俄美法总统制比较.docx

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俄美法总统制比较

作者：

李志庆

来源：

《世界家苑·学术》2018年第09期

摘要：

从政治制度上来看，俄罗斯、美国和法国均是采用总统制的国家。

其中，俄罗斯的政体被称为“超级总统制”，美国的政体被称为“总统制”，法国的政体被称为“半总统制”。

从与政府的关系上来看，俄罗斯总统在政府的产生与解散上具有决定性的权力，与政府的日常运行存在紧密的联系，是超越政府之上的“超级总统”；美国总统则是政府的首脑，是三权分立制衡中的重要一极。

法国总统则介于俄美之间，既超脱于政府之上，又与政府存在高度的关联。

三种类型的总统制存在一脉相承的关系，但又都根植于各自特定的政治文化环境，是普遍性政治原理与特殊性国情之间的统一融合。

关键词：

总统制；俄联邦；美国；法国；政府

现代民主政治制度主要有两种类型：

一是议会共和制，二是总统共和制。

简单来说，议会制就是由议会在一个国家的政治生活中发挥着主导作用，如英国的议会君主制和德国的议会共和制；总统制就是总统在国家的政治舞台上占据着主要地位，美国、法国和俄罗斯都是典型的总统制国家。

那么三国的总统制有什么区别呢？

为什么美国政体被称为“总统制”，而法国和俄罗斯的政体则分别被认为是“半总统制”和“超级总统制”呢？

政府是一国国家权力机关的执行机关，是国家公共权力的主要承载体和实际行为体，在国家政治体制中发挥着举足轻重的作用，因此本文将通过总统与政府的关系视角，对比三国总统制的异同和特点。

一、俄美法总统在国家宪法中的地位

俄联邦宪法规定了总统的法律地位：

“俄联邦总统是国家元首”，“俄联邦总统是俄联邦宪法、俄联邦人与公民权利和自由的保证人。

按照俄联邦宪法规定的程序，他采取措施保护俄联邦的主权、独立和国家完整，保证各国家权力机关协调地发挥职能和相互协作”。

美国宪法第二条第一款规定“行政权属于美利坚合众国总统”。

实际上确立了总统作为行政首脑的地位和权力。

关于“国家元首”的称谓，美国宪法并未明确规定授予总统。

但是宪法把通常由国家元首行使的很多职权授予总统，例如規定：

总统有权对外缔结条约、任命大使、接见大使、任命联邦法官和行政官员、发布缓刑令和赦免令等。

所以说美国总统既是国家元首，又是政府首脑。

法国宪法第二章第五条规定：

共和国总统监督遵守宪法，他通过自己的仲裁，保证公共权力机构的正常活动和国家的持续性；共和国总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人。

