税收支持实体经济发展的个案研究.docx

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税收支持实体经济发展的个案研究

税收支持实体经济发展的个案研究

-----以萍乡市电瓷产业为对象

一、引言：

税收支持实体经济不可“一刀切”

税收支持，目前尚无专门的界定，一般可理解为一种通过发挥税收杠杆的经济调控功能，来激励、促进或扶持某一特定经济社会事业的活动。

本质上，税收支持属于给予支持对象的租税特权，因而，为了不至于破坏税收的中性和等能课税的平等原则以及税法的统一，税收支持必须承载正当的价值追求，才能具有必要性；同时，这种支持也不能没有边界和限度的约束。

换言之，税收支持不能广泛适用于所有的经济社会活动，更不能随意的自由裁量滥用，而必须受到必要性和适当性的拷问。

基于实体经济尤其是传统实体经济，近年来一直受到包括新兴的虚拟经济在内的各种力量的严重冲击和困扰，当前国家提出要税收支持实体经济的发展。

对此，如果仅从整体的意义和比较的角度而言，当然是必要的。

毕竟，实体经济是人类生存发展的物质基础，这一基础地位不容动摇。

但也要看到，对实体经济的税收支持不能没有选择性。

实体经济有多种产业形态及其不同的发展状况，不同产业形态和发展状况的实体经济，应当采取不同的税收态度和政策。

对于那些早已衰落并无发展潜力，或者产能呈现明显过剩的实体经济产业，显然顶多待之以常规的税收政策即可，根本无需也不能允许动用税收支持的特殊手段。

因此，税收支持实体经济应具体问题具体分析，切不可“一刀切”。

从这个意义上说，实体经济的税收支持问题，应是一个需要个案选择和考量的问题。

基于此，我们选择江西省萍乡市电瓷产业为考察对象，站在税务机关的角度，就为什么需要对其实施税收支持，以及如何来实施这种税收支持等问题做一调研和探讨，以期从中能够窥示税收支持实体经济的正当性和适当性问题。

二、萍乡市电瓷产业的产业特征与发展状况

之所以选择萍乡市的电瓷产业，一个主要的考虑就是该市的电瓷产业，无论是产业特征，还是发展状况，都表明它属于需要税收予以支持的实体经济之列。

（一）电瓷产业的产业特征

电瓷，即电子陶瓷的简称，是一种具有独特的电学、光学、磁学等性质，而在电力、电子、交通、通讯、自动化、能源转化和存储等领域起关键作用的一类先进陶瓷材料。

据此，电瓷产业应当属于实体经济的核心的第二产业，更确切的说，属于作为实体经济“筋骨”的材料制造业和装备制造业。

这一产业所制造、提供的材料和相关产品，无疑是一个国家或地区实现工业化不可或缺的基础。

一个国家或者区域，无论是实施“新兴工业化”战略，还是“再工业化”战略，都无不对这些材料和产品有着强烈的需求。

由于最早被用于电力工业，电瓷产业被认为是传统产业的一种，但如果能够采用新技术、新工艺，使其更新换代，实现转型升级，电瓷产业也应当位列一个国家或者区域的战略性新兴产业之中。

实际上，电瓷产业也完全符合战略性新兴产业所应具备的一般特征，如以重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，成长潜力大，综合效益好等。

据研究，随着近年来电瓷材料和产品应用领域的不断扩大，以及高速铁路、轻轨交通、电子通信、家用电器以及互联网、物联网、航空航天等下游市场需求的持续增长，电瓷产业的产业规模正在日益扩展，发展前景被一致看好。

事实上，电瓷制造业过去曾列入国家“十一五”期间重点扶持的装备制造业领域。

当前我国和我省（2014年）已均将新材料、高端（先进）装备制造业认定为战略性新兴产业。

最近国务院发布的《中国制造2025》，就将电子陶瓷纳入了需要重点发展的关键战略材料中；与之配套的《新材料产业“十三五”发展规划》，也明确提出要加快发展电子陶瓷材料的产业化应用。

（二）萍乡市电瓷产业的发展状况

得益于得天独厚的自然资源禀赋，萍乡的电瓷产业自上个世纪初即已兴起，历经百年的不懈努力，已逐步发展成为萍乡市的支柱产业和在国内外具有较大影响力和竞争力的优势产业。

目前萍乡的电瓷产业主要集中在该市的芦溪县，该县拥有电瓷企业84家，其中不乏一批拥有核心技术和较强国际竞争力的知名企业，如中材江西电瓷电气、高强电瓷、华维电瓷等，整个产业从业人员近3万人，产品覆盖40多个系列600多个品种，占据全球20%、全国75%的市场。

因此产业成绩，芦溪县先后被列为全国电瓷产业知名品牌创建示范区、国家电瓷高新技术产业化基地、中国产学研合作创新示范基地、江西省电瓷产业基地和全省首批20个省级工业示范产业集群之一。

