析银行有效监管中结构化早期介入机制法律问题.docx

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析银行有效监管中结构化早期介入机制法律问题

析银行有效监管中“结构化早期介入”机制法律问题

　　[摘要]“结构化早期介入”机制不仅通过时间的“早期性”及“结构化”的层次介入性说明了金融立法与监管中前瞻性立法与事先性监管应有的法律地位，而且也宣示出了“尽管市场退出监管为完整金融监管法中的一个不可或缺的环节，但是破产预防是该制度创制的精髓”。

在经济金融的时代，本着金融稳定下的经济持续发展观及公众利益的现实维护观，以规则为基础的突出早期与渐进式干预为核心的“结构化早期介入”理念无疑对各国金融法的构建与完善具有重大的指导意义。

　　[关键词]银行监管；结构化；早期介入

　　物竞天择与适者生存的自然法则表明有时援助一家现存的坏银行实质上就是阻止建立一家未来的好银行。

虽然这句直白的陈述揭示了“坏银行就应该淘汰”的道理，但是在另一个侧面也说明，在银行退市法律制度构建与监管实践中，若我们的预期是在于破产预防，而非在于残酷的优胜劣汰，那么无论是在立法的层面，还是在操作的层面，都必须一以贯之地坚守一种“事前的防范胜于事后救济”的监管理念。

因此，在探求有效银行监管路径之时，我们的目光应更多地定向于早期有序化的介入监管机制，而非流连于最后贷款人制度、及金融机构破产程序等善后性的救急措施。

　　一“结构化早期介入”监管及一般表现形式

（一）结构化早期介入监管及正确认识

　　“结构化早期介入制度”是指为了对出现问题的银行逐步实施强制性矫正措施，一个国家通过制定专门性的法律规则，促使银行业监管部门早期积极步入监管，从而达到使问题银行恢复正常营运的法律制度之总称。

该机制一般被称为“结构化早期介入与解决”（SEIR，StructuredEarlyInterventionandResolution），其目的在于减少监管机构的自由裁量权。

事实上，结构化早期介入制度的引入是一种价值权衡的结果。

从一个国家的金融监管法律规则的构成来看，它一方面提供了一系列的强制措施，但在另一方面又慑于退市所可能引发震荡的压力，允许监管机构对个案的处置措施与程序具有一定的自由裁量权。

正因为如此，实践证明监管机构总是倾向于迟延介入，而不是早期介入。

如美国众议院银行专门委员会在其对大陆伊利诺斯银行倒闭事件调查的报告中，便认为在该事件中，货币监理署没有及时地要求该银行矫正其存在的问题，没有持续、有力地指出银行管理方面潜在的风险是本次事件发生的根本原因之一。

因此，可以说，监管机构的无为之治及它很少在银行无挽救希望前关闭银行，是促成信贷危机出现的重要因素。

也正是为了杜绝监管者可能盲目乐观自信的心理、及抱着“先等一等看一看”的暂时观望态度，许多金融发达国家都及时地强化了其金融监管法律制度构建中的“结构化早期介入”监管法则。

如1991年美国通过的《联邦存款保险公司改进法》便设计了内容较为详尽的“早期介入”机制，授权监管机构在银行资本充足率不达标时采取严格的“迅速矫正措施”（PromptCorrectiveAction），其意在于尽可能地完善现有的监管规则，以促使监管机构能够快速地监管行动。

　　从以上可知，“结构化早期介入”制度是监管规则设计中硬性规则之治与自由裁量之治博弈的结果。

我们知道，任何制度都是一柄双刃剑，都具有利益维护与破坏的双重属性。

尽管目前已有许多国家吸收了这种监管新思维，但是此正如哈耶克所言：

“大多数法律规则，都是不经由主观琢磨而发明出来的，而是通过渐进的试错过程慢慢发展起来的。

”因此，为了给我们未来制度的创新提供坚实的理论基础及广阔的空间，就有必要本着批判的态度辩证地对其进行认识。

在早期的学术理论对垒中，对“结构化早期介入”的批驳主要围绕两点铺开：

一是其过于依赖银行自有资本的计量；二是监管介入的自动性。

客观来说，这两个攻击点似乎是找到了“结构化早期介入”制度构建中的“死穴”。

比如，在选定监管机构“早期介入”的临界点时，美国、英国与欧盟等都是以目标资本充足率作为介入监管之门槛。

然而，对银行来说，即使对其资本量依市值核算，也并不一定能如实地反映出其内在的风险。

如衍生产品价值的动态变化，及贷款金融工具本身价值的涨跌都可能导致银行自有资本市值每天都出现很大的波动，甚至是在同一天内发生多次变动。

此外，核实银行资本的程序也极其复杂，从而导致了一些概念性问题，留下了大量的解释空间。

而且，务实地看，尽管资本充足率可以作为一种有效的审慎监管方法，但是资本配备的不合理、管理不善、操作不当、欺诈、及其它不确定的外部经济条件也往往是导致银行出现问题的原因。