同时宪法确定，总统为国家的元首。

从法律上来看，三国总统均是国家的元首，但美国总统兼任国家的行政首脑。

一般来讲，国家元首的职能均停留在一些礼仪性的对国家形象代表的权力上，比如会见外国使节、授予荣誉勋章等。

那么三国的总统是否像英王和德国总统那样仅仅握有这些权力呢？

当然不是。

首先，美国总统兼任国家政府首脑，掌握着国家的行政权力，是国家权力机关中三权中的一极。

而俄罗斯和法国的总统虽然不直接掌控国家的执行权力机关—政府，但却分别被授予宪法、联邦、人民权力的保证人和宪法与国家利益的仲裁人的角色。

如果说，美国总统分享了国家三权中的一权的话，那么俄罗斯总统和法国总统实际上则是超越了三权的限制，居于三权制衡的机制之上来把控整个国家的权力。

二、俄联邦总统与政府的关系

⒈政府的产生与辞职

俄联邦宪法第八十三条规定：

联邦总统有权“经国家杜马同意后任命俄联邦政府总理”；有权作出俄联邦政府辞职的决定；有权根据俄联邦政府总理的提议，任免俄联邦政府副总理和联邦政府部长。

总统任职后提出自己的总理人选，交由国家杜马审议通过后任命。

当杜马反对总统的总理提名人时，总统可以坚持再次提出同一个人，也可以提名其他人选。

如果杜马三次否决了总统的提名人选，总统有权解散杜马，并直接任命总理。

1998年叶利钦在提名基里延科为政府总理时与杜马产生冲突的结果显示：

杜马在总理人选上实际没有任何的话语权。

而对于政府的解散，总统则无论在法律上还是在实际的运行中均具有自主性和独立性。

1998年3月叶利钦解散了切尔诺梅尔金领导的联邦政府，8月解散了基里延科政府；1999年5月解散普里马科夫政府，同年8月又解散了总理斯捷帕申的职务。

而政府内阁的成员均由政府总理提名总统任命，总理的更替也就意味着阁员的去留。

因此，从联邦总统频繁任免总理的行为可以看出其在政府构成上相对于其它两权的优越性。

⒉政府的日常运作

俄联邦宪法规定：

联邦总统有权主持俄联邦政府会议；俄联邦总统可以利用协商程序解决俄联邦国家权力机关与俄联邦诸主体国家权力机关之间的分歧；在俄联邦主体执行权力机关的规范性法律文件与俄联邦宪法、联邦法律以及俄联邦的国际义务相抵触，或者侵犯人和公民的权利与自由的情况下，俄联邦总统有权中止其效力；俄联邦总统发布的命令和指示在联邦全境都必须执行；俄联邦政府总理依据俄联邦宪法、联邦法律和俄联邦总统令确定俄联邦政府活动的基本方针和组织政府的工作；俄联邦政府的决议和命令在与俄联邦宪法、联邦法律和俄联邦总统令相抵触的情况下，俄联邦总统可将其废除。

宪法不仅赋予了总统调节政府与其他联邦权力主体（包括中央权力机关和各地方权力机关）间关系的权力，还赋予总统直接参与和规定政府事务的许可。

这更加缩短了总统与政府之间的距离，使总统与政府具有了高度的协调性和整体性。

⒊总统与总理权限的划分

总统不仅仅是以高高在上的指令人的身份对政府发挥影响，他还具体地分享部分执行权。

在二者的具体分工上，总统权力主要集中于军事、外交、国家安全等方面，总理则致力于经济、社会、科教、文化、后勤保障等领域。

二者在权限上的分工可以从两者掌握的不同的政府部门的性质上看出来。

根据俄联邦法律规定，总统直接掌管联邦政府的外交部、国防部、安全

局等国家强力部门，而总理则领导内务部、民防、紧急状态与减灾部、经济发展和贸易部、军用及专门技术供应署等部门。

二者互有分工、密切配合，共同承担国家宪法、法律、法令的执行权力。

⒋总统权力的继承

总统在任期内可能会出现意外情况而无法履行职责，这时候就面临着总统职位的空缺，而由谁来继承总统的职务则体现了该继承人在国家政治体制中的地位和与总统的关系。

俄联邦宪法规定，当联邦总统辞职、因健康原因完全不能行使赋予他的权力或被解除职务时，其权力提前停止行使；此情况下，应在总统权力提前停止行使后的三个月内举行总统选举；遇俄罗斯总统不能履行自己的职责时，由俄联邦政府总理临时代理；俄联邦代总统不享有解散国家杜马、确定全民公决以及对俄联邦宪法条款提出修改建议的权利。

