PPP模式大有作为.docx

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PPP模式大有作为

PPP模式大有作为

文／老桂

推崇PPP模式，意在实现1+1〉2的目标。

能否如愿，关键取决于对PPP模式潜在优势的认识及发挥程度。

PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的典型结构为：

政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

采用这种融资形式的实质是：

政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

PPP模式的组织形式非常复杂，项目所在国政府对基础设施建设项目需要有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方必须进行指导和约束。

“我们不谈BOT，谈PPP吧。

”

在中国，一场自上而下，政府与民间联动的PPP（即Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）模式学习热潮正在进行。

相关学者隔三差五就能收到邀请，“希望讲讲PPP模式”，大有分身乏术之感。

PPP模式，这项源起于英国的“公共私营合作”的融资机制，已被中国视为一种有效的制度设计，财政部力推，各地政府积极响应，“第一反应是又可以上项目了”。

由于财政部力推，哈尔滨和洛阳作为试点城市，已通过多个项目先行实践总结经验。

财政部相关工作人员告诉《国际金融报》记者，黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手通过PPP模式筹备项目。

对于这样的热情，多位学者在接受《国际金融报》记者采访时表示，多一种融资模式对城镇化发展固然有利，但PPP模式不是万能的，推崇PPP模式，意在实现1+1〉2的目标。

能否如愿，关键取决于对PPP模式潜在优势的认识及发挥程度。

PPP学潮

3月份以来，清华大学建设管理系教授王守清变得特别忙碌，除了担任教学任务，“几乎每隔两天就会收到研讨会、讲课的邀请”。

由于长期从事PPP研究，主办方希望其讲一讲。

据调查，今年以来，特别是全国两会闭幕后，北京、上海等地各种形式的PPP论坛、沙龙、研讨会几乎每周都有。

“现在的热潮主要是学习、培训、研讨。

”中国财政学会于2013年特别成立的PPP专业委员会委员们近几个月也是东奔西跑、走南闯北，颇有分身乏术之感。

该委员会秘书长孙洁表示，目前各地对PPP项目，基本上在学习培训阶段，并没有大量上马。

多位财政学者也纷纷表示，几乎每天都能接到地方财政系统官员的电话，要求给予相关指导或前往开办PPP模式培训班。

为何研究PPP模式的学者突然有了大用场？

还得从政策的顶层设计说起。

为推动十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”改革措施的落地，2013年年底以来，财政部多次召开PPP专题会议、培训班和研讨会，并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。

财政部部长楼继伟曾如此表述PPP模式对中国经济的意义，“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

”

今年3月份，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。

财政部副部长王保安在培训班开班式上强调，推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。

预估到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。

日前，财政部正式成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组。

由王保安任领导小组组长，金融司、经建司、条法司、预算司、国际司、中国清洁发展机制基金管理中心相关负责人为成员，办公室设在金融司。

在近日举行的国务院常务会议上决定，首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本，而基础设施建设领域引入社会资本，也就是通常所说的PPP模式。

地方政府又有了冲动

财政部有意推PPP模式，地方政府有何反应？

“地方政府第一反应是又可以上项目了。

”王守清告诉记者，“地方债压力大，地方政府真的没钱搞大规模基础设施建设。

”

多年来，地方政府通过地方融资平台进行市政建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。

审计署最新公布的数据显示，融资平台公司是政府负有偿还责任债务的最主要举借主体，债务余额达到4.08万亿元，或有债务余额达到2.9万亿元。

去年11月，财政部选定哈尔滨市与洛阳市为亚洲开发银行PPP项目全国首批试点城市，亚洲开发银行将通过技术援助和优惠贷款支持试点城市。

地方上也在推进PPP组织架构工作，其中江苏省已被财政部确定为建设省级PPP试点中心的省份之一。

今年以来，PPP在地方上的推广更加火热，已有非试点省份找到研究机构，希望能在当地研究一些PPP项目。

2月的公开信息显示，洛阳市的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为贷款支持项目。

4月初有消息显示，哈尔滨市预计将于今年年底正式与通过招标确定的社会资本合作伙伴签订PPP协议。

据记者了解，黑龙江哈尔滨、河南洛阳、江苏泰州、湖南株洲等地都在积极开展政府官员培训，建立投资引导基金，建立地方项目库。

财政部财政科学研究所一位研究员在接受记者采访时表示，PPP模式的核心功能之一是转变公共产品供给机制。

通过PPP模式可将一部分政府性债务剥离出去，也减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。

事实上，作为财政部力推的政府和社会资本为提供公共产品或服务建立全程合作关系的模式，PPP被很多地方政府和学者视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。

