陪审员选任制度的变异与矫正.docx
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陪审员选任制度的变异与矫正
“对某些案件，而且往往是重大案件，美国的法官有权独自宣判。
这时，他们的地位有时与法国法官的通常地位一样，但他们的道义却大得多，因为陪审团的影响还在帮助他们，他们的声音几乎与陪审团所代表的社会的声音同样洪亮。
”
—托克维尔
陪审员选任制度的变异与矫正
——以司法公信力为视角
人民陪审制度自20世纪30年代诞生以来已走过了半个多世纪的历程，其历史发展可谓一波三折。
进入21世纪后，无论在学术界，还是在实务界，仍是司法改革领域中的一个热点问题，各方均从不同的角度对陪审制度进行了深入而细致的研究，但是对陪审制度所具有的塑造和提升司法公信力的功能却有所忽视。
一、人民陪审制与司法公信力
由于目前“信访不信法”的上访群众络绎不绝，尤其是近年来因司法裁判不合情理而掀起舆论热潮进而广受民众质疑的个案频发，使社会公众对司法行为的评价和信任度不断降低，导致司法公信力严重下降，其中一个重要原因就在于专业化的司法行为与社会民众之间缺乏有效的信息沟通，民意不能在司制度的管道中得到充分而有理性的表达。
解决此问题的路径之一就是让民众的代表亲身参与审判，分享法官的司法权力，监督司法，增强司法的社会认同。
避开改革司法制度，提高法官素质等复杂的内部途径不论，通过具有长期法律传统的人民陪审制度的完善来达到司法吸纳和疏通民意，来达到民众与司法系统（法院）的互动，是从外部提升司法公信力的不二法门。
人民陪审制有利于提高司法公信力。
选自于各行各业的群众参与审判活动全过程，可扩大司法决策的知情范围，增加广大群众了解司法决策活动的渠道，有利于人民群众对审判工作的了解，利于提高司法决策活动的透明性和公开性，陪审员通过参与审判了解法律知识和案件的裁决过程，这就建立了法院和人民群众之间一条良好的沟通渠道，可有效的对人民群众进行法制教育和宣传，增加群众的法律知识，提高群众的法律意识和法律素养。
同时，法官做出更加公正的裁决。
其次，人民陪审员参与审判把社会道德标准带入法庭，“在一定程度上抑制专业法官囿于专业的视角或行业的利益所出现的某些（职业）偏向”，帮助法官形成更加符合社会公众标准的裁判，诚如台湾蒋耀祖先生所谓“陪审团之评议案情，使法理、人情均得兼顾，且集多数人组成陪审团之智慧与意见，本于良知而为公正之判决，较之法官囿于法律之成见，可减少偏私无端之裁判。
”而且，陪审员以市民化的身份、大众化的知识以及普通人的常理，拉近了司法机关与诉讼当事人的距离，增强了法庭的亲民色彩，这可加深民众对司法的认同，减少法官与民众之间的隔阂，从而提高司法的公信力和司法权威。
人民陪审员选任机制作为人民陪审制度得以良好运作的前提条件，其在实践中存在的一些问题，违背了人民陪审制度设置的初衷，已发生了若干变异，影响了人民陪审制度功能的实现，函待改革完善。
本文结合实际，从我国的国情和法律文化传统出发，试提出矫正、完善我国人民陪审员选任机制的建议。
二、陪审员选任制度变异的调查与分析
新世纪新阶段，尽管国家赋予了人民陪审制度新的符合其本质精神的司法意义，并得到了司法机构的贯彻和落实，但是，人民陪审制度在司法实践中的运作现状仍然不尽如人意，对塑造和提升司法公信力的作用并未有效发挥，并表现出一些亟待解决的问题。
笔者认为，从塑造和提升司法公信力的角度来看待人民陪审选任制度在司法实践出现了若干异化，主要表现在以下几个方面:
（一）陪审员主体资格的变异
1、人民陪审员的资格设定过高，不具备民主性
《完善人民陪审员制度的决定》（下称《决定》）第四条:
担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。
根据2006年3月16口统计局公布的全国人口抽样调查主要数据，其中全国具有大学程度（包括大专以上）的人口为6764万人，约占全国人口总数的5%，由此可见，人民陪审员的选任并非选自“人民”，而是小部分“高级知识分子”，农民阶层和工薪阶层逐渐淡出人民陪审员列表。
从该《决定》可以看出，在我国十三亿人中，只有极小部分具备陪审员的资格。
而根据《中华人民共和国法院组织法》第三十七条:
有选取权和被选举权的年满23岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。
