后科层体制对学校行政革新之启示.docx
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后科层体制对学校行政革新之启示
後科層體制對學校行政革新之啟示
黄哲斌
壹、前言
十九世紀德國社會學家Weber首度從學術性的角度對科層體制作深層的分析，並以組織層級來詮釋組織的結構，認為組織結構是由上而下分為若干階層，並具有權威階層、法規條例、專職分工、不講人情、書面案卷、支薪用人及資源控制等特徵（黃哲彬，2003）；然而學校正式組織在實際運作方面仍依循權力結構和層級節制而運作，而重要的行政決定通常由校長或學校行政主管主導，學校教師很少參與決定與表達意見，充分顯示學校行政系統與教學行政系統鬆散結合之特性（Wieck，1976）。
學校科層體制的特性不單只是影響學校行政的運作，也影響教師教學效能及專業成長。
卯靜儒（1980）從事學校科層化及教師專業自主與專業自棄關係之研究，研究結果發現教師專業自棄行為，受學校科層化中之標準化、正式化層面及教師專業自主之交互影響。
另柯嘉興（2003）也針對桃園縣國民小學科層化與教師專業化進行調查研究，研究結果也發現國民小學科層化與教師專業化之間有中度正相關。
而孫志麟（2005）探究跨越科層：
學校組織對教師自我效能的影響，研究結果竟也發現專業教師在科層體制下組織中工作，而此種行政規範與控制則抑制教師專業化的表現；同時教師在專業主義與科層控制的矛盾中，造成一種緊張與困境，影響教師自我效能發展。
由此可知，欲提升教師教學效能，提高其專業地位，必然要針對學校科層體制進行調整。
此外，我國自1986年解嚴之後，社會的各層面也產生快速的變遷。
而在教育方面也隨著這波變遷亦開始一連串行政及政策上的革新，如教師會的建立、教師評審委員會的設置、家長會功能的強化及學校行政運作程序的調整等。
因此，在社會變遷及教育理念雙重影響下，進行行政的改組與調整，改變傳統學校科層體制，亦即從深層假定、價值上進行根本的改變，重新塑造學校成員的角色，以促使學校產生組織變革，目的在於提昇學校適應力，增進學校組織發展與生存（范熾文，2006）。
綜上所述，可知學校科層體制受到內外環境變革等衝擊，也招致許多批評，因而逐漸有減少管理層級及限制層級等突破科層體制的呼聲漸起，因此許多學者開始使用「後科層體制主義」或「後官僚典範」（post-bureaucraticparadigm）概稱此一發展（Heckscher＆Applegate,1994），故本文也希冀能藉由從探究「後科層體制」理論中帶給學校行政革新啟示及參考意見。
爰此，本文首先進行科層體制內涵分析，其次逐一分析科層體制的特徵與評論，爾後再予以剖析學校組織內科層體制；復次針對「後科層體制」予以分析其理論要義；最後則根據後科層體制理論，提出對學校行政革新的啟示。
貳、科層體制內涵分析
科層體制一詞，其英文為Bureaucracy，在一般中文翻譯中可見到「官僚制」、「官僚體制」、「科層制」、「科層體制」等，雖然其表面名稱不同但其內涵卻是相同的。
爰此，本文則採用大多數人較常稱謂的名稱「科層體制」做為代表。
至於科層體制的要義，以下僅將諸位學者的看法加以闡述如下：
Hegel曾認為科層體制是整合社會中彼此競爭的特殊利益、政黨階級的力量，而它也是國家與公民社會連結的橋樑，也是落實國家政策及法律的執行者（Carl,1992）。
Michels則指出科層體制對國家的重要性，但若要分析科層體制就不能僅限於國家，必須由組織層面進行分析，強調行政與權威的重要性（江岷欽、林鐘沂，1995）。
Weber則藉由「理想型」（idealtype）科層體制來說明的概念，而支撐科層體制的基礎來自於三種正當的權威，而將權威分為三大類（秦夢群，1998）：
一、傳統的權威：
這種統治形式源於代代傳承的世襲地位，權威的合法性來自於傳統的神聖。
二、精神感召的權威：