2014年该县中材江西电瓷电气有限公司的特高压绝缘子项目，入选江西省十大战略性新兴产业招商项目，2015年芦溪电瓷产业还曾被列入江西省战略性新兴产业中的“新兴方阵”向外推介。

近年来，该县电瓷产业的发展步伐明显加快，产业的集群化程度和智能化水平在不断提升，产品结构和产业链条在逐步优化和拓展，产品不断升级迈向高端，品牌建设、平台建设也取得了显著成效。

由此该县电瓷产业的产值和利税的增长速度也在进一步加快。

如2016年芦溪电瓷产业就实现产值108.3亿元，同比增长16.1%；利税26.8亿元，同比增长27.4%。

为进一步做大做强电瓷产业，该县提出了“世界电瓷看中国，中国电瓷看芦溪”，到2030年将芦溪打造为“世界电瓷之都”的奋斗目标。

在成绩显著、发展迅速的同时，当前萍乡的电瓷产业也依然存在诸多不足，还面临着严峻的挑战。

这主要体现在以下几个方面：

产业集群严格来说还处于成长期，集群化的程度和规模都还较小；产业整体的科技创新水平尚有较大差距，产品主要还集中在中、低端层次，产业内大多数企业并不拥有自主核心技术；产业同质化的区域竞争，尤其是与邻省湖南醴陵的竞争日趋激烈，面临着“不进则退”的巨大竞争威胁。

产业可持续发展的环境约束压力日益加大，人力资源储备也需进一步加强，特别是自身高科技人才队伍的建设明显滞后。

三、萍乡市电瓷产业的税收支持现状分析

（一）萍乡市电瓷产业发展的税收支持贡献

萍乡市电瓷产业之所以能够迅猛发展，除了具有良好的产业发展基础和正确的发展战略思路外，政府提供的包括税收优惠在内的各种扶持措施也是一个重要因素。

理论和实践都证明，良好的税收制度运作是一个产业成长和发展的重要条件，特别是有效的税收支持，还是产业成长的外生动力。

它不仅可以创造一个有吸引力的投资环境，降低企业的营商成本；还可合理的引导企业的市场行为，促进企业的健康成长。

基于税收与经济的互动逻辑，我们可通过电瓷产业的税收收入增长情况，来反向考察近几年来税收支持对于萍乡电瓷产业的贡献状况。

下面以该市芦溪县地税部门提供的相关数据进行分析：

表1：

2011-2016年芦溪县电瓷产业地税收入情况表

单位：

万元

年度

2011

2012

2013

2014

2015

2016

地方税收

1573.59

1815.35

1756.35

2078.31

2273.82

3175

增幅（%）

9.87%

15.36%

-3.25%

18.33%

9.41%

39.63%

芦溪县电瓷产业现主要分布在芦溪镇、上埠镇、南坑镇、宣风镇四个乡镇，2011-2016年全行业销售收入分别为7.7亿元、8.6亿元、8.2亿元、9.0亿元、14.06亿元、15.85亿元。

相应的地税收入和增长速度见上表。

不难发现，近几年来，芦溪县电瓷产业的地税收入增长，虽然在2013年小有波动（主要原因来着安源区高坑镇新办同类企业的挤压，以及外来新型行业代理统驭销售市场对该县电瓷产业市场定价权的削弱），但整体上呈现快速且不断增长的态势。

芦溪县电瓷产业地税收入增长的原因，显然是多方面的，如电瓷商会组织创新联产联销营销模式，解决了长期以来该产业存在的低价、无序竞争的现象，稳固了市场占有率；政府不断实施“招大联强”战略，产业的规模不断扩大，产能日益提升；以及地税部门对电瓷行业进行专业化税源管理，建立了“征、评、管、查”一体化的征管模式，加强了税收征管和税务稽查，等等。

但税收支持的贡献因素也不可忽视，显而易见的一点是，为招商引资提供的各种税收优惠措施，便在该县电瓷产业的规模扩大、产能提升、竞争力增强等方面发挥了不可替代的积极作用。

（二）萍乡市电瓷产业对税收支持的需求分析

当然，要进一步做强做大萍乡市电瓷产业，税收支持也还有进一步提升的必要和空间。

据调研，当前该市电瓷产业对于税收支持在以下几个方面就有着较为强烈的需求：

1、对企业科技创新的税收优惠。

目前该市对电瓷产业所提供的税收优惠主要还限于招商引资环节，没有普遍延伸和扩展到产业的科技创新领域。

这显然无法满足产业发展对科技创新的需要。

因为招商引资阶段的税收优惠，释放的只是短期的成本优势和有限的“制度红利”，虽然在产业发展初期较为有效，但对企业的技术创新和产业升级并无实质影响，其激励作用甚微，有时反而会造成企业对低成本制造的依赖，亦容易引发与其他地区的价格竞争。

