设，南部平原水田地区适宜农业生产。

三、土地利用主要问题

1、城市扩展挤占耕地资源，工业发展造成土壤污染，耕地保护压力大。

2、工业用地扩张快，布局分散，集约利用水平仍有待提高。

应优化工业土地利用结构和布局，促进土地节约集约利用，发挥土地整治综合效益。

3、城市扩展速度较快形成较多的城中村，产业升级迅速导致大量旧厂房、旧村庄的闲置、荒废。

可通过“三旧”改造释放和盘活存量土地，缓解用地紧张问题，进一步优化经济结构，增强城市活力。

4、工业及生活污染比较严重，土地生态重构和整治的压力大，应从工业、农业、生活三方面采取措施做到防止污染。

第二节土地整治潜力

一、农用地整理潜力

（一）高标准农田建设潜力

全区高标准农田建设的潜力规模6879公顷，主要分布在万顷沙镇、珠江街道、东涌镇、榄核镇和大岗镇。

（二）垦造水田潜力

全区垦造水田潜力规模54公顷，主要分布在大岗镇、榄核镇、和东涌镇。

二、农村建设用地整理潜力

全区农村建设用地整理潜力规模为1749公顷，主要分布在东涌镇、大岗镇、万顷沙镇和横沥镇。

三、城镇低效用地再开发潜力

全区城镇低效用地再开发潜力规模为2059公顷，主要分布在东涌镇、大岗镇、黄阁镇和榄核镇。

四、土地复垦潜力

全区土地复垦潜力规模为223公顷，主要分布在大岗镇和黄阁镇。

五、宜耕后备土地资源开发潜力

南沙区无宜耕后备土地资源开发潜力。

第三章土地整治战略与目标

第一节土地整治规划原则

一、保护优先

坚守耕地保护红线，以高标准农田建设为重点，合理确定土地整理复垦开发和高标准农田建设任务，确保耕地面积不减少、质量不下降，夯实农业现代化基础；围绕国土生态安全建设，合理安排土地整治重点区域、重大工程，构建区域生态安全格局，保护和恢复自然山水格局，提高国土综合承载能力。

二、城乡统筹

按照新农村建设和新型城镇化战略要求，统筹安排农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等，调整优化城乡用地结构和布局，发挥土地整治综合效益，改善农业生产生活条件和农村人居环境，推进美丽乡村建设和城乡发展一体化。

三、依法依规

遵循《土地管理法》等法律法规，依据土地利用总体规划、新型城镇化规划等的部署安排，落实和细化土地利用总体规划确定的土地整治目标任务，并做好与农业、水利、生态等相关规划的协调衔接，推动规划管理法治化、制度化。

四、突出区域特点

紧密结合南沙区自然和社会经济发展特征和实际情况，宏观上突出体现统筹城乡发展和土地整治运行机制创新；微观上统筹考虑南沙区整体及不同区域的发展条件、自然生态环境状况和土地利用

特点，因地制宜地制定土地整治的目标、任务和确定整治重点方向，增强规划的可操作性。

四、民主决策

扩大规划编制公众参与，多渠道听取社会各方意见，充分尊重公众意愿，确保规划编制公开、透明；搞好专家咨询，加强对重要指标、土地整治项目的论证，提高规划的科学性；加强部门协调和上下衔接，做到相关规划、上下级规划之间衔接一致。

第二节土地整治战略

一、大力推进高标准农田建设，提高农田生产力

大力推进高标准农田建设，解决耕地分割细碎、水利设施短缺、质量较低和农田环境恶化等问题，增强农业抗灾能力，提高耕地质量建设，提升粮食安全保障能力，落实耕地保护目标，加快推进以转变农业发展方式为主线的农业现代化。

二、积极开展耕地提质改造和垦造水田，实现耕地占补平衡

积极开展土地整治，实施耕地提质改造和垦造水田，通过补改结合，既实现建设占用耕地占一补一、占优补优、占水田补水田，确保耕地占补平衡数量质量双到位，又确保工业化、城镇化用地需要，支持稳增长重点建设项目及时落地，为经济社会发展提供用地服务和保障。

