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养老保险概论改稿
养老保险
一、概论
（一）概念、地位和作用
养老保险，又称老年保险或年金保险，是指劳动者达到法定退休年龄，或因年老丧失劳动能力的情况下，当其正式退出劳动领域后，能够依法获得经济收入、物质帮助和生活服务的社会保险制度。
养老保险就其保险范围、保险水平、保险方式的不同，又可分为基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险。
国际社会通常称之为养老保险的第一支柱、第二支柱和第三支柱。
（二）特征
本文所讲的养老保险主要是指基本养老保险，它具有社会保险强制性、互济性和普遍性的共同特征，同时也有其自身的主要特征：
1.保障水平的适度性
一般来说，养老保险的整体水平要高于贫困救济线和失业保险待遇水平，但低于社会平均工资和个人在职时的收入水平。
2.享受待遇的长期性
参加养老保险的人员一旦达到享受待遇的条件或取得享受待遇的资格，就可以长期享受待遇直至死亡。
3.保障方式的多层次性
广义的养老保险，不仅包含国家法定的基本养老保险，还包括用人单位为职工建立的补充养老保险（企业年金或职业年金）、个人自愿参加的储蓄性养老保险。
4.与家庭养老的关联性
养老保险的产生和发展，逐步取代了传统家庭养老的部分或大部分功能。
但养老保险并不能完全替代家庭养老，前者需要后者的有益补充。
（三）基本原则
1.保障基本生活的原则
养老保险不同于救济，它应当对劳动者退休后的基本生活予以切实保障，这就是养老保险的保障原则。
其基本要求是使劳动者在退出劳动岗位后，生活水平不会下降或下降过多。
这一原则更多地强调社会公平，强调有利于低收入人群。
2.保障水平与社会生产力发展相适应的原则
基本养老保险也只能保障退休人员的基本生活。
如果保障水平过低，则无法发挥保障功能；如果保障水平超过社会生产力发展水平，则会在客观上造成“养懒汉”的社会效应，并诱发提前退休的内在冲动，浪费有效的劳动力资源，不仅会制约生产力的发展，而且会危机养老保险制度的正常运行。
3.强调公平与兼顾效率的原则
我国在计划经济体制下的养老保险制度，基本上是以公平为主的“大锅饭”制度，被保险人的待遇差别不大。
实行养老保险制度改革以来，在体现社会公平为主的同时，也要发挥养老保险对于促进提高效率的作用，以达到公平与效率兼顾、统一与差别并重的目的。
4.权利与义务相对应的原则
这一原则要求被保险人必须履行规定的义务后，才能具备享受养老保险待遇的权利。
这些义务主要包括：
必须依法参加基本养老保险制度；必须依法缴纳基本养老保险费或税，并达到规定的最低缴费或税年限。
这一原则广泛适用于保险与工资收入相关联的养老保险体系，即被保险人的缴费年限和缴费水平与其享受的养老保险待遇水平存在某种直接或间接的联系。
5.广覆盖原则
社会保险的基本特征是运用“大数法则”，在某一社会范围内分散劳动者或社会成员的风险，从而构筑起一个“社会安全网”。
从国际上看，养老保险的覆盖范围呈逐步扩大的趋势。
我国的发展方向是建立覆盖城乡所有居民的统一社会养老保险体系。
6.管理服务社会化原则
这一原则的基本要求：
（1）政府制定养老保险政策并进行监管，但不直接经办养老保险事务，而是按照政事分开的原则，委托或设立一个社会机构管理养老保险事务和基金。
（2）建立独立于企事业单位之外的基本养老保险体系，基本养老保险实行社会化发放。
（3）依托社区开展退休人员的管理服务工作。
7.分享经济社会发展成果原则
退休人员的基本养老金不会受到单位经济效益的影响，但在社会消费水平普遍提高的情况下，应建立基本养老金调整机制，使退休人员的收入水平随着社会经济的发展不断提高，分享社会经济发展的成果。
8.法制化原则
养老保险行为必须在法律法规的框架范围内进行。
同时，养老保险的覆盖范围、实施主体、筹资方式、基金模式、待遇水平和管理方式等，都需要由法律法规来加以界定。
（四）筹资模式
养老保险是社会保障体系中公认的最大开支项目，社会保险乃至整个社会保障制度的财政状况是否良好，在很大程度上取决于养老保险制度的财政状况是否良好。
因此，各国均对养老保险的筹资模式给予高度重视。
概括起来，世界各国的养老保险筹资模式主要有现收现付式、完全积累式、部分积累式等三种。
1.现收现付式
现收现付式，亦称为非基金式或纳税式或统筹分摊方式。
该模式不考虑资金储备，只从当年或近二三年的社会保险收支平衡角度出发确定一个适当的费率标准向企业与个人征收社会保险费（税），其特点是以支定收，实行初期因支出规模小而费（税）率较低，以后则会随着支出规模的不断扩大而提高，实质上体现着养老保险负担的代际转移。
现收现付式的优点是收支关系简单清楚、管理方便、无资金贬值的风险与保值增值的压力；其缺点是因各期支付额不同而造成费（税）率波动大，给企业的成本核算带来负面影响，养老金的完全代际转移不仅使劳动者社会保险的权利义务关系难以得到准确体现，而且容易造成劳动者代际之间的矛盾激化。
2.完全积累式
完全积累式，也可称为基金式或总平均保险费式或预提分摊方式。
该模式是在对有关社会经济发展指标如退休率、伤残率、通货膨胀率等进行宏观上的长期测算后，从追求养老保险收支的长期平衡角度出发，确定适当的费率标准，将养老保险较长时期的支出总和按比例分摊到整个期间并向企业与个人征收，同时对已筹集的养老保险基金进行有效运营与管理。