2、平衡地区税收负担，实现电瓷产业的税负公平。

当前该市电瓷产业在新、老企业之间，强势企业与弱势的中小企业之间，芦溪与安源的高坑之间等，在所得税、燃气成本等方面，存在着税负不均衡和地区差异现象。

因而该市电瓷产业要求适度调整国、地税企业所得税预征率，使新老企业以及不同地区企业享受公平的税收负担；以及采取适度倾斜的优惠政策，切实减轻中小企业税收负担，促进大中小企业的共生发展的愿望十分强烈。

3、调整电瓷产业结构的税收支持。

萍乡市电瓷产业本身也存在一个产业结构调整和转型升级的问题。

对这一产业结构调整的税收支持，主要就是指在逐步淘汰该市电瓷产业落后产能，尤其是那些高污染、高耗能以及低生产效率的电瓷企业，对整个产业结构重新整合和洗牌过程中，许多企业希望能够获得和享受国家关于节能减排、环境生态保护领域的税收优惠待遇。

4、税收征管和纳税服务方面的税收支持。

这一点无需多言，举凡是纳税人，都希望税务机关能保障和维护自身的正当权益，获得公正、透明、高效、便利的纳税服务。

萍乡市的电瓷企业自然也在此方面有着强烈和迫切的诉求。

四、税收支持萍乡市电瓷产业发展的对策建议

基于我国《立法法》已明确规定税收属于法律保留事项，正式确立了税收的法定主义，以及本课题主要旨在调研区域内某一实体经济的税收支持的研究目的，本文对税收支持萍乡市电瓷产业发展的对策探讨，只限于设区市这一区域性的政府层面，而不涉及国家和省级层面。

尽管后者制定和实施的相关税收政策，存在诸多需要讨论以加以改进和完善的地方。

（一）选择实施税收优惠和提供纳税服务的税收支持路径，积极履行对于电瓷产业的税收支持职责。

由于地方政府（含权力机关）和税务基层部门没有税收立法权限，因此，它在为某一产业展开税收支持时，只能在国家现有的相关法律和政策的框架内，扮演“执行者”和“服务者”两种角色。

易言之，在现行我国体制约束下，地方政府的税收支持行为只有两条路径可供选择，一是实施税收优惠，二是提供纳税服务。

纳税服务后文再谈，这里简要就前者做个说明。

所谓实施税收优惠，即执行和落实现有的相关税收优惠法律法规和税收优惠政策。

应当说，我国现行的税收优惠制度，虽然存在诸多不尽人意之处，但也绝非一无是处，通过不断探索和借鉴国外经验，近年来我国已逐步完善和构建了一套支持经济社会发展的税收优惠制度体系，许多行之有效的税收优惠措施，如优惠税率、税收减免、投资税前扣除、加速折旧、提取投资、研发等各类准备金等，均纳入其中。

对于支持萍乡市的电瓷产业来说，现在的关键问题就是，如何来切实执行和落实好这些制度措施，使之真正接地气见实效，产生应有的“制度红利效应”。

这方面，我们建议，首先，必须严格依法依规办事，即使出台相关的税收优惠地方政策，也应是配套性的、执行性的。

其次，对于现有的各项税收优惠制度，能适用的务必用足、用实，以尽量发挥有限税收政策资源的最大效能。

必要时，还应向国家有权部门争取一些专门的税收优惠政策。

（二）确立促进电瓷产业转型升级的税收支持导向，实现与产业发展规律和政府产业战略的配合。

税收杠杆调控经济的一个重要机制，就是通过税收资源的配置，发出和传导政府干预信号，建立某种行为预期来引导企业等市场主体的市场行为。

这里，目标导向是否正确以及是否明确和具体，对于税收调控能否取得成效至关重要。

税收对于某一产业的支持亦是如此。

就萍乡市的电瓷产业而言，我们认为其税收支持应确立的支持导向，就是引导和促进该产业的转型升级。

在当今时代条件下，转型升级已经成为传统实体经济产业实现发展和振兴的唯一出路。

根据电瓷产业的发展特点和实体经济转型升级的动向趋势，以及当前国家的经济发展新战略要求，我们建议，要引导和促进萍乡电瓷产业的转型升级，税收支持应当朝以下几个方面发力：