這種社會統治的權威，權威來自領導者的本身魅力及獨特的風範，使其得以吸引大批的追隨者。
三、法理的權威：
此類的統治權威，創制法律規定，以其享有法定的權利和義務去發號施令，以獲得支持與服從。
而法理的權威即構成科層體制的基礎。
因此，由上述瞭解科層體制象徵、技術、理性與效率的價值觀，它能給予組織合理階層劃分、明確組織規章、穩定行政運作順暢，以確保組織存在無虞，並因而臻於組織目標。
是以，現今有不少對科層體制的負面見解，但科層體制的存在與功效是不可抹滅的事實。
故以下則針對科層體制的特徵及限制，茲予分述之：
一、科層體制的特徵
對於學校組織結構的探究，仍是以德國社會學家Weber的科層體制為理論基礎。
同時藉由其探討權力的來源基礎，特別是法理權威的運作，以實現效率和合理性目標的組織。
而Weber也曾指出一個理想的科層體制模型應具有以下的特徵（王家通，1992；謝文全，1989）：
（一）階層嚴明：
組織有明確的指揮系統上下分明，位階高者具有命令權，層級低者有服從之義務。
（二）依法行事：
組織法制化，成員職責即任務協調，均有明文的法律規例，不講人情關說，惟法是從。
（三）專業分工：
工作劃分具有高度專業化，組織結構細分化和複雜化，各部門功能專業化。
（四）用人唯才：
組織成員任用以專家為原則，必須受過專業教育並合乎法定資格才能被任用。
（五）書面檔案：
一切組織活動事宜，均需建立書面檔案資料，由文書部門負責管理。
（六）任期保障：
組織成員任期依法受保障，具一定的任期制度。
（七）支薪用人：
組織中視導監督及行政管理人員，均為全時制的支薪工作者，全靠組織賺取所得。
因此，Weber認為組織具有以上的特性者，其效率遠較傳統或世襲的管理方式要高。
其原因包括：
（一）科層組織的權限劃分相當清楚。
根據不同部門的執掌，各種行政責任可以明確的確定，可收事權合一之效。
（二）科層組織的命令系統條理井然。
下級必須接受上級的指揮，但在必然時也有上訴的權利。
（三）科層組織的法令規章完備，抑且是穩定不易變動的。
成員祇要依法行事即可，而所有之決定也載於紀錄中，可供後人查詢參考。
（四）所有行政資源皆與行政機關相連，而非為個人所擁有。
換言之，職位交替時，所有資源即必須移交。
（五）科層組織中人員聘用，完全根據其專業能力而定。
薪水制度可被利用於評鑑其工作效率，而績效佳者給予獎勵，使其更加向上。
（六）科層組織中的聘僱制度，使成員願意將其視為終身工作。
在一段試用期後，並可藉各種制度的保護，免除被任意解雇的惡運。
以上即Weber科層體制理論的基本主張，也就是他所說的理念型。
在他的觀念裡，理念型是對某種現象的理論建構，經由此一建構，把該現象的各種形貌，以最純淨、最理想的形式組合起來，而此理論型的組織運作，是有效達成組織目標的重要途徑。
二、科層體制的限制
由以上敘述可以得知，科層體制為何在正式組織中為重要的結構，除了層級分明以外，再來則是促進行政效率，尤其層級節制的命令服從關係，可以使機關的行動一致，共赴事功；專業訓練促使機關走向專業化；永業化有安定組織的作用；依法辦事可以消除營私舞弊。
其次；便於管理，隨著時代的改變，行政組織也日趨複雜，因此事實上大部分的人也沒有能力去管理如此龐大的組織，而科層體制將組織由上而下分為若干階層每個人各有其負責範圍，這種結構使得組織管理更加容易。
然而科層體制也被人批評為官僚體制、忽視人性之外，再來則是層級節制削弱上級對下級的影響力，而部門分工也造成各部門之各自為政。
原為防弊所設計的嚴密法規反使組織成員產生目標錯置，永業化的規定卻使組織成員安於現狀，逐漸喪失追求更美好未來的鬥志。
其次；分工太細造成工作範圍狹小，易使成員產生工作倦怠與行為僵化；專業分工導致「受過訓練的無能」。
所謂「受過訓練的無能」（trainedincapacity），意即科層體制中的專業分工固然可以促進組織的效率，但也因為如此，形成一種牢不可破的「本位主義」的思考模式，一旦組織內外環境面臨變遷之時，或會使得專業人員無所適從，無法立即處理環境變遷所帶來的衝擊（陳菁雯，1997）。