BOT过时了？

从世界经验看，对于市政工程的建设，主要有BOT（建设-经营-转让）模式，BT模式，PPP模式。

事实上，前两种模式在一些工程上也已经有运用，为何财政部会力推PPP模式呢？

记者采访的多位官方及业界学者认为，相较于BOT（建设-经营-转让）模式，PPP模式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。

“地方政府从前的模式是地方政府直接参与投资，由于财政约束力不够强，有些政府甚至为了追求政绩出现重复建设和‘豆腐渣’工程。

”上述财政部研究员告诉记者，社会资本带资承包工程，再转交给政府的所谓BT模式，由于其不关心后续经营，容易出现“豆腐渣”工程。

BOT方式是一个进步，其特点是政府规划设计、预测收入并给予定价，企业投标经营，但这种方式也难免出现双方预测不准的情况。

一位业内人士则告诉记者，“投融资主体相对单一，主要依靠地方政府容易出现项目论证不充分仓促上马的情况，融资平台和项目公司都由地方政府出资设立，项目建设风险、运营风险实际也都集中在地方政府，虽然一些政府运用了BT、BOT等新方式，对项目给予了过多承诺，造成项目实施仍依赖于地方政府”。

在他看来，城镇化会议之后，城市发展的需求会更大，如果用以前的方式去做，建设速度、可持续性以及已有基础设施建设的运营、维护等方面都面临挑战。

推出PPP模式后，地方政府的积极性会更高。

中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮认为，PPP模式将政府和社会资本的关系确立为合作伙伴，具有利益共享、风险共担的优点，政府部门不仅能够有效利用民间资本进行项目建设和运作，还能带动民间资本和国有资本之间进行高效竞争。

另外，PPP模式的推广能够使民营企业获得公开公正公平的进入权限，产业链布局、项目运作等工作会更加有效率，垄断行业的整体格局也会随之调整。

王守清告诉记者，判断一个项目是不是PPP，简单来看就是民间资本必须出钱，同时必须参与项目运营，与政府共同分担项目风险，分享收益，“以前很多BOT项目都是政府向私人部门承诺固定收益，私人部门基本不承担风险”。

别一哄而上

财政部力推，地方政府干劲足，可学者又有些担心了。

“PPP现在被提到一个前所未有的高度，一定要避免像当年的地方债一样。

”在采访中，多位学者建议，要防止一哄而上的从众热捧，“虽然能化解地方债务风险，也能提高城镇化率，但这种模式不是万能的。

”

PPP模式最适合用在哪些项目上呢

在全国人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻看来，参考国内外经验，PPP模式现在主要运用于供电、供水、废物处理等公共事业，公路隧道等交通运输项目，医院、学校等社会性基础设施以及通讯网络等其他专业性服务。

黑龙江省作为试点城市所在的省份，今年年初与亚行合作实施“PPP领导力建设项目”，先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目，引资总额度约合2.43亿美元。

以“既有建筑节能改造项目”为例，项目采取PPP模式，政府财力投入一部分、供热企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分，有效“整合”多种资源，加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程。

黑龙江省财政厅相关工作人员向记者透露，黑龙江省下一步将成立省级PPP工作机构，负责制定相关政策、制度。

同时明确，未来省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持PPP项目。

对于已建成运营的项目，运用PPP模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。

研究表明，到2020年，仅仅由于城镇人口的增加而新增的市政建设，包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、热水供应、道路桥梁等资金需求大约就有16万亿元。

辜胜阻认为，在中国推进新型城镇化进程的背景下，PPP模式为民间资本提供了巨大商机。

城市基础设施根据不同的属性，可以分为经营性和非经营性两大类。

非经营性基础设施也被称为“纯公共品”，如城市道路、公园广场等，大多不产生直接的收益，一般由政府投资；经营性基础设施也被称为“准公共产品”，能够通过收费实现财务收入。

