关于公安机关应对商务楼宇经济发展的治安管理对策与思考.docx

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关于公安机关应对商务楼宇经济发展的治

安管理对策与思考

2008年2月

 第l8卷第1期

 上海公安高等专科学校学报

 JournalofShanghaiPoliceCollege

 Feb..2008

 Vo1.18No.1

 关于公安机关应对商务楼宇

 经济发展的治安管理对策与思考

 上海市公安局静安分局课题组

 （上海市公安局静安分局,上海200040）

 摘要:

近年来,作为现代服务业的象征,”楼宇经济”已成为区域经济发展的支柱,

其产业聚能和辐

 射效应日益凸显.”楼宇经济”的出现,突破了城市中心城区土地资源匮乏的空间限制,成为城市经济可

 持续发展的新增长点,也给公安基层基础建设和治安管理带来新的挑战.为此,

必须进一步创新商务楼

 宇治安管理工作理念;进一步完善”四轮驱动”式的勤务联动协调工作机制;进一步提升商务楼宇治安管

 理的信息化水平;进一步推动商务楼宇治安管理的社会化.

 关键词:

商务楼宇;楼宇经济;治安管理;对策;思考

 中图分类号:

D631.4文献标识码:

B文章编号:

1008—5750（2008）01—0051一（05）

 近年来,作为现代服务业集聚化发展的主要载体,

 楼宇经济已成为发达城市中心区域经济发展的支柱产

 业,其产业聚能和辐射效应日益凸显.静安区地处上

 海市中心,区域面积仅为7,59平方公里,地理位置优

 越,出行方式便捷,商业配套设施齐全等优势吸引了众

 多世界500强企业,国际知名公司以及品牌入驻.根

 据税务部门数据显示,静安区纳入统计的近百幢商务

 楼2007年1至10月的税收占全区税收总收入的54.

 3%.根据静安区”上海国际购物中心标志性区域”,

 “上海国际专业服务业重点区域”以及”上海国际文化

 时尚中心主流区域”的功能定位和区域经济发展规划,

 至2010年,本区的商业,商务功能楼宇建筑总面积将

 达到400多万平米,国际贸易,投资咨询,信息服务,创

 意设计等优势行业在全市现代服务业聚集带上的领先

 地位和作用将逐步形成和显现.因此,如何准确定位

 公安机关在楼宇管理中的地位,探索并建立顺应时代

 发展需求,符合区域情况实际,具有静安特色的楼宇治

 安管理新机制,切实担负起为楼宇经济保驾护航,为区

 域发展提供更高”起跳点”的重责,具有重要而紧迫的

 现实意义.

 一

 ,楼宇经济的概念,商务楼宇主要类型及

 楼宇经济特点与治安管理的关联性分析

 所谓”楼宇经济”,主要是指以商务楼为载体,通过

 开发,出租楼宇进行招商引资,从而引进税源,增加收

 入,带动区域经济发展的一种经济形态.

 由于楼宇经济是以商务楼为基本载体,从业态上

 分析,应当纳入公安机关治安管理范畴的商务楼宇主

 要有四种类型:

一是纯商务办公楼.也就是通常所说

 的写字楼,是指无任何商业附带设施的商务办公大楼

 （包括由旧厂房加以改造出租的都市工业园区）.这类

 楼宇主要是作为各类公司,企业的办公场所,是商务楼

 宇的主体.二是商住商务楼.是指商务办公和酒店混

 合型的大楼.其中还包含一部分商办综合楼,即指地

 面底层或数层为商场,商店,其余楼层用于商务办公的

 综合性大楼.三是公寓式酒店.这类楼宇的性质及经

 营方式一如传统酒店,无论其产权形式如何,都是由单

 一

 主体统一管理,统一对外提供商务兼有住宿服务.

 之所以冠以”公寓式”称谓,是因为其客房结构与一般

 酒店有所差别,类同于传统公寓.四是酒店式公寓.

 收稿日期:

2007—12—25责任编辑:

张秀梅

 作者简介:

课题组负责人:

薛小明,男,中共上海市静安区委常委,上海市公安局静安分局党委书记,局长,本刊编

 委.课题组成员:

王根根,男,上海市公安局静安分局交警支队政委,本刊特约编辑;

林松,男,上海市公

 安局静安分局指挥处副处长;袁洪广,男,上海市公安局静安分局交警支队中队长;戴黎琛,女,上海市

 公安局静安分局交警支队干部.