显然，2004年由全国人大常委会制定的《决定》有悖于《人民法院组织法》，《决定》有关陪审员的资格限定是不能成立和生效的。
《决定》有关陪审员资格的限定也违反了陪审作为“平民参与司法”的初衷，不但没有使司法大众化，反而加强了司法精英化发展。
而在实践操作中，司法机关本着迎合上级机关的惯性，将“高素质，具有一定的法律常识”作为标准严格执行，更以“高学历”陪审员为其标榜政绩。
2、从调研数据看陪审员的精英化
根据“中国陪审制度研究”课题组（以下简称“课题组”）对中国西部某市一基层法院（以下简称“A法院”）所作的调查，此地现任陪审员中本科以上学历44人，占81%，其中硕士12名，占22.22%，博士2名，占3.7%;剩余10名陪审员为大专学历（见图1）。
这些举措似乎寄托着立法者和司法者对人民陪审员的良好期望，希望这些“精英”能更好地发挥陪审员的作用。
但是，这些“精英”很明显只能是少数，不能真正代表社会民众，也不能真正知晓普通民众的意愿。
数据来源:
《中国陪审制度研究》档案库:
卷H
司法实践中陪审员的职业结构也不具有代表性，趋向精英化。
根据课题组对A法院陪审员的职业分布进行的问卷调查（见表1），教师等各类专业技术人员占的比例最高，有38.9%，其次是国家机关、党群组织、事业单位工作人员，有33.3%，离退休人员也有14.8%，工人有1.9%，公司职员只占到1.1%。
在问卷列举的十种职业类型中，陪审员的职业基本上都集中在前五种，而问卷中涉及的其余几种职业如个体经营者、待业人员、农、林、牧、渔劳动者和其他等的人数均为零，即使有工人，也只有一名。
由此可见，陪审员的职业分布非常集中，教师和公务员等高级知识分子占了很大比例。
而此地的陪审员很大部分来自高校教师，很多具有教授、副教授职称，离、退休人员也占了较大的比重。
选任文化素质高的陪审员多少寄托了大家的良好愿望，希望这些“精英”能更好与其区位优势相匹配并真正发挥作用，但是代表大多数人利益的农民和工人等“草根”阶层，他们也有着参与管理国家事务的强烈意愿，一味强调陪审员高学历并将其来源限定在几个特定行业领域内，无形中剥夺了大多数民众参与司法的权利。
这种做法显然与陪审制度的本意相佐，也难以体现司法的民主性与社会参与性。
表一:
A法院陪审员职业分布
表一数据来源:
《中国陪审制度研究》档案库:
卷A（I-3）
3、陪审员的精英化影响司法的权威和公信
“同类人审判”为陪审制度的理论基础，即人们有权选择同类人作为自己纠纷的裁决者，这是裁决获得当事人信赖及裁决具有权威性的基础。
其实质在于打破了精英阶层对司法的垄断，保证普通民众在自身所熟悉、理解的案件中有表达相关意见的机会。
如果大量的人民陪审员都由社会精英阶层担任，则“剥夺了许多人受‘同类人审判’的权利。
……这一程序上的不公正，无疑会影响司法的公正，降低司法的权威。
”
由于陪审员的精英化使社会民众直接接受普法教育的机会大大丧失。
设立陪审制度的初衷之一就是国家通过陪审制度让社会民众参与司法，亲历审判过程，了解司法程序，从而达到使社会民众普遍接受法律教育，削除民众对司法的偏见，减少公众对司法的不满，树立和促进民众信任司法的效果。
然而，正如前面所作分析，法律对陪审员资格条件的较高限制，使接受普法教育的机会基本上落到了为数不多的精英化人群和陪审专业户身上。
现有资料表明，截至2010年，全国人民陪审员数量为7.7万人，相对于中国13亿人口而言，简直是微不足道，这种结果不仅使司法民主化徒有虚名，而且剥夺了广大社会民众享有接受普法教育的机会。
对比实行陪审团制的英国，虽然陪审团审理的民事案件与刑事案件比例都很小，但由于陪审团审判使得每个适用陪审团审判的案件中都有12名陪审员亲自裁决，所以能荣幸地担任陪审员并且上一次生动的法制课是很多公民都能实现的愿望，早在1968年科尼希就指出“在英格兰，每年都有175000人被征召为陪审员，其中有111000人真正担任陪审员。
这简直与中国的陪审制度对民众的普法教育作用天壤之别。
（二）陪审员选任程序的变异
1、陪审员的选任程序受法院直接控制
《决定》第7条规定，“人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定”;第8条规定，“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员荟任命”;第14条规定，“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。
