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《物权法》语境下的城市规划
《物权法》语境下的城市规划
UrbanPlanningundertheCircumstanceofPropertyLawof2007
作者：
谭纵波
摘要：
2007年3月颁布的《中华人民共和国物权法》强化了对私有财产的保护，将“公共利益”作为政府行使征收权的前提条件。
以体现“公共利益”和“政府干预”为特征的城市规划必将成为相关问题和矛盾争论的焦点。
从西方近现代城市规划的实践来看，“公共利益”不但体现在政府对私有土地行使征收权方面，同时也体现在政府对私有土地利用自由的限制方面。
本文试图通过对近现代城市规划出发点的回顾，以及中美对公共利益解读的对比，探索《物权法》的颁布对城市规划实践的影响，展望城市规划未来所必须应对的局面。
Abstract：
ThefirstPropertyLawinChinawasenactedinMarch2007.Inthislawtheprotectiononprivatepropertywasemphasizedandthepublicinterestswereputintopremiseswhengovernmentperformsitseminentdomain.Asatoolofrealizingpublicinterestsandperformingpublicintervention,urbanplanningwouldbeinvolvedinrelatedissuesandargumentsaboutwhatarepublicinterests.Fromthepracticeofmodernurbanplanninginwesterncountries,publicinterestsarediscussednotonlyincaseofperformingeminentdomainbutincaseofregulatingfreedomoflanduse.ThispaperintendstoidentifythechangesofurbanplanninginChinaunderthecircumstanceofPropertyLawof2007andtolookforwardthesituationinfuturethaturbanplanningmustrespondto,throughreviewingthebirthandevolutionofmodernurbanplanningandcomparingtheunderstandingsofpublicinterestsbetweenChinaandU.S.
关键词：
城市规划；物权法；公共利益；司法判例；强制权；美国
Keywords：
UrbanPlanning;PropertyLaw;PublicInterests;JudicialCase;PolicePower;U.S.
1前言
经过长达13年的反复讨论和全国人大常委会多达7次的审议，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）终于在2007年3月16日颁布，并于同年10月1日起开始实施。
《物权法》作为民法的重要组成部分，主要“调整因物的归属和利用而产生的民事关系”，即界定和处理通常意义上的“财产”问题。
城市土地作为不动产的一种形式是《物权法》的主要作用对象之一；而城市规划的主要作用对象也是城市土地。
因此，《物权法》的出台不可避免地将对我国现阶段城市规划的编制与实施产生一定的影响。
长期以来，我国的城市规划在土地国有和计划经济的大环境之下，更加侧重城市建设工程技术，而较少承担协调社会经济利益矛盾的职能。
虽然在市场经济体制初步确立的今天这种现象有所改观，但距离市场经济的实际要求尚有相当的距离。