 一

 51…

 是指提供酒店式管理服务的公寓,它在本质上是一种

 住宅产品.这类楼字在分散出售后,其产权由多个小

 业主所有,其用途也多种多样,有业主自行居住的,也

 有对外出租作为商务办公用途的.

 我们认为,楼宇经济的特点与治安管理的关联性

 突出表现在三个方面:

一是依托性.楼字经济是城市

 发展到一定阶段的产物,它必然依托于城市商业圈之

 中,并以商务楼字为最基本载体.它的这一特点启示

 我们,相关治安管理工作必须以商务楼字为基本抓手.

 二是集聚性.高楼大厦鳞次栉比,人流,物流,资金流,

 信息流高度集聚是楼宇经济最显着的特点.客观上,

 引发犯罪和社会不安定的诱因也会相应增多.三是开

 放性.在资本自由流动和全球化趋势的大背景下,楼

 宇经济与世界市场的联系,无论在时间上还是空间上

 都更为紧密,防范金融风险和新类型犯罪活动刻不容

 缓.

 二,当前商务楼宇治安管理中存在主要问

 题的分析

 目前,静安区首批纳入公安机关调查统计的近百

 余幢商务楼宇中,入驻有数个国家驻沪领事馆及领馆

 派出机构,世界经济500强企业地区总部和投资公司

 2O余家,五星级宾馆4家.同时,镶嵌其中或分布在

 这些楼宇周围的还有上海展览中心,上海电视台,文新

 报业大厦,以及数量众多的银行,邮政储蓄所,证券公

 司和成规模的珠宝店,形成了一个以南京西路商圈为

 核心,高起点,外向型,国际化的商业商务区.由于商

 务楼宇政治,经济,文化活动的高度聚集性,逐渐成为

 中心城区城市治安和社会稳定的”晴雨表”,建立与之

 相适应的商务楼宇治安管理新模式就显得极其重要和

 紧迫.据统计,2007年1月至1O月,静安区99幢商

 务楼宇内发生的一般刑事案件同比下降41.35%;发

 生的经济类案件同比下降1.8%,楼宇治安状况总体

 保持良好0但商务楼宇的治安管理工作仍明显滞后于

 楼宇经济的发展速度和规模,主要表现在以下四个方

 面:

（一）楼宇的物业管理状况复杂

 目前,商务楼的使用情况有三种:

一是商务楼建成

 后,被客户买断产权;二是由物业公司或业主直接出

 租;三是在客户租赁期内被客户转租.其使用情况的

 特点表现为:

租赁单位的无固定性,人员结构的复杂性

 以及物业管理缺乏严格,完整的行业约束机制.由于

 各物业公司尚未形成一个统一的管理模式,其在前端

 管理行为和管理方式上呈现出的相对混乱无序局面,

 一

 52一

 无疑加大了公安机关介入并有效进行治安管理的难

 度.

（二）楼宇的基础防范建设薄弱

 受经济利益的驱动,部分商务楼业主,物业公司,

 入驻单位及其员工轻视或忽视社会公共安全利益,致

 使其在人防,物防,技防建设上重视不够,投入不大甚

 至完全空白.因此,公安机关主导,政府职能部门尽

 责,入驻单位协同,群众广泛参与的内部安全防范工作

 难以在商务楼宇中开展,极易形成治安管理的盲区和

 薄弱点.一些新建楼字中的图像监控系统由于没有在

 功能上进行有效整合,传输网络没有相互联通,只是一

 个个独立的信息”孤岛”,仅仅成为一种提供事后录像

 资料的简单取证工具,使商务楼宇的治安防范陷入既

 不能连线,又不能连片的困局.

 （三）楼宇的管控能力明显不足

 一

 方面,由于静安区商务楼宇入驻机构单位繁杂,

 既有世界经济500强及中外大公司,大财团,也有外国

 领馆机构,境外媒体,非政府民间组织,宗教团体,给商

 务楼字治安管理提出了更高的要求.另一方面,由于

 目前商务楼宇治安管理基础工作薄弱,且存在治安,消

 防,内保,出入境,派出所多头管理,各自为政,职能交

 叉的情况,工作机制不健全,前瞻性和预警性不强,对

 其入驻机构,单位和人员的活动情况难以做到有效监

 管,安全隐患增加,致使一些突发性,群体性事件时有

 发生,并极易引发各类热点,敏感问题,对社会稳定的

 大局产生负面影响.