中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定”。
可见，人民陪审员的选任程序并非随机的选任程序，而受法院的直接控制。
基层人民法院有审批权、提名权，当然也享有根本的决定权。
这种从立法层面确立的陪审员产生任命机制，“与其说是由选举产生，不如说是行政程序运作的结果，其任用权取决于单位、司法行政机关、基层人民法院院一长以及人大常委会，”因此，以如此方式所选任出的人民陪审员也根本不可能有效控制司法专权以保障公民的基本自由。
2、陪审员选任决定权归属法院可能导致陪审员独立性丧失
人民陪审员的选任程序与政府官员的选任模式相似，在实践中，真正决定谁当陪审员的是法院院长的提请任命权。
因此法院当然会挑选自己好用的人员来担任陪审员，即受过专业的法律训练，受过高等教育，最好是与专业法官的水平差不多的人员。
这使得陪审员的选任缺乏广泛性和代表性，从而出现了陪审员“精英化”的现象，缺失了其平民化的本质。
陪审制之所以可有效控制司法专权，其最主要的一个原因在于陪审员地位的独立性。
在一套成熟、民主的陪审制度中，陪审员的选任系随机独立进行，不受行政机关和法庭的干涉和控制。
因此，陪审团从一诞生便具有双重独立性:
在法庭内，陪审团和职业法官相对独立，不受职业法官的约束和监督;在法庭外，陪审员也保持独立地位，不受行政机关的干涉和控制。
陪审员只需遵循一个诚实自由的人应有的良心，不偏不倚、坚定不畏地对案件作出裁决。
因此，实行陪审制的代表性国家大抵也采用了随机的选任程序，法庭往往只是随机选任的执行者，而非选任的决定者。
例如，在美国大多数州，陪审员均通过选民登记薄、报税单、电话薄或车牌号等随机选任，或者通过计算机随机选任的方式产生。
（三）陪审员任期制度的变异
1、人民陪审员出现“职业化”倾向
《决定》对人民陪审员的任期制度进行了明确的规定，填补了之前的法律空白，这在一定程度上具有积极的意义。
但《决定》中的相关规定却使人民陪审员带有“职业化”的倾向，从而使人民陪审员制度出现职责和功能的异变。
根据《决定》，人民陪审员的任期为五年，但没有确定“一案一陪”的原则。
在司法实践中，极易造成陪审员成为“编外法官”。
面临着这一问题，很多法院也进行了积极主动的改革，要做到“利用民间智慧”，首先是扩大人民陪审员的代表性。
然而，在各个代表风光上任后，能保持准时上庭的陪审员少之又少。
随后在陪审员的“专职化”队列中还出现了一个显著的特点一一老龄化。
面对老人陪审员，法院不但没有懊恼，反而表示了这完全符合法院所需要的“有经验、有阅历、有热情”的“三有”原则。
在人民陪审员的专职化渐进道路上，更有部分法院创设“专职陪审员”，使得陪审员成为可供选择的固定职业，人民陪审制离“大众化”渐行渐远。
2、从调研数据看陪审员职业化倾向
表二：
武侯区法院2004-2006陪审案件统计
2004年
2005年
2006年
陪审案件数
全年结案数
陪审案件数
全年结案数
陪审案件数
全年结案数
刑事案件
460
920
463
1007
641
943
民事案件
392
3422
645
3873
589
3146
行政案件
0
34
25
70
48
31
合计
852
4376
1133
4950
1278
4120
表三：
陪审员笔记的统计分析（一位陪审小组的组长）
起止时间:
200_5年_5月16日一2007年7月17日
共陪审案件266件案件
民事案件:
214件（2005年33件、2006年125件、2007年56件）
刑事案件:
52件（2005年49件、2007年3件）
②合议庭组成模式:
民事案件:
一审两陪（134件）、两审一陪（80件）
刑事案件:
一审两陪（35件）、两审一陪（12件）、其它5件未记载
表二数据来源:
《武侯陪审》档案库:
案件统计卷一武侯法院陪审案件统计报表
表三数据来源:
《武侯陪审》档案库:
卷G:
陪审员笔记
由上面两个表格统计我们可以得知，从2004年到2006年，无论是在陪审员参与案件审理的数量上，还是每年的参与比例上都是呈现出上升趋势。
其中陪审员参与全年案件审理的比例从2004年到2006年分别为19%,23%和31%。