其特点是强调长期平衡，费率较为稳定，能够积累起养老保险基金。
完全积累式的优点在于能够预防人口老龄化的冲击，使资金的收取能与企业的经济条件相联系，劳动者的权利与义务关系较紧密。
缺点则是固定的费率标准难以适应经济的发展变化，通货膨胀导致基金贬值风险的客观存在又使资金的保值增值压力倍增。
同时，因对每个企业与每个劳动者分别立账且需历经多年而使管理工作难度倍增。
对无积累的国家而言，采用这种模式筹集养老保险资金，还意味着要让企业与劳动者既承担对自己未来养老金的供款之责，又要承担着对已退休或即将退休的劳动者的供款之责，偿还旧债 与预筹新款的双重压力，将使国家与企业均难以承受。
3.部分积累式
部分积累式，亦称为部分基金式或混合式、阶梯式。
尽管现收现付式与完全积累式均有着自己的特点与长处，但单独采用又都存在着难以逾越的困难。
因此，越来越多的国家采取兼具上述两种筹资模式特点的混合筹资模式。
该模式根据分阶段以收定支、略有节余的原则确定征收费率，目标是保持养老保险基金在一定时期内的收支平衡，其特点是费率具有弹性，可以根据养老金支出的需求分阶段地调整费率。
部分积累式的优点在于既能满足一定时期内的养老保险基金支出，又能有一定的资金积累；既不会超过企业与劳动者个人的经济承受能力，又因阶梯时间不太长而易预测，面临的保值增值压力亦不会太大。
二、我国养老保险制度发展历程
我国养老保险在经历了计划经济体制下的劳动保险推倒、企业职工基本养老保险的建立统一后，逐步完成了机关事业单位养老保险制度的改革，农村养老保险、城镇养老保险的建立和统一，以及被征地农民养老保险制度的形成和重视。
（五）1951年，建立企业职工基本养老保险制度
1.初步建立
1951年2月，《劳动保险条例》的颁布实施，标志我国初步建立起企业职工基本养老保险制度。
覆盖范围：
条例规定，先在百人以上的国营、公私合营、私营和合作社经营的工厂、矿厂及其附属单位，以及铁路、航运、邮电三个产业所属企业和附属单位实行。
统筹层次：
全国统筹
筹资方式：
企业全部承担，每月缴纳3%，其中的30%上缴中华全国总工会，作为劳动保障基金，用于举办劳动保险事业；70%存于各企业工会基层委员会，作为劳动保险基金，用于支付职工个人劳动保险待遇。
计发办法：
符合退休条件即可享受养老待遇，待遇水平大约相当于职工本人工资的35%-60%。
1953年，《劳动保险条例》修订。
一是扩大实施范围，增加了工厂、矿场、交通事业单位的基本建设单位和国营建筑公司；二是放宽了退休条件；三是酌情提高了待遇标准，养老金为职工工资的50%-70%。
1956年，实施范围扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营农牧场、造林11个产业和部门。
1966-1976年，遭到破坏。
一是养老保险管理机构被取消；二是退休费用社会统筹被取消，1969年财政部规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支，变成了“企业保险”。
1978年104号文件，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》颁布实行，对工人退休、退职的条件和待遇分别作出了规定，由国家和企业包办，使劳动者的生活有了可靠的保障。
2.探索和改革实践
1984年5月，《关于统筹全民所有制单位退休基金的报告》以地市县为单位，开始进行退休费用社会统筹试点，由企业保险向社会保险转变，统筹层次为市级或县级。
1986年，国务院发布改革劳动制度的四项规定，决定国营企业新招收的个人一律实行劳动合同制，并规定合同制工人的养老保险办法：
企业缴15%左右，工人按不超过本人标准工资的3%缴纳退休养老费用。
此后，个人缴费制度逐步推广到全部企业职工。
1991年6月，国发33号文件《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定：
基本养老保险费用实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人缴费标准开始时可不超过本人标准工资的3％；逐步过渡到省级统筹；基本养老保险基金按照以支定收、略有结余留有部分积累的原则统一筹集。
1995年3月，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），要求贯彻实施统账结合原则，提出两个具体实施办法。
1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：
企业缴费比例一般不得超过20%，个人缴费从4%过渡到8%（从1998年起，每两年提高一个百分点）；按本人缴费工资的11%划入个人账户；退休后按月发给基本养老金，包括基础养老金（上年度职平的20%）和个人账户养老金（账户储存额除以120），对老人、中人和新人分类执行待遇标准。
文件统一了企业职工养老保险制度，标志着我国养老保险制度改革进入到一个新的阶段。
3.调整和完善阶段
1999年，《社会保险费征缴暂行条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险的范围，缴费办法据当地实际情况确定。