辜胜阻表示，后者可以采取引入私营部门参与投资的PPP模式。

上述研究员认为，倘若政府部门对PPP项目融资支持不能“量力而行”，则可能带来“大麻烦”。

2011年葡萄牙财政危机的诱因，就是其政府在国际金融危机爆发后滥用PPP模式，产生了巨大的财政风险。

从国际上来看，政府对PPP项目给予支持，一般通过成立担保基金等有限责任实体或结合财力状况作出预算硬约束，以防止项目风险最终转变为财政风险。

行规将出台

PPP模式究竟覆盖哪些领域？

什么叫PPP模式？

其实很多地方政府自己也没有明白。

“PPP的口径非常宽，但现在很多人包括政府官员，都没有搞清楚到底PPP是啥。

”一位多年研究中国PPP的学者告诉《国际金融报》记者，“前几天我和某个地方政府官员谈BOT项目投资，但对方说，现在财政部在推PPP，我们不谈BOT，谈PPP吧。

”

上述研究员认为，目前来看，国内运用PPP需要解决的障碍还有很多，但是最亟待完善的是国内相关法律法规制度。

PPP项目运作需要完善的法律法规对参与方进行有效约束，目前国内相关的法律法规仍不健全，相关经验有待积累；第二，相关的风险分担机制还不成熟。

由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等风险共担机制；三是利益分配机制不健全。

由于缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部分项目出现“暴利”或亏损。

在中国，PPP模式的成熟应用还有很漫长的路要走。

可喜的是，5月3日，“特许经营征求意见稿”（下称“意见稿”）已被转发至财政部、住建部等相关部委，并要求在6月2日前将反馈意见汇总到国家发改委，业内人士预计最终版本或在今年年内上报国务院。

“特许经营法”由全国人大法工委委托国家发改委牵头制定，主要针对PPP的基础设施项目，目前在各部委征求意见的版本已是第六稿。

“这是个漫长的过程，我们要有耐心。

”上述研究员对于PPP模式的未来持乐观态度。

上述业内人士表示，之前五稿存在的主要争议包括：

特许经营的概念和方式，适用范围，经营者资格，项目的立项、审批和监管，以及风险分担等问题。

值得注意的是，征求意见稿还规定了PPP模式的适用范围，并使用一个“正面清单”来列出。

这份正面清单提到，PPP适用的行业包含煤炭、石油、天然气、电力、新能源、铁路、公路、水运、电信、通信、网络、信息、农田、水利、水域流域、生态环境治理、土地整治、矿山修复、供水供气供热、垃圾处理、电动汽车充电桩、城市园林、公用事业和工业园区等。

此外，PPP还适用于廉租房、公租房和经济适用房的建设，以及科技、教育、文化、旅游、卫生、体育和社会福利等公共服务领域，以及由省级以上政府确立的其他设施和公用事业。

另外，正面清单之外，还有一些原则性附加条件。

比如，实施特许经营的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求；对项目的特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求、或者难以明确划分风险和界限的项目，不实行特许经营。

制度需加强

面临经济建设和偿还债务的双重压力，PPP模式存在再度成为地方政府融资工具的潜在可能，如何在这样的局面下，使得PPP模式能够成功落地，这是当前亟待解决的问题。

而PPP项目长达20年甚至30年的合同期以及复杂的管理过程，对政府的管理能力提出很高的要求。

一家多次参与PPP项目的企业负责人告诉记者：

“由于复杂的审批程序，企业往返于建设规划、土地、环保、水务、发改委等地方部门申报。

一个PPP环保项目的审批或核准流程时间大约为半年，严重阻碍了项目进程，客观上增加了项目的财务成本。

”有环境商会相关负责人表示，PPP项目涉及众多法律关系和主管单位，但目前中国没有统一的PPP项目主管部门，导致项目审批程序复杂、责任划分不清。

一位曾参与PPP立法的专家告诉《国际金融报》记者，财政部成立PPP工作领导小组也是一种推进，以此建立内部系统统一的领导协调机制，是很好的事情。

另一方面，多地省级财政部门正在谋划成立PPP项目统一管理机构。

“但是光靠财政部是不够的，更加需要建立国家层面的PPP协调机制。

”