通过对某陪审员的笔记分析我们又可以得出，该陪审员自2005年开始担任人民陪审员开始至2007年7月这两年间，共参与陪审案件266件。
如此高的陪审记录使该位陪审员成为武侯区人民法院优秀陪审员。
同时，在调研过程中，还发现一个陪审员参与陪审的不均衡现象:
2006年参加审理案件在50件以上的陪审员有8位，其中有3位人民陪审员全年的陪审案件都在100这8位人民陪审员总共参与陪审案件775件，占到2006年陪审案件总数的60.64%;2006年有5位人民陪审员全年都没有参与过一起陪审案件，其中两位陪审员是因为工作繁忙而无法参与陪审、有一位是业务庭从未通知其参加陪审、有一位是在成都市中院陪审案件、有一位是因为工作单位和家庭地址均变更而无法通知其参与庭审。
可见，武侯法院人民陪审员的专业化倾向十分严重，这和立法本意相去甚远。
3、人民陪审员“职业化”倾向的弊端
人民陪审员的“职业化倾向”，具有很多的弊端:
其一，过长的任期容易使法官和陪审员形成“朋友关系”或“熟人关系”，使人民陪审员制度应有的监督和制衡职能弱化;其二，过长的任期极大加重了陪审员的经济负担，并可能使陪审员出现“职业化”的倾向;其三，过长的任期也使各种贪污受贿的司法腐败现象成为可能。
事实上，大部分实施陪审制的国家都尽量避免过长的任期设置，原则上每个庭期都应重选陪审员。
此外，各国还尽量避免公民在短时间内重复担任陪审员。
而且中国并未实行各国所通行的庭期制，因此人民陪审员不得不在很长的任期里未有时间限制地参与司法审判，已变成某种特殊类型的“常设法官”。
在大部分国家，陪审制都因为资源消耗过大、折损诉讼效率而被迫极大限定适用范围，而在中国，人民陪审员制度反而成为节约司法资源、提高诉讼效率的有效手段。
这种违反常态的制度设定值得学界和立法者深思。
综上所述，尽管中国立法及司法决策者在改善人民陪审员选任制度上作了相当的努力，也取得了一定的成果，但与实施陪审制的主要代表性国家相比，中国现行的人民陪审制度并不典型:
一方面，人民陪审员选任制度既不能充分体现司法民主，也不能有效保障自由，存在“精英化”“职业化”的趋势，难以有效发挥作用;另一方面，现行有关人民陪审员选任制度的立法规定和制度设计还不合理，存在诸多瑕疵和弊病，甚至己走向改革的误区。
因此，人民陪审选任制度的重构理应引起中国学术界和立法界的认真思考和关注。
三、矫正陪审员选任制度，提升司法公信力
（一）宏观立法层面的矫正
1、放宽陪审员的资格条件，确保陪审员来源的平民化。
根据《关于完善人民陪审制度的决定》中规定的:
公民担任人民陪审员要满足大专以上文化程度，较大程度地降低了可以参与行使国家管理权利的公民范围，从促进民主价值的角度看，只有能代表广泛群众阶层行使管理国家事务和维护人权的陪审员，才是符合陪审制度的内在核心价值，而人民陪审员的这一选任要求正好局限了上述价值实现范畴。
所以笔者认为，人民陪审员既然是代表人民行使司法参与权利的，那其选任制度就应该突出所代表的人民这一广泛的阶层，只要拥护宪法和法律，未受过刑事处罚，品行良好，达到一定年龄的公民都有担任人民陪审员的资格，应该取消文化程度方面的限制，以确保陪审员来源的广泛代表性。
2、改革人民陪审员的任期制度，防止连任连选。
《关于完善人民陪审制度的决定》中没有规定人民陪审员的能否连选连任，只规定了人民陪审员的任期是5年。
因此，只要符合人民陪审员的任职条件，就可以被一直选任。
从而导致了“有的陪审员连续担任陪审员，成了所谓的‘陪审专业户’，失去了人民陪审的意义。
所以笔者认为可以将人民陪审员的任期缩短到1年或者更短，并且规定不允许连任连选，这样可以保证参与审判活动的公民范围更加广泛，调动公民的积极性，同时增加司法的民主性和公正性，有利于实现陪审制的平民化。
3、取消人民法院对人民陪审员资格的审查权。
《关于完善人民陪审制度的决定》中规定陪审员的产生方式是:
“将符合担任陪审员条件的公民，由基层组织向基层法院推荐，或者本人提出申请，由基层法院会同同级司法行政机关进行审查，并由基层法院院长提出人选，提请同级人大常委会任命产生”。
这不仅违背了人民陪审制度的民主本质，同时也使政府部门过多的干涉了陪审制的施行。