因此，判定某一银行是否违反了法定的资本充足率要求，并以此作为是否达到了启动监管者“早期介入”的标准看起来貌似简单，但实际情况却远非如此。

这一事实对于取消或弱化自由裁量化监管，而从反面来强调刚性的规则化监管来说，似乎也显得解释力不足。

对于第二个“攻击点”来说，尽管作为一种法律框架下自动执行的监管制度，“结构化早期介入”具有“有法必依”的不可抗拒性与程序启动的自觉性，但是这种介入模式和“迅速矫正措施”一样，在监管程序启动之前，监管者并没有多少思考与回旋的余地来论证在目前情形下监管措施的正确性。

　　无论承认与否，任何制度的创建都是在挑战与质疑中成长的。

而且，如何理性地看待对立方的批驳也是制度得以完善与“健康成长”的基础。

针对“结构化早期介入”的批判，笔者的已见其一是尽管以一定的银行资本充足率作为早期介入监管的临界点存在某些实践上的瑕疵，比如市值的波动性、危机产生原因的多元性等，但不可否认的是，充足的资本不仅是银行经营的根本，同时对债权人来说它也起到了一种实实在在的债的总担保之效果。

而且，客观来说，尽管管理不善、操作不当及外部经济条件变化等能影响到银行的正常经营，但其最终也是一个可以归结到资本充足上的问题。

因此，以资本充足与否作为考核的主要指标并无不当；其二是尽管自由裁量具有比较优势，但是这种权力的有效行使并非无条件的，它是以高素质的银行监管机构为依托，且要求该机构具有强烈的意愿和足够的权力，以执行严格的政策。

另外，也正是由于“自由”之裁量，它也导致在监管中“银行不能法律面前人人平等”，如在某些案件中，监管者可能会对逾规之银行采取比较温和的监管措施，而在另一些案件中，则可能痛下杀手，采取比较激进的监管措施。

实际上，在这里，应注意到的是，尽管由于“结构化早期介入”被贴上了“严格规则之治”的标签而与“自由裁量”对抗，并由于这种无余地可回旋的监管而受到人们的批判，但是我们必须认同这样一个事实，即任何法律规则都不可能是天衣无缝的，彻头彻尾地排斥被赋予权力者一定自由裁量权之存在，因而规则的制定者永远不可能在“要么完全自由裁量，要么毫无自由裁量”之间进行取舍的。

目前的现实无非是在有序的“早期介入”机制构建理念中，自由裁量少些，而硬性规则多些。

而且，即使是在援用“结构化早期介入”规则时，金融监管者们仍然要时刻面临公众基于监管措施过于温和或过于严厉之批判。

　　也正是基于上述利弊相权，及金融监管应有的规则之治，“结构化早期介入”制度日益受到人们的青睐，如欧洲影子金融监管委员会（EuropeanShad-owFinancialRegulatoryCommittee）就是这一制度忠实的支持者。

在其1998年6月的一份报告中，它陈述了支持这一理念的三大理由：

其一是渐进式监管是必不可少的，因为受监管之银行并非于某个特定的时间就陷入了困境，相反，问题的出现是一个日积月累的过程；其二是它消除了监管机构对问题银行放之任之，从而促成问题银行滚雪球般进一步恶化的可能性；其三是它减少了监管者可能基于中立而作出监管决策之可能性。

也正是出于这种考虑，该委员会倡导建立以量化的资本充足要求作为临界点的“结构化早期介入”预警监管机制。

在美国，“结构化早期介入”机制也被认为有节约之效果，是一剂以强制监管为基础的良药，这是因为当问题银行数量增加时，银行监管机构可能出于对其与银行管理层之间和谐关系维持之思考，或迫于政治上的压力等，而无法及时介入，这无疑容易导致金融风险的放大。