 （四）现有的警务模式难以匹配

 商务楼宇的不断增多,使大量的”社会人”不断聚

 集到商务楼这个特殊社区之中.人员的高流动性,经

 济活动的高效率和信息传递的快速化,要求与之对应

 的是动态,开放,集约的警务运作模式,这与我们近年

 来所探索构建的”先发式”,”主动型”的现代警务机制

 相吻合.而从目前情况看,我们在商务楼宇治安管理

 中沿用较多的手段和方法依然是传统社区警务中的

 “串门知情”,”手写脑记”的”户籍控制”模式和传统治

 安内保中的”单位控制”模式,属于一种”后发式”,”反

 应型”的警务运作模式,明显滞后于楼字经济膨胀式的

 发展速度.

 三,加强和完善商务楼字治安管理工作的

 对策与思考

 公安机关必须以中国共产党的十七大精神为指

 导,牢固树立科学发展观和现代管理理念,自觉地把公

 安工作置于推动经济社会建设大局中来思考和谋划,

 主动关注楼宇经济发展的新形势,密切掌握楼宇经济

 发展对公安工作提出的现实以及潜在的要求,着力解

 决制约楼宇治安管理工作深入发展的体制性障碍,机

 制性约束和保障性困扰.通过建立商务楼宇治安管理

 联勤工作机制,组建商务楼宇专管民警队伍,建立商务

 楼宇档卡资料,不断夯实工作基础,完善功能对策,实

 现机制创新,切实提高楼宇治安管理的主动性,针对性

 和实效性.

（一）进一步创新商务楼字治安管理工作理念

 1.牢固树立公安工作服务于经济社会发展大局的

 意识.要实现公安工作的协调,可持续发展,必须贯彻

 落实科学发展观,要以”跳出公安看公安”的新思维,以

 更加高瞻远瞩的眼光,把公安管理服务放在与经济建

 设同样重要的位置来加以思考.根据静安区国民经济

 和社会发展”十一五”规划,2006年至2010年,本区要

 探索和建立产业服务,专业服务,社会服务三大服务体

 系,把静安区从土地面积的小区转变为经济能量的大

 区.而三大服务体系的形成关键是要抓两头:

一头是

 硬件建设,也就是以发展商业,商务楼宇为重点的载

 体;另一头是软环境建设,也就是以实现管理型政府向

 服务型政府转变为重点,以政府职能部门提供的高效,

 便捷服务来推动,促进三大服务体系的形成.因此,公

 安机关必须积极适应新形势,新任务的新要求和人民

 群众的新期待,以”对法律负责,为经济服务,让人民满

 意”为宗旨,按照”动态稳定,依法管理,服务引导”的原

 则,用优质,高效的公共安全服务来优化楼宇经济发展

 的软环境.

 2.牢固树立”主动提前”这一世界警务发展的趋向

 性理念.作为社会主义和谐社会的建设者,保障者和

 促进者,公安机关要在”科学治安”,”严密治警”的理念

 指导下,自觉地把公安工作放在构建社会主义和谐社

 会的总目标中去研究,融入构建社会主义和谐社会的

 大局中来落实,从更新的定位,更远的打算,更宽的视

 野,更高的标准,更严的要求来科学界定自身在商务楼

 宇管理中的地位和作用.要善于以与时俱进的精神来

 审视自己的传统工作理念,工作机制,工作方式方法,

 以科学的思想,科学的精神,科学的方法研究超乎于传

 统经验的新情况,新问题,着眼于思想理念上的更新,

 转变,在工作中主动摒弃管理至上的特权思想,以现实

 工作与长远目标的协调发展为目标,以”三基”工程和

 “平安建设”为抓手,积极树立”主动提前”这一世界警

 务发展的趋向性理念,构建触角灵敏,反应快速,动态

 高效的警务运作新模式.