由此可见，俄联邦总理是总统的第一顺位继承人，从权力的继承领域确立了联邦总统与总理的亲密关系。

三、法国总统与政府的关系

⒈政府的产生与辞职

法兰西第五共和国宪法第八条规定：

共和国总统任命总理，总统根据总理提出的政府辞呈，免除其职务，共和国总统根据总理的建议，任免政府的其他成员。

第五十条规定：

当国民议会通过不信任案，或者表示不赞同政府的施政纲领或者总政策声明的时候，总理必须向共和国总统提出政府辞职。

宪法赋予了总统对政府组成的任免权，使总统获得了间接干涉政府的机会。

但由于法国实行多党制，议会在国家的政治生活中又占有重要的作用，所以为了贯彻自己的政策，总统一般都要任命议会多数派的人为总理。

当然总统任命总理时也可以不考虑议会中各派力量对比的情况，这完全是总统个人的权力。

在政府的辞职上，法国总统不像俄联邦总统那样具有主动性和明显的优越性，而是要受到国民议会的制约。

共和国宪法第二十条又规定，政府对议会负责，这也在一定程度上加大了政府摆脱总统控制的倾向。

⒉政府的日常运作

共和国宪法第九条规定，共和国总统主持内阁会议。

第十三条规定，共和国总统签署经内阁会议审议的法令和命令。

第二十条规定，政府决定并指导国家的政策。

总统仍然在法律上获得了直接参与政府事务的权力。

第十九条规定，共和国总统的行为应由总理副署，并且如果情况需要，应由负责的部长副署。

从这点上来看，政府虽然仍处于总统的直接掌控下，但其权力也具有一定的独立性和权威性。

⒊总统与总理的权限划分

共和国宪法规定总统为武装部队统帅，并主持最高国防会议和国防委员会会议，有权决定动用法国的战略核力量。

总理是政府首脑。

宪法第二十一条规定，总理领导政府的活动，总理对国家防务具有责任，总理保证法律的执行。

法国总统不像俄国总统那样直接分管国家政府的

某些部门，而是以国防外交为重点，整体上宏观的对国家事务进行掌控。

总统掌握大政方针，总理负责具体执行。

总统占主导地位，总理听命于总统。

总统的施政重点是国防外交，总理的施政重点在内政经济。

总的来说，总统的权力大于总理。

⒋总统权力的继承

共和国宪法规定：

如果情况需要，总理代替共和国总统主持最高国防会议和国防委员会；在特殊情况下，总理可以根据明示的委托，代替共和国总统就一定的议程主持内阁会议。

由此看来，在行政权上总理和总统走的还是比较近的。

宪法还规定，共和国总统不论因任何原因缺位，或者由政府提出、经宪法委员会以其成员的绝对多数确认总统发生故障时，由参议院议长临时行使共和国总统的职权。

如果参议院议长也因故不能行使总统的职权时，由政府总理临时行使。

在这里总理对总统权力的继承位置排在了参议院议长之后，居于第二位。

由此也反映了，法国总统与政府总理的关系不如俄联邦那样亲密和统一。

四、美国总统与政府的关系

美国1787年宪法第二条第一款第一句话就是“行政权属于美利坚合众国总统”。

总统既是国家元首又是政府首脑，这是总统制的一个重要特征。

作为政府首脑，宪法中赋予总统的权力比较清楚，未在总统之外另设总理或其他作为政府首脑的职位。

总统负责任命官员与组织政府，政府的高级官员都是由总统任命，同时总统还负责指导和监督政府工作。

由总统挑选政府成员，这就保证了政府成员至少在政治上是与总统一致的；总统有权将不能与他保持政策上一致的政府成员免职，是实现对政府监督和控制的更重要的手段。

虽然宪法并没有明确赋予总统免职权，而且在后来的司法判例中也否认了总统越过参议院的单独免职权，但事实上总统一直在行使这一权力。

如汉密尔顿解除了反对“杰伊条约”的国务卿伦道夫的职务，约翰逊“暂停”了与之意见不合的陆军部长斯坦顿的职务，特朗普解雇了联邦调查局局长科米的职务，等等。

美国政府的各种政策均出自总统府，决策权属于总统而不是内阁，因为宪法上只是提到行政权属于总统。

内阁会议由总统召集，讨论的议题由总统确定，内阁只是辅助总统做出决定的集团顾问，但最后决定是由总统个人做出，内阁一般不进行集体表决。

内阁是否受到重视，甚至内阁有哪些官员组成，完全取决于总统的好恶。

美国虽然没有总理，但却设立了副总统和国务卿的职位。

那么美国的副总统或者国务卿是否具有俄法总理那样的权力和地位呢？

宪法赋予副总统两项职责：

一是，副总统应同时兼任国会参议院院长一职，在平时的参议院投票中不具投票权，只有当投票双方票数相等时，副总统才可以投下关键一票，以打破僵局；二是，当美国总统因故不能执行其权力时，副总统可以代行总统的权力，直到总统恢复或者到下次大选。