另外，过多自由裁量的存在也可能滋生监管不力之风险，如由于过于乐观而延误了事实上必需的监管措施，或由于缺乏硬性的法律约束，监管者在决策时举棋不定，而“结构化早期介入”制度则达到了克服过分自由裁量式监管之不足。

　　很久以前，法学大师孟德斯鸠就开宗明义地说过：

从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。

因此，对于任何法律制度的创制者来说，其伟大的史命只在于如何最贴近地发现反映现实社会关系的法律规则，而并非什么创造规则。

尽管学界对于以“临界点”作为启动“早期介入”机制的学术论战并没有烟消云散，但是笔者认为，在金融法治的大前提下，“结构化早期介入”监管模式具有强大的学理说服力，及良好的效果评价。

其因一是面对纷繁复杂的生活，法律只能是一种一般性的陈述。

为了寻求正义与公平，它只能要求“同样的事情，同样的对待”。

从这个角度看，“结构化早期介入”的法律化彰显了在银行监管中“平等对待”的金融法治观念；二是“结构化早期介入”规则对监管者与被监管者特有的约束性、权威性与不可妥协性也形成了对可能“模棱两可”、或“人情化”、或“政治化”的过度自由裁量式监管的有效对抗；三是“结构化早期介入”所含的个案化处理风格也使得问题银行的金融风险得以个个释放，从而避免了自由裁量监管中所可能产生的问题银行像滚雪球一样越滚越大的风险；四是在经济金融的时代，这种理论的提出及实践也契合了国民经济的持续性发展需要事先监管之要求。

　　尽管从理论上来说，“结构式早期介入”是作为自由裁量的对立面出现的，但要明了的是，任何法律理论的发展都是一个继承与发展的过程。

因此，笔者认为，我们对于法学理论的态度不应是非此即彼，而应是亦此亦彼，取舍的要点在于“去其糟粕而取其精华”。

如此而言，“结构式早期介入”机构中就必定兼容自由裁量之精髓性的内容。

（二）“结构化早期介入”之一般表现形式

　　监管是一个动态的持续过程，需要一定的层次性与阶段性。

实际上，“结构化早期介入”向外张扬的就是一种步步为营与层层推进的监管精神。

正是基于此种思路，这种早期介入制度的实现主要包括非正式与正式的监管措施。

　　1．非正式监管措施

　　该监管措施主要是指监管者为了避免相关银行信息外泄的负面影响，通过不公开的方式与出现问题的银行管理层进行直接的、秘密的沟通，指出其问题所在，并责成问题银行采取相关拯救措施的监管方法。

在具体的实践中，它一般表现为以“道义式劝说”为基础的系列性监管安排。

如在英国英格兰银行的监管实践中，其有时并不以法律或指令，而凭借自己的地位与声望，通过召开一定会议或会谈等形式，提出一些指导性原则，劝说商业银行自觉与中央银行合作。

又如在日本，其金融监管者也常常通过“窗口指导”的方式来达到金融监管之目的，即通过告诫、建议、恳谈会、审议会、指导性计划、道义劝说等非强制性手段来引导私人经济活动。

在实践中，监管者还可通过召集不同类型会议的方式与银行管理层、董事会、外部审计师、股东共同商讨所关注的问题，并提出矫正措施。

　　虽然这种道义劝说的方式具有很强的自律性色彩，但是基于对监管者与被监管者之间信息不对称现象的客观考虑，目前这种监管思维开始受到世界各国的关注，即使在以“法定性监管”见长的美国，情况亦不例外。

在“道义劝说”时，问题银行可采取两种模式：

其一是由银行管理层提出解决方案；其二是由银行管理层与监管机构达成一个谅解备忘录。

尽管这两种解决方案并不具有法律上的约束力，但是两者之间特殊的法律关系决定了问题银行对其不能等闲视之，否则面临的将是更加严厉的处罚。

固然如此，金融监管应有的“未雨绸缪”仍然决定了监管者在心理上对问题银行承诺的解救方案可能之不作为不能掉以轻心，所以有些国家对此采取了“萝卜加大棒”的做法，如《荷兰银行法》即规定，若监管机构向问题银行通报了其所关注的某些监管问题，并作出了某些指示，而该银行却没有作出及时的反应或没有充分执行这些指令，则荷兰银行可将相关沟通的内容向公众进行公布。