陪审员的产生应该是由人民选举或推荐的，代表人民意志的群众，决定权应该在人民手中，而不应该在法院院长或是司法行政机关手中，由法官、司法行政机关直接审查陪审员资格的做法是不合理的，在美国，陪审员资格的确定过程中，法官仅仅在“无需理由之回避申请”中对有关的回避请求享有监督的权力;德国法官参与审查陪审员资格的程度，较美国为高，他们可以通过加入选任陪审员的委员会对次施加影响，但是，该委员会是由12人组成的，并且它的决定需要有三分之二的多数，其中法官只能占据一席，可见其影响力也是有限的。
与这些国家的陪审员资格审查方法对比，我国的行政机关在陪审制运行中参与过多，不利于保证陪审员的独立性。
（二）具体操作层面的矫正
1、增加候选人民陪审员的总体名额体现司法民主
依照2004年最高人民法院出台的《关于人民陪审员管理办法（试行）》的规定，在不少于法院现任法宫人数的二分之一、不高于所在法院现任法官的人数的范围内确定人民陪审员名额。
现有资料表明，我国仅仅确定7万多人民陪审员名额，实际上比全国基层法院法官的人数要少。
名额少加任期长的必然后果是广大民众不能参与司法，不能接受普法教育。
为改革这一局面，笔者建议，人民陪审员名额的确定标准，可以以案件数量为单位，也可以以人口按比例分配为单位。
如果以案件数量为单位，我们可以假定每个适用普通程序的一审案件都需要人民陪审员参与，考虑到回避、推迟或者免除陪审义务的情形，以及扩大合议庭的需要，我们可以按每个案件需要8到10名人民陪审员的比例来确定人民陪审员的名额。
如果以人口比例为单位，我们大致可以按照每1000人产生1名人民陪审员的比例来确定人民陪审员的名额。
当然，我们也可以先根据案件数量确定年度所需人民陪审员的总人数，然后根据辖区人口计算出·1000人应当产生多少人民陪审员。
最后这种方案兼顾了公平，可操作性更强。
2、改进随机抽取机制。
当事人选择陪审员的权利，是当事人拥有的诉讼权利中不可忽视的一部分，所以《决定》应该予以规定，这有助于保障司法公正。
《决定》在第14条规定了个案选择陪审员的随机抽取机制，这个规定本身应该说是比较先进和科学的。
它借鉴了英美法系陪审制度的先进做法，是我国人民陪审制度的一次重大进步，也是《决定》的一个亮点。
但是，在司法实践中法院并未认真遵照执行，并且规定不够具体，不利于司法实践中的具体操作。
比如，对于采用随机抽取选择陪审员的时间和由谁来抽取也没有做出规定。
所以笔者建议，应该在原有规定上增加“庭选”的环节，采用随机初选与当庭选定相结合的方式来进行个案陪审员的选任。
具体做法为当某个具体案件需要选择陪审员组成合议庭进行审判时，可以先由法院采用随机抽取的方式从陪审员名单中抽取出一定数量的候选陪审员，并通知他们案件开庭时到庭参加庭选。
案件开庭时，在法官主持下，这些抽取出来的陪审员与当事人见面，由法官将候选陪审员的一些基本情况向双方当事人告知，双方当事人在听取了候选陪审员的基本情况后，可选择自己的人选，对方都有一定数量的否决权，经过双方多次选择后，确定出双方当事人都同意的人选，最后确定为该案的陪审员。
最高人民法院前任院长肖扬就曾提出:
“人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，不能出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，将陪审任务固定地交给少数陪审员。
”
通过增加候选陪审员人数并随机抽取的方式，可以保证陪审员常审常新，保证他们参与陪审的积极性，避免形成陪审专业户，使陪审的制度功能得到充分发挥。
四、结语
人民陪审制度是我国一项重要的司法制度，是人民当家作主，行使国家权力和体现司法民主的重要手段，人民法院贯彻落实人民陪审员制度，对实现司法公开公正，监督并制约司法权，增强司法权威、推进司法民主、改善司法环境具有重要意义。
而若要使人民陪审制度的功能得以充分发挥，其重要的前提之一便是科学合理的人民陪审员选任机制，若作为保障人民陪审制度功能发挥前提的选任机制在实践操作中出现问题，便会直接影响陪审制度的作用发挥，使陪审功能大打折扣，这一问题需要在实践中不断进行改革与完善，笔者认为应适当放宽陪审员的资格条件，确保陪审员来源的平民化，改革人民陪审员的任期制度，防止连任连选，取消人民法院对人民陪审员资格的审查权，并通过增加候选陪审员人数并随机抽取的方式，以期充分发挥人民陪审的制度功能，打造人民满意的司法，提升司法公信力。
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