《物权法》的出台及其对物权主体和相互关系的重新界定为我们重新审视新时期下城市规划的走向提供了一次难得机会。
近代以来，保护私有财产，维护公共利益的基本原则被世界上大多数的国家所采纳，并以宪法的形式所确定。
2004年《中华人民共和国宪法修正案》以及此次的《物权法》也基本采纳了这一原则。
这意味着：
我国城市规划中利益得失权衡的过程和结果有了更加明确的对象；同时与国外城市规划的可比性（或者说对国外城市规划的可借鉴程度）进一步增强。
这对我国城市规划的未来走向必将产生深远的影响。
由于城市规划作为政府行政的工具，具有先天的代表公共利益的属性，因此对物权领域中“什么是公共利益？
”的理解和界定就显得尤为重要。
公共利益的界定问题也是此次《物权法》立法过程中争论的焦点和难点问题之一[1]。
事实上，这一问题也是西方一些国家司法实践中颇具争议的问题。
本文试图通过对近现代城市规划产生和发展过程的简要回顾，说明市场经济中以政府干预为手段的公共利益维护是近现代城市规划的出发点和立足点。
同时通过中美两国对公共利益解读的对比，探索《物权法》的颁布对我国现阶段城市规划实践的影响，并展望城市规划未来所必需应对的局面。
2近现代城市规划的框架
虽然各国近代城市规划的产生和发展的动机不尽相同，但作为政府行政的工具，对市场经济活动实施干预，弥补市场机制的不足，以维护公共利益却是其共通点。
例如：
在英国，近代城市规划的诞生缘于解决自由资本主义中的政府不干预政策所带来的弊病，并通过对公共卫生状况的关注和立法体现出来。
其主要目的是解决由于“自由竞争”所导致的恶劣城市环境和由此而引发的流行疾病的蔓延，以及道路、运河、铁路等公共设施建设和管理中所暴露出的各自为政的混乱状况[2]。
其手段可大致分为两类：
一是由代表公权的政府机构实施包括土地强行征收在内的公共设施建设和城市改造；二是通过对私有土地上的建设活动实施限制来达到维持最低居住和城市环境，保障市民健康的目的。
因此，市场经济是近代城市规划存在的基础和前提条件，政府干预是其实质。
而近代城市规划的内容也就可以概括为以政府为主体的城市基础设施建设以及公权对私权实施的土地利用控制。
城市规划为了完成上述两个目的，不可避免的要涉及到土地的征收和对土地利用自由的限制（换言之是对土地利用价值的剥夺或部分剥夺）。
那么，城市规划所处的社会环境是否允许对私有土地的征收和对土地利用自由的限制就成为城市规划是否可以合法顺利实施的关键。
事实上，这是一个西方近现代城市规划的实践中带有普遍性的问题。
在很多情况下，对这一问题的争议最终上升到是否符合宪法精神的层面。
对于土地征收的问题可能还会分为征收范围的问题（是否只有与公共利益直接相关的用地才能征收，例如“过量征收”的问题）以及征收价格确定的问题。
在近代城市规划产生与发展的三个立足点中，产权的确立和受法制保护以及以维护公共利益为目的的公共干预机制依然具有强烈的现实意义[3]。
可以说此次《物权法》的颁布是以立法的形式初步明确了上述两个问题，为我国城市规划的现代化提供了初步的法制基础。
3美国的经验
现代美国是一个典型的推崇个人自由和强调分权的社会，也是一个市场机制和法制体系较为完善的国家。
由于历史的原因，以及受社会主流价值取向的影响，在美国的近现代城市规划中，以区划制度（zoning）和土地细分控制（subdivisioncontrol）为代表的土地利用控制占据了核心位置。
这对于了解市场经济与法制环境下城市规划如何协调产权关系提供了一个不可多得的样本。
美国实行三权分立的政治体制。
在城市规划领域，地方政府议会作为立法机构负责城市规划条例的立法工作；政府作为执法主体负责实施城市规划的内容；而法院则作为司法机构负责审理相关的诉讼。
美国所采用的是英美法体系，司法实践中所产生的大量相关判例为我们了解相关争议的内容以及社会主流观念的演变过程提供了很好的机会[4]。