此外，为了保证约定能信守，监管机构还可以派遣特别观察员，如瑞士《联邦银行与储蓄银行法》第23条规定：

“瑞士联邦银行委员会可以委任一名专家作为观察员，其职责范围由委员会确定。

若对存款人利益之保护是必要的，则可以赋予观察员一定的介入权。

若银行面临破产之风险，则还可以赋予其额外的权力，禁止银行从事高风险之交易。

”

　　2．正式矫正措施

　　在非正式的监管措施不足以使问题银行的问题得以顺利解决之时，监管者便会启动正式的监管程序，即正式矫正措施。

与非正式矫正措施相比较，后者具有法定性、严肃性、命令性、指示性与公开性等特点。

一般而言，正式矫正措施的实施具有渐进性的特点，即在监管者采取更强硬、更深入、更严厉的矫正措施之前，会给银行一定的期限，以督促其限期补正存在的问题。

在授权立法模式，其一般表现为以下两种形式：

其一是完全授权型，即立法机构对银行监管机构“力挽狂澜”的监管能力充分信任，因而其银行法赋予银行监管机构可采取任何其认为适当的措施之权力，以制止银行的违规则行为，如加拿大、卢森堡及意大利等国家即采用此种范式；其二是有限授权模式。

由于在客观上，立法机构无法预见银行可能出现的、亟需监管机构及时介入的全部情况，且也不可能对银行监管机构的能力进行偏听偏信，所以比较明智的做法是，根据银行所出现的情况之不同，分别授权其监管者可采取的强制性措施。

虽然这样一种立法价值取向构成了对银行及时监管权力的羁绊，但是借助立法权所形成的机制也防止了监管者可能的权力滥用。

同时，因势利导而层层推进的监管举措也契合了“结构化早期介入”监管所蕴含的“循序渐进”之特点。

因此，后一立法范式深受各国的欢迎。

　　尽管各国银行法对矫正措施的立法体例并不尽然相同，但是这种具体的矫正措施一般不外乎以下几种情形：

严格要求银行遵守法律关于红利分派、管理费用支出、贷款或投资交易、存款或债务水平等方面的限制性规定；禁止问题银行从事某些特定的、高风险的经营业务；要求银行改良其内部管理结构与组织结构，提高内部治理与自律监管；限制银行的负债业务；要求银行增加风险准备金、回收特定贷款、增加自有资本、及关闭分支机构；免除董事、经理等高级管理人员的职务；股东权利之中止；股东个人责任之追加；及经理与董事赔偿责任之追究等。

　　尽管在通识上，作出与自由裁量相对应的强制性监管安排，“结构化早期介入”机制一般不包括以自律为核心的非正式矫正措施，但是笔者认为若将其剔除在“结构化早期介入”之外亦非常不妥，因为“结构化早期介入”理念本就宣扬了两种精神：

其一是强调监管的层次性与有序性；其二是强调防患于未然。

为了保证监管的宽严相济与环环相扣，就有必要将非正式矫正措施与正式矫正措施作为一个问题的两个方面来探讨“结构化”与“早期介入”的问题。

尽管在前文的展开中，作者比较看好“结构化早期介入”机制对于有效银行监管之作用，然而有一个瓶颈性的问题是值得我们推敲与品味的，即任何法律规则的实然化都必须存在一个预设的启动条件，否则，再好的设想也只能是学者们的纸上谈兵了。

因此，“在什么条件下监管者可以启动介入程序，及如何体现监管的结构化”便成了立法者所必须思考的核心问题。

　　二　“结构化早期介入”启动条件及结构化之体现

（一）结构化早期介入启动之条件

　　“结构化早期介入”是以银行存在问题为前提的，这就说明从理论上考察“早期介入”的正当性与科学性是以合理且客观的银行风险预警制度为依托的。

虽然这种推论自有其理论基础，但是作为学者，我们考证的视角不应只是唯美意义上的该命题是否能在学理上自圆其说，而是其可行性。

一般来说，一个国家的银行预警制度是非常复杂的，如在多头监管之美国，其开发的就有联邦存款保险系统（FDIC）、联邦住宅贷款银行理事会系统（FHLBB）、国民信用合作社管理局系统（NCUA）等，而单就FDIC系统来说，又分门别类地存在UBPS系统、USS系统、CAMEL系统。