此外，HoyandMiskel（2001）也提出對科層體制的批判，除了對科層體制本身進行分析外，也引用女性主義的觀點，認為科層體制是由男性所支配的一種制度，不利於女性員工，因此科層體制不是一種關懷的制度，只是階級再製的一種型態，故科層體制不是一種完全符合公平正義的體制。
尤其在進入後現代的社會之中，科層體制是否仍以一種新思維、新技術不斷進行調整及轉化，並秉持後現代主義的精神形成一種批判的或自我指涉的型態，顯然對於組織將產生更大的挑戰（李奉儒，2004；孫志麟，2005）。
參、學校組織內科層體制之分析
學校組織結構具有科層體制的性質，其主要在於科層體制提供法規條例、明確權責劃分，使學校校長、教師與學生之間，形成階級體系的關係，而使得學校成員行動均能有所遵循，進而擬定明確的教育目標，指引學校發展（孫志麟，2005）。
因此，以下是學校與科層體制相符合的實例（高義展，1998，35；黃文樹，1992，51；蔡培村，1985，76）。
一、學校均實施「專業分工」。
如校內分設教務、訓導、總務、人室等處室；課程亦分為國文、數學、英文等科，每科由不同專業人員來教導。
二、學校中具有嚴明的「科層體制」。
校長為決策層級，主任屬管理層級，教師為技術層級。
三、學校無不「依法行事」。
學校組織、人員訓練與任用，敘薪、考核等皆有法規詳細規定。
四、學校教職員的任用「用人唯才」。
教職員必須經過專業訓練並合乎法定資格後方能任用。
五、學校「人員專用」。
教育人員均以專任為主，譬如職業學校法第拾壹條及中學法第九條均規定教師由校長聘任，「應為專任」。
六、學校人員工作均「依法受到保障」：
憲法165條規定：
「國家應保障教育工作者之生活。
七、學校無不建立「書面檔案」資料與制度，都設有文書之類的人員負責之。
學校科層體制化的結果，在實際情境中，常帶來科層體制與專業化之間的衝突；學校中屢有行政人員（代表科層體制）與教師（代表專業人員）之間產生溝隙的現象。
然而，科層結構並不能完全適合於學校組織中，原因有以下幾點（林生傳，1996；吳康寧，1998）：
一、學校組織目標不像工商企業組織或一般行政組織目標那麼明確一致。
二、教學人員於教學情境中不可能完全照章行事。
三、科層體制值基於理性的基礎，而教育工作著重知、情、意全人教育的理想。
四、科層體制適用於規模較大的組織中，不適合用來規模較小的鄉村學校。
五、學校中以教師為主要角色，行政人員只提供服務和支援，倘若依照科層體制，教師將受制於行政人員。
六、行政人員一切照章行事，徒增繁文褥節，迂腐不化的反效果，增加教學人員的困擾。
職此，學校組織亦並非完全成為科層體制，充其量也只是半科層體制，特別是學校組織結構中具有「鬆散結合」（looselycoupling）的特性，使得學校組織雖具有科層體制的明顯特徵，但對於學校成員的專業自主的重視，也形成學校組織不同於一般公務組織的另一種形貌。
肆、後科層體制之理論要義
後科層體制興起背景，主要仍係對於現代時期的批判。
現代時期又可稱為工業時期，而在工業社會當中組織的型態是以功能分化為前提，而將工業化之後機械生產的概念融入組織當中。
因此，現代時期的組織基於機械化的分工、標準化的程序與法令規章，就能予以操控組織的發展，這也與Weber所提出科層體制，強調組織須依法行事、排除人情，進而才能朝向專業化與理性化發展，亦能順利達成組織目標的觀念相互輝映。
然而後現代主義思潮的出現，更對於現代時期及社會之「現代性」提出批判，除了批判過去現代化所重視科層體制所帶來的偏差外，更針對現代化中的工具理性提出更嚴厲的批判（吳宗雄、蔡秀媛，2000）。
尤其在過去30年科技不斷發展之下，對組織亦造成不小的影響，減少管理層級及限制層級節制等呼聲漸起，故而許多學者開始使用「後官僚典範」（post-bureaucraticparadigm）或後科層體制稱呼此一發展（Heckscher＆Applegate,1994）。