三、加快推进城镇建设用地整理，提高集约用地水平

深入推进城镇低效用地再开发，是促进节约集约用地和保护耕地、增强城镇存量建设用地供给能力、服务供给侧结构性改革、促进新型城镇化发展的有力举措。

城镇低效用地再开发，可以明显提高土地集约利用水平，优化城镇用地结构，城镇化质量得到明显提

高，经济社会可持续发展能力不断提升。

四、城乡协调发展，大力开展农村土地综合整治

结合农村建设用地规划大、效率低的短板，以城乡建设用地增减挂钩项目和农村土地综合整治项目为抓手，以改善农村生产生活环境、促进乡村建设和农村产业融合发展，提高土地利用综合效益为目标，促进城乡统筹发展。

五、坚持绿色发展，促进生态文明建设

坚持以绿色发展理念引导土地整治，开展生态型推动整治，立足资源环境承载能力优化用地布局，注重生态景观设计，实施山水林田湖海生态保护和修复工程，建设生态良田和美丽乡村，推进城市生态化建设，常态化开展城市更新改造，促进生态文明建设。

第三节土地整治目标

一、农用地整理目标

（一）高标准农田建设目标

规划至2020年，全区规划建设高标准农田规模不少于5540公顷，通过高标准农田建设，提高耕地质量，提高农业综合生产能力。

（二）垦造水田目标

规划至2020年，全区规划垦造水田规模不少于6公顷（均为兑现承诺改造水田规模），实现全区耕地数量质量占补平衡。

二、建设用地整理目标

（一）农村建设用地整理目标

规划至2020年，全区农规划村建设用地整理规模不少于2公顷，推进农村乡土风貌建设，建设 美丽乡村。

（二）城镇低效用地再开发目标

规划至2020年，全区规划城镇低效用地再开发规模不少于40公顷，促进单位国内生产总值建设用地进一步下降，优化城镇建设用地结构和布局，提高土地集约节约利用水平。

三、土地复垦目标

规划至2020年，全区规划实施土地复垦规模不少于12公顷。

落实生态文明建设要求，切实加强土地修复和土地生态建设。

生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，努力做到“快还旧账、不欠新账”。

四、补充耕地目标

规划至2020年，全区规划补充耕地规模不少于800公顷，通过农用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发补充耕地，从而保证实现耕地占补平衡目标。

第四章土地整治任务安排

第一节积极开展农用地整理

一、大力推进高标准农田建设

（一）合理安排高标准农田功能布局

结合区域经济社会发展条件，依据基本农田的数量、质量、区位条件、水土流失敏感性、保护压力等差异性，结合城市总体规划和农业发展规划，科学划分不同区位条件下的高标准农田适宜功能。

城镇核心区及近郊区的高标准农田，应强化农田景观、生态和休闲功能，发展现代都市农业和休闲农业；生产条件好、自然承载力高的地区应该强化其生产功能，促进优质农田集中连片，高产稳产；生态脆弱地区凸显其生态功能，建成集水土保持、生态涵养、特色农业生产为一体的多功能农田。

（二）因地制宜，建设地方特色的高标准农田

高标准农田要实施差别化的建设和管护措施，发挥高标准农田建设的地域优势。

南沙区高标准农田要发挥区位优势，发挥具有强制性的“红线”阻隔功能，作为扩展城郊绿色开敞空间，丰富城市景观的多样性，发挥防止城市核心区过渡外延的隔离功能。

规划期间，南沙区建设5540公顷的高标准农田。

二、积极开展耕地提质改造和垦造水田，落实耕地占补平衡

规划期间，为顺应加强耕地保护的需要，促进高标准农田建设，促进改善农业生态环境，强化耕地数量、质量和生态保护，南沙区将积极开展提质改造和垦造水田。

南沙区垦造水田重点对象主要为集中连片的园地和坑塘水面。

通过改善耕地灌溉保证度、排水条件、土地的平整度、土壤质地、土层厚度、土壤有机质含量等影响耕地

质量因素，改善农业生产条件，提高耕地肥力和灌排能力，全区将垦造水田6公顷。

提质改造、补改结合是落实耕地占补平衡的创新举措，应当注意总结实践经验，审慎稳妥推进。

坚持因地制宜，从自然条件和生态建设要求出发，科学合理地做好规划。

要对整体布局、规模、时序进行统筹安排，严禁擅自毁林开荒造地，擅自填湖、填湿地垦造耕地，破坏生态环境。

不得违背当地农业生产和水资源客观条件，将不适宜改造的旱地强行改造为水浇地。

第二节稳妥推进建设用地整理

坚持节约优先原则，积极盘活存量建设用地，全面推进城镇低效用地整理，规范开展城乡建设用地增减挂钩，拓展城镇发展新空间，促进城镇土地节约集约利用，提升土地价值，改善人居环境，促进城市化健康发展。