与城市规划相关的诉讼往往涉及美国宪法第五修正案和第十四修正案[5]，即城市规划的内容和政府执行过程是否存在“公共利益”扩大化的问题和“剥夺”（taking）私有财产而没有赔偿的问题，并由联邦或州最高法院做出“合宪”或“违宪”的判断。
值得注意的是在这一类判例的判决过程中，联邦最高法院的9名法官通常不会全体意见一致，甚至经常是5比4的投票结果。
这说明美国社会对城市规划限制甚至是剥夺私有土地的使用权利这一问题采取了一种相当谨慎和微妙的态度。
美国与城市规划相关的司法判例可大致分为两类。
一类是与土地征收相关的，主要出现在政府所主导的城市基础设施建设以及城市改造项目等情况下；另一类是与限制私有地土的使用自由相关的，主要体现在政府通过区划等规划手段对私有土地的使用实施限制。
其中，从城市规划的关注程度来看，争议的焦点似乎更集中在后一种情况中。
以下是几个相关司法判例的概况以及对城市规划的影响。
3.1与土地征收相关的司法判例
在笔者所掌握的美国城市规划相关司法判例材料中，未能见到有关公共设施用地征收的直接诉讼案例。
可以推测，像这类公共利益非常明显的土地征收至多存在赔偿价格上的异议，而不可能构成任何形式的违宪行为。
下面所列两个判例一个是对于城市规划道路预定用地在征收之前是否可以限制其上的建筑活动而不给予赔偿，另一个是采取征收手段所获得的土地是否仅限于公共设施使用。
【案例一】米勒诉曼恩德斯案（威斯康星州最高法院，1957 2Wis.2d365,86N.W.2d469）[6]
案情梗概：
原告米勒计划在威斯康星州绿港市其拥有的一块土地上修建一个餐馆，但该用地恰好位于“官方地图”（officialmap）中规划道路用地之上[7]。
据此，其建筑申请被绿港市房屋巡察员曼恩德斯驳回。
原告认为：
官方地图所依据的《威斯康星州官方地图法》以及依据州法所制定的绿港市相关条例违反了宪法，构成了“剥夺”。
经区划与规划上诉委员会和巡回区法院，该案上诉至威斯康星州最高法院。
经审理，州最高法院最终认定《威斯康星州官方地图法》、绿港市有关官方地图的条例符合宪法，驳回上诉。
该案争论的焦点在于，当规划道路已确定，但政府并未对该用地进行征收的情况下，对该用地上的建设活动进行限制（并非绝对不能建设），而不进行任何形式的赔偿是否违宪。
威斯康星州最高法院的判决给出了否定的答案。
相似的还有络马奇公司诉恩格尔伍德市市长议会案（新泽西州最高法院，1968 51N.J.108,237A.2d881.）[8]。
在这一案件中，争论的焦点是在确定土地将被征收用作公共设施（公园）与实际征收行为之间有最长不超过一年的时间，对此造成的损失是否给与赔偿。
新泽西州最高法院最终支持了恩格尔伍德市的做法，但耐人寻味的在征收赔偿价格方面提到应包括这一年“期权”的价值。
【案例二】夏威夷房屋管理局诉米德基夫案（美国联邦最高法院，1984467U.S.229,104S.Ct.2321,81L.Ed.2d186）[9]
案情梗概：
由于历史的原因，夏威夷的土地掌握在少数人手中，其他居民只能从少数土地所有者手中租用土地。
为改变这种状况，1967年夏威夷制定了《土地改革法》，通过夏威夷住房管理局（HHA）征收土地再将征收的土地转让给现土地租用者或其它人的方式实现土地所有的分散。
1978年HHA与土地所有者米德基夫之间就执行上述法律的谈判破裂。
HHA要求参加强制性仲裁，而米德基夫则向联邦地方法院起诉，称该法律违反了宪法。
1979年地方法院判决该法案有关强制仲裁和确定赔偿方式的条款违宪，其余部分符合宪法。
1983年第九巡回区上诉法院推翻了上述判决，称：
该法案是“夏威夷州立法机关仅仅为了乙的私人使用而取得甲的私人财产再转移给乙的一种赤裸裸的企图”。
但联邦最高法院在1984年的判决中又推翻了巡回法院的判决。