此外，Osborne及Gaebler在「新政府運動」（reinventinggovernment）一書中提到「企業型政府」的觀念，強調科層組織也要在時代潮流下進行轉變，應由組織目標及願景所導引，而不是由法令規章所驅使；應視人民為顧客，同時著重市場機能的運作（劉毓玲譯，1993）。
質言之，後科層體制相對於Weber的科層體制，更是強調組織合作、信任、及非正式影響力，對於組織發展具有莫大的影響。
爰此，以下針對後科層體制的主要特徵及理念茲予分述之。
一、後科層體制的主要特徵
Brazelay（1992）鑑於科層體制的缺失，因而提出「後科層體制」的主要概念，並認為後科層體制組織應有以下幾點特徵：
（一）從公共利益到體現公民價值：
科層體制係由專家判斷公共利益，當組織內每個專家團體都認為公共利益是按照他們的標準制訂時，組織就很難做出令公民滿意的成果。
而後科層體制則主張「體現公民價值」（resultscitizensvalue）代替公共利益一詞，換言之組織利益應該與成員利益息息相關才是，故而成員利益則成為後科層體制所需重視的要項。
（二）從效率觀念到品質保證觀念：
科層體制重視效率，而後科層體制主張以產品、服務、質量、價值等相互關連的概念取代；換言之，後科層體制所重視的是品質保證的觀念，而非考量單一成本效益觀。
（三）從控制到主動遵守規範：
科層體制的控制妨礙公民價值的實現。
後科層體制則認為應將權力下放，爭取下屬對規範的認同使期能主動遵守規範。
（四）從指定功能及層級節制的組織結構到認同使命及重視顧客的組織結構：
科層體制強調組織設計應為層級節制，並指定成員的功能，運用權威迫使成員服從。
後科層體制則強調彈性、服務的組織結構，強調認同使命、顧客導向為核心理念，以適應各種環境的變遷。
（五）從加強課責到培養責任心：
科層體制是用權力對下屬課責，而後科層體制認為使成員有責任心最有效的方法是讓他們感到責任感，因此工作關係應從單向轉為雙向互動。
（六）從調整成本到創造價值：
科層體制使領導者把有限時間花在調整成本上，而後科層體制則認為理論與實踐的反省才是當務之急，尤其如何在組織結構調整過程中創造組織的價值創新，更是組織生存的重要因素。
（七）從遵守規則和程序到能瞭解並應用規範，以及進行組織學習（organizationallearning）改善流程：
科層體制強調遵循既存的法規與程序，以免組織產生脫序的行為，但後科層體制以為要解決問題並非僅遵循既存的法規與程序，更重要的是能瞭解並應用規範，且能進行組織學習，才能不斷改善組織流程，有利於組織創新發展。
（八）從人事管理制度到人力資源管理制度：
科層體制著重於人事管理，故以「事」為中心，而只見事不見人的立場，並強調「事」的單一方面是靜態的控制及管理，其管理的目的在於控制人，因而難以激勵人才。
後科層體制則著重人力資源管理，故以「人」為核心，強調一種動態、心理、意識的調節及關懷，其管理目的在於使人與事能系統化及優質化，使得組織獲得最佳經濟效益，同時亦能激勵人才。
綜合以上論述，科層體制與後科層體制的比較，歸納如表1所示。
表1科層體制與後科層體制的比較
科層體制
後科層體制
僅重視公共利益
體現公民價值
效率觀念
品質保證觀念
被動控制
主動遵守規範
指定功能、層級節制的結構取向
認同使命、顧客為中心的結構取向
強制課責
培養責任心，建立上級與部屬良好工作關係
調整成本
創造價值
遵守規則和程序
瞭解並應用規範，以及進行組織學習，
表1續頁
科層體制
後科層體制
進而不斷改善組織流程
傳統人事管理制度
新興的人力資源管理制度
資料來源：
Brazelay,M.（1992）.Breakingthroughbureaucracy：
AnewvisionformanaginginGovernment（p118）.Berkeley：
UniversityofCaliforniapress.