一般情况下副总统在美国只是个虚职，只有在总统重视的情况下才会给予其一些职权和事务。

所以有人称副总统是个备用胎，离总统仅有

“一个心跳的距离”。

国务卿在美国主要分管国家的外交事务，等同于别国的外交部长。

国务卿权力地位的确立和演变有着长远的历史。

国务院是历史上美国联邦政府设立的第一个部，第一届内阁成员中就有国务卿。

美国独立战争胜利后，在政府的建设方面，将内政和外交都统一于

一个部门之下，这就是国务院。

因此，当年国务院在美国政府中是作为首席部门存在的，而国务院的首脑国务卿则为政府中的首席部长，位置仅次于总统和副总统。

后美国通过宪法修正案，设立内政部长，将内政外交分家。

现在的国务院是主管国家外交事物的机构，但是鉴于国务院长期对内政的管辖，因此国务卿还要行使部分内政权。

从这个意义上说，美国的国务卿权利其实要比其他国家外交部长的权利更大。

其虽然不具俄法两国总理那样的权力，但在美国的政治体系中仍具有举足轻重的地位，这从美国的总统继承顺序上可以看出来。

1947年美国通过了新版《总统职位继承顺序法》规定了美国总统职位的继承顺序依次是：

副总统、众议院议长、参议院临时议长、国务卿、财政部长、国防部长等等。

五、总结

俄罗斯、美国和法国的政治制度分别被称为超级总统制、总统制和半总统制。

在国家的权力体系中，三者的权力谁的更大一些呢？

如果单纯从行政权的角度来比较，则美国总统的权力最大，俄联邦总统次之，法国总统最小。

如果综合各项权力来比较的话，则俄联邦总统最大，法国次之，美国最小。

当然，这都是三国之间相比较而言，与其它国家相比，三国的总统在国家权力体制中都具有无可比拟的优势。

如果把美国总统与副总统的关系和俄法总统与总理的关系相比较，可以做一个比喻：

美国正副总统是“父子”的关系，副总统等同于太子，很少参与政务，等待着接班，虽然登基的可能性很小；俄国是“主仆”的关系，总理如同一个大管家，管理着日常的事务，工作不符合总统心意时随时可能被裁掉；法国则是“夫妻”关系，总统作为“丈夫”根据门当户对（议会多数党议员）的原则或自由的方式选择作为“妻子”的总理，“男”主外

“女”主内，“妻子”也谋求一定形式上的平等地位（共和国总统的部分行为应由总理副署），有时也代替“丈夫”做一些事（主持最高国防会议等）。

总统制起源于美国，美国的开国元勋们基于“三权分立、制衡”和保障高效率政府的原则创建了总统制。

法国戴高乐将军吸取前几次国家政体的教训，结合本国面临的实际情况，以美国的总统制为蓝本开创了具有法国特色的“半总统制”。

而俄罗斯的政体则是以法国的“半总统制”为样板，以专制集权为核心思想，结合苏联解体后的混乱危机局势建立起来的。

因此可以说，三国的政体具有某种程度上的一脉相承的关系，在进入不同的国家文化和政治环境时进行了一定的变体。

参考文献

[1]庞大鹏.从叶利钦到普京俄罗斯宪政之路[M].长春出版社，2005年1月第一版.

[2]李道揆.美国政府和美国政治[M].商务出版社，1999年3月第1版.

[3]刘玉萼，石永义.西方政治制度[M].中国人民大学出版社，2002年11月第1版.

[4]曹沛霖，陈明明，唐亚林.比较政治制度[M].高等教育出版社，2005年1月第1版.

[5]俄罗斯联邦宪法

[6]美利堅合众国宪法

[7]法兰西第五共和国宪法

基金项目：

黑龙江省哲学社会科学研究规划一般项目17FXB010——《“一带一路”框架下我国对俄经济合作法律风险与对策研究》

作者简介

李志庆（1989-），男，山东单县人，助理研究员，主要从事国际问题和法学研究。

（作者单位：

黑龙江省社会科学院法学研究所）