其依据是“对寡头垄断以及与之相连的危害进行规范是州政府行使强制权的标准行为”，《土地改革法》“是一个全面而且合理地发现并纠正市场失灵的措施”。
在这个案例中，对是否存在“公共利益”解释的扩大化，具体而言，政府是否可以将征收来的土地用于公共设施以外的用途成为争议的焦点。
在判决书中，联邦最高法院还援引了伯尔曼诉帕克案（美国联邦最高法院，1954 348U.S.26,75S.Ct.98,99L.Ed.27）[10]等其它判例从正反两个方面阐述了对公共利益的界定。
联邦最高法院在最新同类判决中，再次肯定了为了维护公共利益对私有土地所进行的征收不仅仅限于公共设施用地[11]，其目的也可以更为广泛。
从上述判例中可以看出：
美国司法界对公共利益的理解是相当宽泛的。
除了在上述案例一中，承认了城市规划行使强制权的合宪性外，案例二中的几个判例实际上将为了实现公共利益而行使征收权的范畴扩展到土地所有政策、城市改造以及经济发展政策的领域中。
这多少有些意外。
3.2与私有土地利用自由相关的司法判例
与上述采用征收的方式直接行使强制权不同，在美国财产相关的判例中，与城市规划关系最为密切的是有关对土地利用自由实施限制而不给予任何赔偿是否违宪的争议。
以下几个判例在城市规划的发展过程中起着举足轻重的作用，经常被作为典型案例提及。
【案例三】尤克里德村诉安布勒不动产公司案（美国联邦最高法院，1926 272U.S.365,47S.Ct.114,71L.Ed.303）[12]
案情梗概：
1922年位于俄亥俄州，毗邻克利夫兰市的尤克里德村的议会通过了一部区划条例。
按照这个条例，安布勒不动产公司所拥有的一块土地被划分成三种不同的用地性质，即双户住宅区（U-2）、公寓区（U-3）和制造及工业区（U-6）。
安布勒不动产公司认为这一条例对其所拥有的土地的潜在使用价值带来了损害，属于“剥夺”的行为，因而违反了宪法。
地方法院最初做出了支持这种主张的判决，认为区划条例因违反宪法而无效。
但是1926年联邦最高法院做出的判决以6比3的投票结果推翻了上述判决，认定尤克里德村议会颁布的区划条例作为一个整体是合宪的。
判决依据中援引了美国普通法中限制“妨害”（nuisance）的原则作为类比对象[13]，从而认定为了维护公共利益而行使强制权是符合宪法的。
同时判决中还进一步将问题引申至区划条例将公寓、商业用房、零售商店及类似建筑排除在低密度住宅区之外这一区划的实质性目的是否合宪的问题，并主张承认其合宪性是大势所趋。
这一判例是联邦最高法院首次对地方政府制定区划条例的合宪性做出的判决，奠定了城市规划（区划）对私有土地的使用进行限制而不必给予任何赔偿，即行使“强制权”（policepower）的合法化基础，对区划技术在美国的普及起到了积极的推动作用[14]。
【案例四】潘中央交通公司诉纽约市案（美国联邦最高法院，1978 438U.S.104）[15]
在上述尤克里德村诉安布勒不动产公司案中，联邦最高法院承认了地方立法机构为了维护社区整体利益而对私有土地的使用自由实施限制的做法。
这种限制出于对基本生活环境的保护，并且是对一定范围内的所有土地一律适用的（但可能限制的具体内容不同）。
但是，如果这种限制的目的超出了保护基本生活环境的范畴，而且只针对一些特定对象时，那么这种限制是否违宪呢？
联邦最高法院在潘中央交通公司诉纽约市案的判决中给出了答案。
案情梗概：
1965年纽约市议会通过了《地标保护法》，并按照一定的标准和程序陆续指定了400多个地标和31个历史街区，其中包括了本案对象——建于1913年的纽约中央车站。
1968年纽约中央车站的所有者潘中央交通公司出于赢利上的考虑，准备在车站建筑物的上空新建一座50多层的高层建筑，因此按照《地标保护法》向纽约地标保护委员会提出申请。
委员会基于保护历史建筑及其环境的考虑驳回了申请。
为此，潘中央交通公司在纽约最高法院诉讼庭提起诉讼，主张《地标保护法》对其财产进行了“剥夺”而没有赔偿，因此违宪。