二、後科層體制的主要理念
從以上論述可以瞭解後科層體制之主要特徵，然而Brazelay所提出的後科層體制的觀念缺乏具體的主張，因此就有若干學者針對後科層體制的理念加以分析論述（吳瓊恩，1996；吳宗雄、蔡秀媛，2000；Heckscher＆Applegate,1994）：
（一）傳統科層體制，往往是透過權威、規則等達成共識；但是在後科層體制的共識是在制度性的對話上所創立的。
（二）所謂對話（dialogue），係指運用影響力更甚於權力；亦即人們基於說服而非命令來影響決策，並取得組織成員共識。
（三）影響力是建立有賴於信任，互賴的信任感有助結合組織不同的成員，以達成整體目標。
（四）著重組織實際上想要達成的使命，須先而非空泛的價值描述。
成員也應瞭解使命，以協調行動。
（五）為了使個人貢獻與使命相結合，組織應共享資訊。
資訊科技運用有助於資訊普及，資訊流通也將由下而上取代由上而下。
（六）為使組織運作更具彈性，應盡量以原則（principles）取代規則（rules），前者較抽象，優點是使行動在適應環境變動上較有彈性，但缺點是可能被濫用，因此組織應激發成員產生對組織信任感，同時定期對原則進行評估與討論，以降低濫用的危險。
（七）組織中互信關係是關鍵要素。
尤其信任關係是「知道由誰去」處理某一個問題，而非建立固定友誼關係網絡。
（八）為使影響力發揮功能，組織內專業團體和個人評估應完整和公開，使個人優缺點讓人清楚知悉。
（九）後科層體制的系統界限（boundaries）較為開放，組織內外界限模糊，強調個人、單位、組織之間的合作與聯盟。
易言之，組織更能容忍成員離開和加入，永業化程度傾向較低。
（十）科層體制組織訂定法規以減少個人判斷，後科層組織減少法規使個人績效表現多樣化，並為建立績效標準，必須公開討論及經常與成員協商。
（十一）傳統科層體制的決策帶有永久性的期望；反之，後科層體制建立在不斷的預期上，因此能將時間框架和行動結合在一起。
伍、後科層體制對學校行政革新的啟示
行政革新（administrativereform），又稱為「文官改革」（civilservicesreform）或「政府再造」（governmentreengineering）。
1996年6月份出刊的《公共行政評論》以「再造公共行政」（reinventingpublicadministration）為主題，將行政革新定義為：
行政體系透過具體有效的改變策略，從行政組織的四個主要面向：
1.文化層面、2.任務層面、3.結構層面、4.程序層面重新加以改造。
而Wamsley在其著作《重建民主行政》中指出，行政體系需要革新的理由之一，主要在於行政體系在效率與效能尚未能顯著提昇使得預算的支出及財政的負擔日益嚴重，因而有必要進行各項革新舉措（江岷欽、劉坤億，1996）。
學校組織亦屬於政府組織體系，自然也要面對民眾的檢視。
尤其過去學校組織被視為「受養護性組織」（domesticatedorganization），因此面對外在衝擊確實有應變不良等情形發生。
是以，為提昇整體學校組織效能，強化競爭力，必然要進行各項革新，其中學校行政革新正是為了改善學校組織長期以來科層體制的習性，進而轉化為具有高績效及競爭力的組織。
前述曾分析後科層體制之理論要義，實際上後科層體制對於學校革新具有一定的影響，抑且對於提高行政效率及組織競爭力具有莫大之裨益。
職此之故，以下從四大層面分別論述後科層體制對於學校行政革新的啟示：
一、具備「企業精神」，以強化學校行政革新的成效
所謂「企業精神」（entrepreneurship），係指組織的體制及運作過程具有某些變遷導向的內在特質，這些特質能夠積極地引發革新理念，並將此種革新理念轉化為具體方案設計，並以實際行動體現方案設計，以協助組織處理各項事務與解決政策議題（吳定等，2000）。
故在後科層體制之下組織必須以積極、創新及效率等作法，提高行政革新成效。
惟學校行政從事革新歷程中，除要有「企業精神」從事革新外，同時亦該遵守以下各項原則：