根据国际经验，PPP项目运作周期长，时常经历多届政府，因此仅靠一届政府的承诺难以令私人部门放心，各国也建立了包括法律法规、政策文件和指导性文件等在内的制度框架。

学者建议，PPP模式还应明确财政约束。

秘鲁政府规定，PPP项目总财政承诺的现值不得超过GDP的7%，同时部分国家和地方政府还将财政承诺也纳入预算管理，如巴西政府要求PPP项目补贴要作为偿债资金纳入预算。

新西兰、澳大利亚和智利等国政府都会定期统计包括PPP项目在内的或有负债，并公布数据。

据悉，一部专门规范PPP的《基础设施和公用事业公私合作法》也正在紧锣密鼓的制定之中。

目前国内关键领域、重大项目向民资开放的步伐正在加快。

业内人士和专家指出，打破民资进入垄断行业的“玻璃门”等体制性障碍，需大力优化市场准入机制，强力深化垄断行业改革。

对于项目前期投资额度大、回报周期长、盈利能力较弱的领域，在吸引社会资本时应充分考虑项目收益，防止出现“甩包袱”的现象。

吸引民资需考虑项目收益

民建中央副主席辜胜阻表示，当前，让民间资本真正进入垄断行业和特许经营领域，要从外力上推动，大力优化市场准入机制，强力深化垄断行业改革，建立民企进入援助机制，打破民资进入垄断行业的“玻璃门”和“弹簧门”等体制性障碍。

他具体介绍说，第一，进一步推进国有经济布局的战略调整，构建国资退出机制，加快国企非主业资产的剥离重组，通过引入竞争机制、资本多元化改造、可竞争性环节分离，加快重点垄断行业的开放；第二，优化市场准入的审批机制，规范民间投资审批程序，打破民资准入的“玻璃门”障碍；第三，建立民企进入的援助机制，在投资待遇同等化基础上加强政策扶持，清除民企市场准入的“弹簧门”障碍；第四，进一步完善国务院“新36条”的配套执行措施和考核机制，切实提高政策执行力。

就近期案例来看，国家电网宣布向社会资本开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电设施领域。

据国家电网预计，这两个市场将以年均130亿元的规模增长，到2020年总规模将达2000亿元。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，此次开放的这两个领域未来市场空间巨大，但是都面临着共同的问题：

目前市场尚未培育起来、投资成本高昂、盈利模式不明、依赖国家政策补贴支持。

目前国家电网允许民资进入这两个领域，但是没有具体的举措，很多民资只是处于观望状态，而市场的培育还需进一步完善，同时电价补贴、税收、融资等方面仍需要配套政策。

业内人士指出，资本是逐利的，民间资本受到行政干预影响小，所以决定是否参与的主要因素取决于投资回报究竟如何。

如果将投资回报周期长、盈利能力相对较弱的领域开放给民资，应避免出现“甩包袱”的现象。

PPP模式大有作为

财政部日前成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，由财政部副部长王保安担任组长，并于日前召开该领导小组的第一次会议，研究PPP管理机构的设立方案。

实际上，在中央大力推行PPP模式的同时，各地也在探索以此吸引民间资本参与基础设施和公用事业的建设及运作。

据报道，厦门将开展公私合作PPP模式试点改革，快速提升基础设施融资能力和公共服务水平，并已着手试点改革的前期准备工作。

而河北省也将选择已具备运用条件的市政供水、污水处理、垃圾处理、城市公共交通等领域重点项目，优先探索运用PPP模式。

对现有政府性债务中数额较大的存量基础设施类项目，研究转换成PPP运作模式，以便政府腾挪资源开展新的项目。

此外，财政部已确定石家庄市、唐山市为全国以PPP模式推广新能源公交车试点。

唐山市将首批选择唐山-古冶、唐山-曹妃甸、迁安市城区公交线路作为试点，积极与中国航天万源国际集团公司、上海汽车集团曹妃甸公司等社会资本进行洽谈协商，为确定合作运营商、采购方式及推广流程做好前期准备。

国家发改委日前发布了首批向社会资本开放的80个项目，能源领域与交通基建分获54个、24个项目，成为当中的重头戏。

此外，被视为垄断利润丰厚的电信领域也向社会资本敞开大门，3G、4G、大容量传输网、移动虚拟运用试点等项目都在向民资等社会资本伸出橄榄枝。

国家发改委表示，鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。