一是该产业的创新驱动；二是该产业的低碳发展；三是该产业与互联网+的对接，四是产业对“一带一路”的融入等。

这四个方面其实构成了萍乡市电瓷产业转型升级的主要内容。

其中创新驱动是转型升级的根本要求，由要素驱动、投资驱动转向创新驱动也是我国“经济新常态”的基本特征。

而对接互联网+和融入“一带一路”，则为该市电瓷产业的转型升级，在当前大数据时代和新开放时代提供了新的路径和新的机遇。

对此，税收支持都应当与之相协同、相匹配。

具体来说，就是要发挥税收支持的“擢优汰劣”的调控机制，即凡是符合上述转型升级要求的即给予税收支持，反之则取消或者降低支持的力度。

（三）侧重促进产业集群建设和创新的税收支持向度，增强税收支持的针对性和实效性。

产业集群，是一种蕴含创新力和竞争力的经济结构，也是一种能有效促进产业转型升级的经济形态。

如前所述，萍乡市电瓷产业目前选择的也是一条“招大联强、抱团发展”的集群化道路，但产业集群化的规模和程度还不够，集群整体科技创新能力也还较弱，仍然处于产业集群的成长期。

这不仅制约了该市电瓷产业转型升级的发展步伐，同时也表明该产业的集群发展还迫切需要来自政府的扶助支持。

基于此，我们认为，对萍乡市电瓷产业的税收支持，应当将切入点和着力点放在促进和激励该产业的集群建设和集群创新上面。

这也是平衡该市电瓷产业地区税收负担，实现产业税负公平的需要。

对产业的集群建设的税收支持，在税收优惠方面，除应继续运用招商引资税收优惠政策招大联强外，对于集群内企业新建扩建项目以及这些企业的整合重组等也应当给予税收优惠待遇。

在纳税服务方面，在提供常规服务项目的同时，还应根据电瓷产业集群的特点，进一步创新税收征管模式，探索由传统的单一“点对点”转为“点对点”与“点对群”相结合的税收征管办法，以构建一种专门针对该产业集群的税收征管流程，为产业集群企业纳税提供“绿色通道”。

对产业的集群创新的税收支持，则应充分利用现行的各种税收优惠政策，结合电瓷产业集群创新的实际需要，优化组合和运用税收激励的方式和策略，增强税收支持的针对性和实效性。

如将直接优惠与间接优惠结合使用，使税收激励覆盖集群创新全过程；在法定范围内设定税收优惠区间，加大对集群内中小企业科技创新支持力度；扩大税收激励对象，不仅为企业，也要为集群创新提供金融和智力支持的银行、高校、科研机构等辅助机构提供税收优惠等，以激励该产业集群的协同创新。

（四）保持对电瓷产业有所克制的税收支持力度，恪守税收支持依法应有的边界和限度。

应当指出，出于对地方财政收入和短期政绩表现的追求，加之当前我国税收优惠基本上处于一种“立法机关设定方向，完全放权于政府”的自由裁量状态，地方政府存在着一种对优势产业较为强烈的税收支持冲动。

通过在税率、税基、减免权等税收征管方面的自由裁量，在税收优惠政策的制定和实施方面，构建所谓的“区域性税收优惠体系”，过度施惠乃至变相施惠的“税收竞争”现象还较为普遍。

我省对于光伏产业的重点支持就是一个前车之鉴。

目前我省光伏产业陷入严重的产能过剩，究其原因，前期缺乏市场特别是国际市场的可靠预测和论证，固然是一个重要因素。

但政府为了鼓励其“大干快上”而在财税支持方面投入和扶持失度，也是需要反思和检讨的一面。

过度施惠和变相施惠的地方“税收竞争”及其区域性的税收优惠政策，背离了税收中性和公平原则，破坏了我国单一制国家的统一市场和税收法制，目前已开始受到严格规制。

同时，还必须看到，税收支持不只是政府调控经济的工具，更关切纳税人的基本权利和整个市场的营业自由、公平竞争等的保护与维系。

因此，无论是给予税收政策优惠，还是提供纳税服务援助，税收支持都应当明晰边界，有所克制和限度。

否则，过度的税收支持，不仅有损税收的中性和公平基本精神；而且过犹不及，反而达不到积极调控经济促进产业发展的目的。

以激励企业自主创新为例，研究即表明：

如果政府支持的财税优惠过度，很容易产生一种对企业自筹创新资金的“替代效应”，进而刺激和助长其对政府支持的依赖心理，这反而阻碍了企业自主创新意愿和能力的成长。

对于税收支持萍乡市电瓷产业应当遵循和恪守的底线和限度，我们认为，就实施税收优惠政策而言，这个限度就是要符合比例原则，即税收优惠的目的、手段、以及目的与手段之间应相称，在各种税收优惠措施中，应当选择那些成本低、收益高的具体措施，以实现税收支持的成本与收益的均衡。

而就纳税服务来说，这个边界则是纳税人的正当权利。

纳税服务满足的只能是法律赋予纳税人的合法权益需求，而不是所有的“个性化”需求。

为追求纳税人的“满意度”，而一味迎合和刻意讨好纳税人的服务，其实是悖离税收公正与平等精神的。

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