2000年12月，《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）提出调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度，将个人缴费比例5%一步提高到8%，企业缴费比例为20%左右，不再划入个人账户，全部进入统筹基金；个人账户规模降为8%，要求做实。
2005年，《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，缴费比例统一为20%；改革基本养老金计发办法，基础养老金月标准以当地上年职平工资和本人指数化月平均缴费工资为基数，缴费每满一年发给1%。
根据退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定个人账户计发月数；具备条件的企业可为职工建立企业年金。
2007年初，《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号）规定了省级统筹标准。
截至2009年底，全国31个省份和新疆兵团都建立了省级统筹制度。
至此，我国企业职工基本养老保险制度基本定型。
（六）1955年，建立机关、事业单位退休制度
机关、事业单位养老保险制度始建于1955年，成型于1978年。
当时国务院下发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，基本确立了干部退休制度，其内容包括退休条件、退休待遇和抚恤善后等。
退休费用根据本人工作年限，按退休前工资的一定比例计发，由单位负责发放。
1992年1月，人事部印发了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（人退发〔1992〕2号），明确了机关事业单位养老保险制度改革的任务和基本原则。
1992年，原人事部印发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，重申机关事业单位养老保险制度改革，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。
1993年，国务院印发《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》。
1994年，原人事部印发《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》，对退休金的计发基数、比例标准做了详细规定。
1994年开始，云南、江苏、福建等地先后发布机关、事业单位养老保险改革的有关文件，并开展试点工作。
据原人事部有关资料显示，截至1997年，全国28个省（区、市）的1700多个地市、县开展了试点，其中19个省（区、市）政府出台省级方案，全国参保人数超过1000万人，约占机关、事业单位人数的1/3，但是各地试点适用范围差别较大，实施细节也各不相同。
2000年，国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》规定，公务员和全部由财政供款的事业单位维持现行养老保险制度，部分财政供款事业单位的养老保险办法在调查研究和试点基础上分别制定，要求已进行改革试点的地区继续完善和规范。
2001年，原劳动和社会保障部发布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，其中对职工在机关、事业单位和企业之间流动时转移各项社会保险关系作了规定。
2006年，原人事部、财政部印发《关于印发<关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法>的通知》明确，公务员退休费根据本人工作年限，按本人退休前职务工资和级别工资之和的50%-90%计发；事业单位工作人员按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的70%-90%计发。
2008年3月，国务院印发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10号），决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进。
改革试点内容包括：
实行统账结合模式，建立职业年金制度。
2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），规定从2014年10月起改革机关事业单位养老保险制度：
基本养老保险费由单位和个人共同负担。
单位缴纳20%，个人缴纳8%，建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成；建立职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按4%缴费，全部计入职业年金个人账户，退休后按月领取待遇。
（七）1991年，开展农村社会养老保险试点工作
1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，方案规定：