一、大力推进城市更新

积极盘活存量建设用地，全面推进城镇低效用地整理。

规划到

2020年，全区城镇低效用地再开发面积为40公顷，进一步扩展城镇发展新空间，促进城镇土地节约集约利用，提升土地价值，改善人居环境，促进城市化健康发展。

（一）有序推进“旧城镇”改造

坚持节约优先的原则，重点做好基础设施落后、人居环境恶劣、畸零细碎及与城镇功能定位不符区域的更新改造，挖掘用地潜力。

注重对历史文化街区的保护，挖掘传统文化内涵，延续旧城区的历史文脉。

避免大规模拆旧建新对旧城风貌造成不利影响，尽可能保持原有的景观特征，保护地方特色建筑和构成历史风貌的文物古迹。

通过改造更新片区的整体策划和实施，采取全面改造、微改造等多种方式，推动重点发展地区空间格局的优化提升。

（二）积极推进“旧厂房”改造

在需要调整城市空间布局、建设城市重大战略平台的重点发展地区以及已列入“退二进三”企业名录的旧厂房，污染较重、按政策近期必须搬迁的旧厂房，或目前效益较差而企业积极性较高的旧厂房，主要采取全面改造的方式，成片连片推动实施。

加强工业用地使用监管，制定工业用地集约利用的激励政策，推广应用多层标准厂房，改善工业区配套设施以及环境景观，盘活土地资产，提高工业用地经济密度，充分挖掘现有工业用地潜力。

制定合理的产业用地政策，积极发挥用地标准和价格手段的调控作用，淘汰效益低、占地多、污染高的落后产能，促进改造区的产业更新升级。

探索建立工业园区建设和管理新模式，积极引入社会资金，引导分散企业向经认定的工业园区和生产基地集中，促进集中布局、集约用地。

（三）大力推进“城中村”改造

加大“城中村”改造和综合整治力度，以完善城市功能、实现产业转型升级、改善人居环境和提升土地利用率为主要改造方向，重点加快推进若干环境脏乱差、公共服务配套落后、外来人员过度混杂的城区“城中村”改造和整治。

完善公共服务和基础设施配套建设，加强社会治理，营造整体协调的城市面貌。

尊重居民的主体地位，严格按照民主程序确定适合各村的整治模式和实施办法，依法依规确定“城中村”土地权属，协调各方利益，确保群众利益不受损。

完善“城中村”土地综合整治配套政策，

加强村容村貌和环境卫生建设，改善城中村的人居环境。

二、规范开展农村建设用地整理

（一）推进美丽乡村建设

与《广州市美丽乡村建设三年行动计划（2016~2018年）》相协调，加大资金投入，因地制宜地开展农村建设用地整理，优化农村规划布局，科学合理引导农村居住向集镇、中心村集中，提高节约集约利用水平。

充分尊重农民意愿，规范有序开展迁村并点工作。

规划期内，全区农村建设用地整理规模为2公顷。

（二）规范实施农村建设用地整理

以农村建设用地整理为政策平台，合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地减少的规模、范围、布局和建设时序，促进城乡协调发展。

以美丽乡村建设为突破口，引导散居农村人口向社区集中，加快构建以中心社区为基础的农村社会体系架构。

规划期内，重点完成农村建设用地整理项目1个，改造规模2公顷。

探索运用市场化手段配置土地整治节余建设用地指标，显化土地资产价值，提升建设用地节约集约利用水平，为城乡重大战略平台和重点项目建设拓展用地空间。

三、加大建设用地复垦力度

运用工程技术，将闲置、废弃、低效的建设用地复垦成农用地。

严格在土地利用总体规划确定的建设用地复垦范围内实施建设用地复垦工程，以促进土地利用结构调整和布局优化，提高节约集约用地水平，改善生态环境质量。

建设用地复垦项目应严格按照批准的规划设计组织实施，如需调整项目区范围和规划设计，必须到批准立项单位办理规划变更手续。

第三节加大土地复垦力度

按照《土地复垦条例》等有关法律法规规定，大力复垦历史遗留损毁土地，积极复垦生产建设新损毁土地，及时复垦自然灾害损毁土地，努力做到土地复垦与破坏数量平衡，全面实现“不欠新帐、快还旧帐”的目标。

一、加大历史