 3.把治安管理纳入楼宇经济发展战略来加以谋

 划.治安环境作为衡量楼宇综合竞争力的”软指标”,

 对楼宇经济发展的潜在影响不容忽视.在致力于楼宇

 经济发展的同时,公安机关要将稳定良好的治安环境

 作为一个重要的竞争要素来考虑.楼宇建造初期,就

 要指导设计施工单位以前瞻的眼光,周密的布局和能

 够持续发展的投入,把防火,防盗,防灾的各种重要内

 部硬件设施的功能,作用以及周边环境负荷,交通配套

 设施等外部因素予以统筹规划和综合建设,避免造成

 楼宇在治安管理方面的先天不足.在楼宇建成后的管

 理过程中,要以公安机关为主导,大力整合政府其他管

 理力量,楼宇物业单位,各种社会组织等资源,推动楼

 宇治安管理的社会化和集约化,把治安声誉作为增强

 楼宇经济竞争力的一个重要品牌来打造.

（二）进一步完善”四轮驱动”式的勤务联动协调工

 作机制

 1.搭建反应灵敏,协调统一,运转高效的工作平

 台.要建立统一管理,权责明确,信息畅通,反应迅捷,

 运转高效的商务楼宇治安管理体系,进一步提升应对

 和处置突发事件的能力.一方面要着力解决体制性障

 碍;另一方面要重视制度创新.应重点建立和完善三

 项机制:

一是要建立起应对商务楼宇重大突发事件,群

 体性事件,安全事故,自然灾害的应急联动反应机制.

 进一步增强区应急联动中心指挥调度和应急处置工作

 水平,完善应急工作组织体系,强化预案制定,日常培

 训,实战演练,应急物资储备等各个保障环节,确保一

 旦发生紧急情况,能在第一时间快速反应,果断处置,

 降低损害.二是要建立和完善以公安分局为主导的商

 务楼宇治安管理各类信息辅助决策机制,及时搜集,传

 递,汇总商务楼宇各类情况信息,加强对重点时段的重

 点问题,敏感时期的敏感问题,突出领域的突出问题的

 分析研判和预警工作,为领导决策,指挥提供强有力的

 支撑.三是要完善以社区,治安,交警,消防等警种为

 主体的”四轮驱动”式勤务联动协调机制,推行全区统

 一

 的商务楼宇治安管理新模式.在静安公安分局治安

 支队下设”楼宇治安管理办公室”,从治安,交通,消防

 支队和各派出所抽调精干力量组成工作班子,统一协

 调全区商务楼宇治安管理工作,建立相应的工作机制,

 实施业务指导,评估培训,沟通联络,目标考核等一系

 列配套措施,不断丰富和拓展工作内涵,真正实现对楼

 宇内各类违法犯罪的严密防范和精确打击.

 2.充分发挥勤务联动协调的管理效能.要以社区

 警务为依托,充分发挥各个职能部门协作配合的效能,

 做到主动跨前,优势互补,在公安分局”楼宇治安管理

 办公室”的统一协调下,建立起基础共建,信息共享,责

 任共担,考核捆绑的管理工作新格局.派出所要立足

 于商务楼宇基础资料的动态掌握,人员的动态管控以

 一

 53—

 及加强对楼宇物业管理部门及其人驻单位安全防范工

 作的指导,督促和检查;交警支队要会同相关派出所适

 时了解各商务楼宇物业管理部门及其租户对周边交通

 秩序1的意见和建议,并根据实际情况积极提供服务;消

 防支队要会同治安支队（内保科）和各派出所,加强对

 商务楼字内部的消防安全监督检查,及时消除各类消

 防安全隐患,确保不发生重大火灾事故;出入境办要加

 强对楼宇内涉外领馆,机构及单位的安全保卫工作指

 导和督促,会同相关部门做好境外人员的管理工作;国

 保,刑侦,经侦等部门要借势发力,进一步延伸触角,加

 强阵地建设,夯实维护国家安全,金融安全和打击违法

 犯罪的工作基础.

 3.推广商务楼宇安全防范设施等级评定与风险评

 估工作.楼宇治安管理是一项复杂的系统工程,要求

 公安机关和相关职能部门自楼宇规划建设之日起便作

 出统筹安排,共同抓好监测,评估,检查,指导,督促等

 具体环节,确保楼宇基础配套设施建设符合标准,人

 防,物防,技防水平不断提升.对于公安机关而言,楼

 宇治安管理的基础是全面,准确地掌握基础信息资料.