虽然说这些琳琅满目的预警系统给监管者提供了大量的信息，但同时令人“眼花缭乱”的信息也给人一种无所适从的感觉。

我们知道，“结构化早期介入”强调监管的快速性与递进性，天然排斥“当断不断，反受其乱”的犹豫不决性。

因此，有必要从这些众多考核的因子中挑选出一种比较客观、且易达成共识的量化风险预警标准，并将其作为触发“早期介入”触发的条件。

笔者认为，在这之中，有序的资本因素衡量即为一个不错的选择。

　　尽管以资本水平的高低作为认别银行是否存在问题，并以此作为监管机构是否开启“结构化早期介入”程序的基础并不能在学界取得共识，但是笔者认为以渐进式的量化资本充足率作为介入的触发点还是比较务实与科学的，因为虽然适量的自有资本可能并不意味着银行经营的稳健，也不能替代经验丰富且先进的经营管理，但它能向公众、股东、银行监管者提供一种信用担保，即保证银行在遭受风险损失时，仍有足够的财力予以抗衡。

此外，对于银行资本等级的评定，不仅反映了某一银行资本相对于其它银行资本的水平，而且也反映了银行资产风险、银行发展前景、管理能力以及将盈余保留额或股票和资本券的售卖来增补资本的能力。

在这一点上，作者认为，美国是世界的典范，其银行监管当局素来重视银行自有资本的水平，并将其作为现场检查与“骆驼评级”中的一个重要考核指标。

其1991年的《存款保险公司改进法》更是根据总资本风险资产比率、一级资本风险资产比率、及资本杠杆比率将银行进行5个资本类型的划分，即良好资本型（总资本风险资比率10％以上、一级资本风险资产比率6％以上、资本杠杆比率5％以上）、充足资本型（总资本风险资比率8％以上、一级资本风险资产比率4％以上、资本杠杆比率4％以上）、不足资本型（总资本风险资比率8％以下、一级资本风险资产比率4％以下、资本杠杆比率4％以下）、严重不足资本型（总资本风险资比率6％以下、一级资本风险资产比率3％以下、资本杠杆比率3％以下）及极其缺乏资本型（资本杠杆比率2％以下）。

然后，以不同阶段的资本水平为基础确立有序化的介入措施。

与此同理，英国也根据风险性与安全性，将银行的资本充足率分为触发比率与目标比率两大类，以作为介入之标准；1998年4月1日，日本也正式启动早期修正措施，从国际业务与国内业务对银行资本要求的角度，将银行划分为三个类别，并确定相应的矫正措施要求。

（二）结构化之体现——以美国模式为视角

　　在对银行开启“及时矫正行动”时，美国银行监管当局一般依据银行资本水平的高低有区别地采取不同层次的监管措施，发出不同的监管指令。

这种层次性的有序具体表现

　　资本良好与充足型。

由于此类银行的经营管理水平与盈利状况较好，资产质量较高，抗风险能力强，因此银行无必要进行资本分配，监管者对之不必采取任何监管措施。

　　资本不足型。

由于此类银行存在一定的风险，因而可要求该类银行采取以下措施：

将准备金提高至良好资本或充足资本水平；强化内部管理，必须在45天内提交一份可行的资本恢复计划；在资本恢复之前，必须限制银行总资产之增长；银行支付管理费、分红、派发股息、合并、开设分行和开办新业务必须经有关机构之许可。

　　资本严重不足型。

除采取上述措施外，监管者还可以进行以下作为：

要求问题银行出售有表决权的股票，增加资本；指定问题银行与另一家银行合并或被一家持股公司收购；限制对高管人员的红息发放，支付给存款人的利息不得超过本地区的利率水平；严格限制资产增长或减少总资产；减少或停止对该机构有额外风险之交易，限制与附属机构的内部交易，禁止从代理机构接受存款；重新选举董事会，更换不称职的董事或其它高级管理人员；未经联储同意，禁止通过资本分配来控制银行持股公司；放弃或清理无偿付能力的附属机构，解决本机构所面临的重大风险；及监管机构认为有必要采取的其它适当行动。

　　资本极其不足型。

监管机构可要求采取下列措施：

除非有适当的监管机构或FDIC能采取其它行动来更好地达到“及时矫正”之效果，否则该银行必须在90天内置于接管与保护之下；若资本极其短缺处于一种持续状态，除非满足特别法律之要求，否则该银行必须处于接管状态；若无FDIC之事先同意，则禁止银行对附属债务支付本金与利息；在最低限度内，若无FDIC之事先书面同意，则问题银行不得为下行事项：