最初的判决部分支持了原告的主张，后几经周折，联邦最高法院于1978年以7比2的投票结果肯定了纽约《地标保护法》的合宪性。
在做出这一判决的理由中有几点是耐人寻味的。
首先，法庭认为保护历史建筑和历史街区是一项使市民普遍受益的行为，对其外观和环境的改变进行限制也是一种公共利益，据此可以行使强制权。
其次，对于《地标保护法》的实施对象是一部分用地而不是全部这一事实，法庭认为“以促进公共利益为目的的立法通常对一些人造成的负担会比另外一些人要重”，因而不能认定适用《地标保护法》就是“剥夺”。
另外，法庭还强调《地标保护法》只是限制了建筑物外观及周围环境的改变，并没有妨碍中央车站的现有使用，同时按照纽约市区划条例，产权所有人还可以利用“开发权转移”（transferabledevelopmentright）这种手段来弥补由于历史建筑物上空不能充分利用而带来的经济损失。
事实上,在1926年联邦最高法院做出支持区划条例的判决之后，地方政府对私有土地利用的限制就在不断扩大，从最初的基本生活环境保护逐渐扩展到环境保护，城市中心开发容量控制、历史建筑物保护、为低收入者提供住宅以及公共设施建设负担等更为广泛的领域。
但有关这些问题的判例主要由州法院做出，并倾向于承认地方政府为了这些广义的公共利益而对私有土地利用实施限制的合宪性。
本案的判决只不过是联邦最高法院追认了一系列地方法院判决的结果。
【案例五】卢卡斯诉南卡罗来纳海岸委员会案（美国联邦最高法院，1992 505U.S.1003,112S.Ct.2886,120L.Ed.2d798）[16]
但是，地方政府对私有土地使用的限制是无限度的吗？
它的边界在哪里？
在1987年诺兰诉加利福尼亚海岸委员会案之后[17]，联邦最高法院做出了一系列的判决，试图回答这一问题。
案情梗概：
1986年开发商卢卡斯在南卡罗来纳州查尔斯顿县棕榈岛购买了两块住宅用地，计划进行独户住宅的开发。
但南卡罗来纳州立法机构在1988年制定了《滨海地区管理法》，出于对海岸线保护的考虑，禁止包括卢卡斯购买的土地在内的距海岸线一定距离内的土地上建造任何永久性建筑物。
这直接导致卢卡斯的用地失去了原有的使用价值。
因此卢卡斯向南卡罗来纳州普通法院提起诉讼，主张由于上述法案的实施，其财产价值完全消失，因而有权获得赔偿。
法院同意了他的看法，但南卡罗来纳州最高法院推翻了该判决。
联邦最高法院在接受该案的审理后，于1992年推翻原判决，发回并要求按照联邦最高法院意见重新审理。
联邦最高法院的判决主要基于以下判断，即“当不动产所有者以公共利益的名义被要求牺牲所有经济上有益的用途，也就是其财产在经济上丧失价值的时候，政府剥夺了他的财产”，法庭列举了两种应予赔偿情况，一是财产（例如：
土地）受到“物理”（physical）上的侵占；二是法规限制了土地上所有经济上的用途。
即当法规禁止私有土地上所有用于经济活动的使用时，即构成了“剥夺”。
但是，5比4的投票结果说明，对于这一问，题联邦最高法院的态度远非一致。
反对意见认为：
如果对于土地价值全部被限制就可以得到赔偿，那么95%的土地价值被限制又会怎样？
如果按照尤克里德一案的判决所确定下来的原则，不予赔偿的话，公平吗？
甚至有大法官认为，虽然卢卡斯的土地上不能建设永久性的建筑，但是他还可以从事露营等活动，或者把它卖给喜欢露营的人……等等。
更有法官认为卢卡斯案不具典型性，本来就不该受理。
但无论如何，这一判例表现出美国司法界对土地利用限制的程度，或者说是为了公共利益，对私人财产实施限制而不予赔偿的边界进行了划定。
类似的情况在此之前的诺兰诉加利福尼亚海岸委员会案（美国联邦最高法院，1987 483U.S.825,107S.Ct.3141,97L.Ed.2d677）以及之后的多兰诉蒂加德市案（美国联邦最高法院，1994 --U.S.--,114S.Ct.2309,129L.Ed.2d304）[18]的判决中再次出现，均以地方政府一方告负而终。