 因此,我们要积极会同街道综治部门深入开展商务楼

 宇安全防范设施等级评定与风险评估工作,从楼宇使

 用情况,楼宇公共场所分布情况,安全设施装备分布情

 况,技防物防投入运作情况,安防设施与管理人员联动

 情况等方面对楼宇安全系数等级进行综合评定,找出

 楼宇防范软,硬件方面存在的隐患和漏洞,有针对性地

 进行整改.同时,最终形成的风险评估资料将作为反

 恐工作和各类重大安全保卫工作的基础性资料,为制

 定和实施严密的安保措施提供可靠的依据.

 （三）进一步提升商务楼宇治安管理的信息化水平

 1.强化情况信息在楼宇治安管理工作中的基础地

 位.拓展信息来源,消除传递壁垒,真正实现将民警在

 日常工作中收集到的”脑袋信息”,”口袋信息”和”纸袋

 信息”转变为全警共享,全警共用的有效线索,应注重

 做好以下几方面工作:

一是牢固树立全员采集,全局共

 享,全警利用情况信息的观念,努力拓展情况信息来

 源,畅通情况信息收集渠道.参与楼宇治安管理的各

 职能部门都要提高工作的敏锐性和主动性,并通过开

 发相关信息系统,确保各类情况信息能够及时传递到

 公安分局情况信息部门.二是进一步提升情况信息的

 质量和等级.以公安分局情况信息部门为主导,做好

 情况信息的动态研判,及时发现苗头性,倾向性问题,

 掌握深层次,预警性,内幕性的情况信息.三是定期召

 开由政府诸职能部门参加的联席会议,通报楼宇经济

 发展过程中出现的各种涉及刑事司法,经济领域和社

 会治安方面的新情况及典型案例,共同研究,协调处

 一

 54一

 置,切实增强应对能力.

 2.实施楼宇治安管理电子警务战略.商务楼宇电

 子警务战略,是指依托计算机网络和信息库,实现对楼

 宇信息资源的交流和互通,其优势在于有效降低传统

 警务对警力资源的巨大消耗,全面提高各类信息的交

 换速度和准确率.我们所倡导的楼宇电子警务战略.

 首先是要在公安局域网上建立楼宇治安管理综合信息

 平台,将各个楼宇的基础资料全部输入系统,同时通过

 改进案（事）件接报信息系统的功能并做好与楼宇治安

 管理综合信息系统的关联,使所有涉及楼宇的数据资

 料统一储存,归口管理,实现共享,切实解决派出所和

 相关职能部门数据重复录入,重复统计,多头报送的问

 题.在此基础上,规划实施楼宇管理图像监控系统的

 建设,将全区重点楼宇的图像监控点复接并入整个城

 市图像监控系统,并开发智能信息平台,满足图像资源

 的快速调用,智能化管理以及综合应用需求,为提高打

 防工作效率提供保障.此外,在条件允许的情况下,为

 商务楼宇治安管理民警率先配备电子”警务通”等装

 置,实现楼宇信息,人口信息,治安信息,交通信息的互

 联互通和实时访问,方便民警开展工作.

 3.建立商务楼宇突出问题发现机制和警情通报制

 度.公安机关要提升楼宇治安管理水平,必须密切掌

 握楼宇治安动态,做到”耳聪目明”.首先,要科学制定

 商务楼宇治安管理工作的评判标准,并在商务楼宇相

 关案（事）件信息全部录入电脑系统的基础上,开发商

 务楼宇治安预警系统,对楼宇内较多发的几种类型刑

 事,治安案件和纠纷等重点予以监控,实时进行预警,

 指导相关部门将警力和主要工作精力投向重点的区域

 和突出的问题.其次,要建立由公安分局牵头,公安分

 局”楼宇治安管理办公室”成员单位和相关职能部门参

 加的定期会商研判机制.对涉及楼宇的治安管理,社

 会稳定以及其他突出情况和敏感问题进行集中会商和

 研判,定期向各职能部门进行突出警情的通报,指导,

 督促各部门落实相应的工作措施,为更好地开展防范

 处置工作奠定基础.再次,要在把商务楼宇治安管理

 情况纳入公安分局警情通报范围的基础上,将警情通

 报的范围进一步扩大到房地部门,楼宇物业管理部门,

 街道,社区事务所等参与楼宇管理服务工作的有关单

 位,从而形成工作合力,共同做好相关防范和矛盾化解

 工作.