一是进行非正常业务的任何实质性交易；二是以高杠杆率扩张信贷；三是进行会计的获利变更；四是从事任何覆盖性交易；五是支付超额的补偿或红利；六是以超过正常市场利率和其资金成本的利率支付利息给新的或延续的负债。

　　从上，不难发现及时矫正行动是伴随着银行问题的严重性加强而步步推进的，从而体现了早期介入的“结构化”特点。

实际上，美国务实的以资本比率之高低作为分层次介入临界点的实践也给我们描绘出了一幅鲜明的“结构化”银行监管图像。

尽管其监管措施种类繁多，但仔细考察可以发现，这些作为性的监管举措并非随心所欲的，它必须秉承“法无授权不得为，法无禁止不可罚”的基本法治原则。

美国《存款保险公司改进法》对“结构化”监管权力边际的圈定就是一个很好的说明。

与前文回应，这也是对早期监管机构大包大揽的自由裁量式监管的改良。

笔者认为，法定化的早期介入安排不仅给监管者指明了监管方向，给被监管者对违规行为的后果提供了可能的预期，而且也在一定程度上兼顾了两者之间的权力与权利之平衡，并达到了被监管间接掣肘监管者之目的。

　　三“结构化早期介入”之例外分析

　　“结构化早期介入”的实施依赖于一个前提条件，即出现问题的银行存在有被救助的可能性，还没有走向破产的边缘。

那么，在监管实践中，就面临一个难题，即若一家银行的问题非常严重，已达到资不抵债的境界，那么在此状态下是否仍有必要启动“早期介入措施”呢?

一般而言，允许这样的银行出局是一种常态，但是若破产成本与破产的潜在收益明显失衡时，如何处置这样的银行机构就是一个颇为棘手的难题。

从上文的分析可知，“结构化早期介入”张扬的是介入时间的宜早不宜迟，及介入措施渐进式的由弱变强。

是故，此时启动“结构化介入”已为“亡羊补牢”之举。

这说明，在具体的规则设计中，有必要配置相关的例外性规则。

笔者认为，此种例外依于对两种情形的现实考察与判断，即太大而不能倒与系统性危机之权衡。

（一）“太大而不能倒”例外

　　英国学者沃尔特·白哲特有一句这样的表述：

在一家银行倒闭而牵连到一大片的疯狂年代，阻止连锁性倒闭事件发生的最好办法就是不让第一家银行倒下去。

其意在于阐明，银行破产与一般商事企业之破产存在截然不同，对前者破产的决定要取决于对当事银行自身重要性、债权人利益保护、破产社会后果等因素的综合评估。

若一家银行的规模有可能大到其存款人心理上无法承受破产之损失、大到存款保险基金无法满足赔付要求、大到破产的影响无法被社会消解之时，那么作为政府代言人的监管者就不能等闲视之，更不能无关痛痒地或按部就班地启动与破产程序相辅相成的“结构化早期介入”机制。

此时，最有效的拯救措施就是由央行开启“建设性模棱两可”最后贷款人措施。

　　实际上，1984年爆发于美国的大陆依利诺斯国家银行危机就是对“太大而不能倒”理论的事实印证。

该事件自我昭示了银行监管中的这样一个哲理：

银行危机可能并非由于其经营不善，事实上即使是资本雄厚的跨国银行亦可在几天之内成为金融市场谣传的牺牲品。

这是因为一家重要的银行之危机不仅会直接影响当地金融市场，而且也能通过贸易与投资媒介波及到整个国际金融市场。

在羊群效应下，银行危机的爆发直接牵扯着公众的信心，考验着其脆弱的心理素质。

因此，基于对公众信心的强化及对银行信用的扶持，尽管这样重量级的银行已处于崩溃的边缘，但是作为最后贷款者的中央银行仍必须法外开恩地对困难中的银行及时地伸出援助之手。

（二）系统性风险之例外

　　系统性风险指的是，通过单个银行风险的传染和蔓延而形成的整个金融系统的风险，其在规模和性质上，均大于单个银行风险的简单相加。

具言之，它指多家银行机构负债超过其资产的市场价值，从而导致挤兑和资产构成的其它转换及一些银行倒闭与政府干预的可能性。

也正因为系统性风险具有巨大的破坏力，所以许多奉行央行货币政策与银行业监管职能分离的国家从金融稳定出发，都给央行保留了一定的监管权。

如《中国人民银行法》第2条明确规定：

“中国人民银行是中华