当然这种判决结果也与1980年代后期美国保守思潮的兴起有关。
从上述判例中可以看出，联邦最高法院对于“公权”和“私权”平衡点的选择可以概括为：
城市规划可以不伴随任何赔偿地限制私有土地的利用方式（例如：
用途、强度、外观等），但是一不能将其变为公有或公共的空间，二不能禁止其上的所有有经济价值的活动。
4我国城市规划的物权环境
在承认利益多元的现代社会中，城市规划既不是抽象的，也很难做到真正意义上的中立。
她以现实的城市空间（土地）为作用对象，无论规划者的主观意识是什么，她均对社会利益的分配起到重要作用。
因此，城市规划是在特定的物权环境下发挥其作用的。
1949年新中国成立以来，以土地和房产为核心的物权观念及立法活动经历了4个主要的阶段，并逐步形成了目前以土地公有为特征的具有中国特色的物权制度[19]。
这一物权制度的特点体现在土地所有权的非私有以及承认土地使用权和房屋所有权的私有上。
虽然《物权法》最初起草于14年前的1993年，但此次《物权法》所确立的几个重要原则，例如：
平等保护不同主体财产权的原则以及以公共利益为目的的土地征收赔偿原则，是在2004年宪法修正案中首次正式确立的[20]。
此次颁布的《物权法》共5篇19章247条。
其中，与城市规划关系密切的主要有涉及土地征收征用及赔偿的第二篇所有权，第四章一般规定中的第四十二条[21]，以及涉及土地用途和建筑物等占用空间的第三篇用益物权，第十二章建设用地使用权中的第一百三十八条、第一百四十条[22]。
其中，第四十二条关于征收赔偿的问题以及对“公共利益”的界定是围绕此次立法活动争论的焦点问题之一[23]。
然而，关键的公共利益的定义问题，最终没能明确地体现在《物权法》的条文中，不能不说是一个立法上的缺憾。
事实上，作为私法的《物权法》是否应该涉及属于公法领域中的带有强制性的征收问题也颇具争议。
就城市规划而言，一方面对土地的征收是实施城市规划特别是城市基础设施、公益性设施的必不可少的手段，但另一方面是否城市规划的所有内容，例如旧城保护的内容均可以以公共利益的名义强行执行呢？
在更深一个层次上，部分限制土地利用自由的城市规划是否都可以看作是出于维护公共利益的目的的呢？
这些问题在《物权法》中均没有明确的答案。
这给“什么是公共利益”这一问题留下了相当广阔的司法解释空间。
如果不对公权的行使范围和程度进行界定，那么保护私有财产也就变成了一句空话。
《物权法》第一百三十八条及第一百四十条在对建设用地使用权的规定中，以土地出让权合同的约定内容以及建设用地使用权管理的形式，对建设用地的用途实施了限制。
这既与城市规划有着密切的关系，也内含着某些矛盾。
这体现在：
首先，《物权法》作为私法，其涉及的行为主体之间是平等的民事关系，而不是强制的行政管理关系。
这一原则在解释《物权法》为什么不在土地出让合同中明确限期开发这一问题中被明确的提来，即土地使用权出让合同是民事合同，在此合同中，国家并非管理者，而是土地所有权人[24]。
但是，《物权法》却明确规定合同中应包括土地用途。
那么，如何保证土地出让合同中所规定的用途与城市规划相符，如果两者之间出现不符的情况应该以谁为准？
在土地使用权出让合同执行期间，如果发生城市规划对用地性质进行调整的情况时又如何处理？
这会引发一系列的类似问题。
而这一问题的本质是：
实现城市土地的合理利用究竟是依靠依据公法的城市规划？
还是依靠依据私法的土地出让合同？
其次，《物权法》第一百四十条对土地用途的限制已远远超出私法的范畴。
在这里，“有关行政主管部门”是城市规划管理部门？
还是土地管理部门？
如果是后者（从法律的上下文来看这种可能更大一些），那么同一个
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