（1）遵守行政責任：
依James＆Donald（1991）認為行政責任是由二項行為所組成的：
1.「負責行為」：
指部屬應遵循法律，並服從長官的指示。
2.「倫理行為」指部屬應堅守道德標準避免發生違反倫理行為的發生。
易言之，學校行政人員除應遵守上級指長官的命令外，同時也應遵守倫理道德規範，不可有逾越道德情事的發生。
除此之外，行政責任除了上述兩種行為特性外，也應時代變遷應增列「前瞻行為」。
依Harmon（1981）認為具有「前瞻風格」（proactivestyle）的行政人員應在進行決策時，應力促機關內的共識和爭取民眾的認同；在倡導新政策時，應極力協助公民參與政策規劃；在回應政策的過程，也須注意應以社會正義與公平的角度來解決問題。
故學校行政人員在執行或推廣學校政策時，也應尊重教師、家長、學生等意見，充分尊重與溝通，以獲集思廣益之效。
同時，在面對校內對學校政策質疑時，也能以公正不痾的態度來處理，使學校政策推展順遂無虞。
（二）以公共利益為鵠的：
學校行政人員應具備企業精神，以各種創新的作法來提高學校經營的成效。
然學校組織與企業組織性質大不相同，企業組織係以營利為目的，追求組織目標達成及個人利益滿足，但學校組織則係以服務為目的，追求組織、成員及大眾之共同的利益。
因此，學校行政人員從事職務時應聽取教師、家長及學生的意見，並瞭解其需求且加以實現，絕不能因學校組織的需要而犧牲學校成員等之權益。
（三）落實正當程序（dueprocess）：
在今日追求高績效的社會中，具有企業精神的學校行政人員必然致力達成提高服務績效的目標，然而在追求績效與時效兼顧過程中，可能會在部分行政行為上傷害顧客利益。
是以，落實正當程序，即「依法行政」，強調行政行為必須符合法律正當程序辦理，不得傷害任何人生命、自由、財產等權利。
職此，學校行政人員在推動校務過程時，不可為追求一時的績效與時效，而忽略教師、家長及學生等權利，仍應依照法律程序執行，並給予充分的救濟管道，俾臻於公平正義兼具的法治校園。
綜合上述所言，後科層體制強調成員能夠主動遵守規範，並培養其責任感外，更重要組織及成員均能遵守共同規範，且在共同規範下從事各項革新的作為。
因此，學校組織若能具備「企業精神」，除了有助於不斷從事各項革新的作為外，亦能有助於塑造學校成員的道德感及責任感，使得學校行政在革新過程維持良好的運作模式。
二、落實「學校組織再造」，提昇學校組織競爭力
所謂「學校組織再造」（restructuringschools）係著眼於深層的基本假定與價值的根本改變，並針對學校內部權力的重新分配，如強化教師和家長參與校務的決定權力，塑造成員的新觀念，建立學校運作的新機制，轉化學校新的經營型態，以提高學校組織的適應力和效能等，藉以改變學校的傳統運作方式，提升學校的品質與績效。
事實上，學校組織再造係源於企業組織再造，首先強調組織結構的改變，從組織的科層化轉變為扁平化，減少組織中間的階層，增進高階主管與基層人員的接觸；其次，工作程序的改變，除組織結構改變外，亦增進主管與員工間的溝通，使員工的工作涉及完整的流程，而部門間的互動也因此增加，工作的方式也趨於合作，員工的工作態度也轉為主動與積極。
由此可知無論是切企業或學校組織再造，咸與後科層體制所強調彈性、服務、重視顧客需求等理念不謀而合。
在後科層體制之下，學校應如何進行組織再造（吳宗雄、蔡秀媛，2000；黃哲彬，2003；戴國良，2004）：
（一）重塑學校組織結構：
為因應少子化，未來學校將趨向於小班小校，而後科層體制強調彈性及服務兼顧的組織結構，以及超越原有的組織系統界線，使得組織能夠更加權變適應各種環境。
所以學校行政組織不一定非設教務處、訓導處、及總務處等不可，亦可組成自由式組織（又稱變形蟲組織），強調中央是以校長為中心，外圍圍繞一些學校的層級結構（如教務處、訓導處等）、臨時小組及矩陣結構，此種組織目的在提高學校組織對於環境變化的適
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