 （四）进一步推动商务楼宇治安管理的社会化

 1.搭建商务楼字治安管理政府部门间的协作平

 台.要积极筹划和推进与区发改委,经委,规划,统计,

 税务,房地管理部门的信息交流协作机制,在统一,规

 范统计方法和口径的基础上,定期交流有关基础数据,

 协调有关工作,确保公安机关能够对全区楼宇经济的

 发展形势和基本情况了如指掌.加强与区经委,房地,

 税务,街道等主要参与楼宇管理的政府部门的协作配

 合,可采用联席会议,联合执法,共同开展服务等形式,

 联手加强对楼宇的管理,并建立相关部门的联络员制

 度,定期通报情况,共同研究解决管理中遇到的新情

 况,新问题,确保政府的管理职能和服务措施落到实

 处.同时,牢牢抓住楼宇”两新”组织（即新经济组织和

 新社会组织）党建工作初见成效的有利契机,积极配合

 区委,区府地区办及街道共同推进楼宇党建和楼宇人

 驻单位工会建设,将管理和服务的触角进一步向楼宇

 内部延伸.

 2.充分发挥警察公共关系在楼宇治安管理中的作

 用.一方面,针对中心城区商务楼宇中社会精英多,年

 轻白领多,境外人员多的特点,尽可能地采取亲民和

 谐,时尚多姿,品味高雅的宣传形式和载体开展安全防

 范宣传教育,大力推进警察卡通形象”静静”,”安安”进

 楼宇的活动,提升楼宇内的各界人士对静安公安品牌

 的认知度.同时,可在全公安分局范围内开展楼宇管

 理警察公共关系优秀实例评选活动,广泛征集和推广

 相关职能部门在楼宇管理中的优秀经验和做法.另一

 方面,要以”平安建设”为切人点,充分利用互联网这个

 有效传媒,在静安公安门户网站上开通”平安楼宇”专

 栏和电子信箱,在加强治安防范宣传的同时,接受楼宇

 内单位和员工的报警,投诉和咨询,及时交流和反馈信

 息,并在此基础上进一步加大在《静安时报》,区有线电

 视台等媒体上的宣传力度,全方位地推广”平安楼宇”

 新理念.在拓展宣传阵地的同时,要进一步增强商务

 楼宇管理民警开展群众工作的能力,主动密切与商务

 楼宇主管部门,人驻单位及其员工之间的关系,积极为

 其提供交通,消防,安全防范等方面的服务,进一步赢

 得他们对公安工作的理解和支持,逐步形成”沟通互动

 谋发展,警民和谐筑平安”的良好氛围.

 3.推进楼宇管理的群众性自治组织的建设.公安

 机关在楼宇治安管理中,要积极发挥政治优势和组织

 优势,形成强大的社会动员体系,努力争取广大群众的

 切实支持与配合,使其积极参与楼宇治安管理.一是

 要在公安内保协会的总体构架下,探索建立由楼宇物

 业公司组成的楼宇内保分会,并在公安机关的宏观指

 导和监管下,加强各物业公司在内部管理,安全防范方

 面的经验交流和信息共享,建立物业公司与公安机关

 的协作配合机制,构建良性互动,有机结合,和谐共进

 的合作型伙伴关系.二是联手房地部门,探索建立全

 区楼宇行业协会,制定楼宇物业管理行业标准,建立物

 业公司安全管理绩效评估制度,进一步提高本区商务

 楼宇物业管理的准人门槛,提升物业管理的服务水平,

 推动楼宇自治.三是要协助楼宇人驻机构和企业建立

 类似业主委员会的组织,充分调动人驻单位员工参与

 安全防范的积极性,以民主的形式参与楼宇建设工作,

 进一步促使物业公司规范履行管理职责,实现政府行

 政管理与基层自治组织的有效衔接和良性互动.

 CountermeasuresandConsiderationsonthePubilcSecurity

 AdministrationoftheEconomicDevelopmentofCommercialBuildings

 Workshopo