农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人帐户储备积累制，农民按月选择标准缴费，个人缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下；基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营；保险对象达到规定领取年龄时，根据其个人帐户基金积累总额计发养老金。
1995年，国务院要求各级政府要高度重视农村社会养老保险基金的管理和监督，积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。
1998年，农村社会养老保险职能划入劳动和社会保障部。
1999年7月，国务院下发了《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发〔1999〕14号），指出：
目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。
对民政系统原来开展的“农村社会养老保险”，要进行清理整顿，停止接受新业务，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。
至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。
截至2006年底，全国各省市不同程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5374万农民参保。
2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，同年底启动首批新农保试点，覆盖面为11.8%。
2011年7月，覆盖面达到62%。
2012年底，新农保参保人数从2010年初的3326万人增加到的4.6亿人。
新农保最大的特点是：
实行社会统筹和个人账户相结合；采取个人缴费、集体补助和政府补贴模式，个人自主选择每年100元--500元5个档次缴费，三方筹资全部计入个人账户；养老金待遇仍由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
基础养老金由国家财政全部保证支付，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，即中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。
（八）2004年，开始形成被征地农民养老保障
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出，要尽快提出被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见，并对被征地农民社会保障资金做了原则性规定。
2006年，《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》从覆盖对象、资金来源、待遇水平等方面要求各地采取多种方式，保障被征地农民的基本生活和长远生计。
有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。
对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。
没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。
2007年4月，劳动保障部和国土资源部联合下发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作的通知》（劳社部发〔2007〕14号），要求加快推进被征地农民生活保障制度建设，对没有出台社会保障实施办法、费用不落实、没按规定履行征地报批前有关程序的项目，一律不予报批征地。
2008年10月，中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“做好被征地农民社会保障，做到先保后征，是被征地农民基本生活长期有保障”。
（九）2011年，启动城镇居民养老保险试点
2011年6月，国务院印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。
2011年7月1日起，启动城镇居民社会养老保险试点，覆盖面为60%，与新农保试点同步推进实施。
2012年，基本实现制度全覆盖。
城镇居民养老保险依然实行社会统筹和个人账户相结合，筹资方式是个人缴费和政府补贴相结合，缴费标准目前设为每年100元-1000元10个档次，个人自主选择档次缴费，个人缴费和政府补贴全部计入个人账户；年满60周岁，可按月领取养老金；养老金待遇仍由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。
基础养老金由国家财政全部保证支付，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。
2014年2月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。
合并后，城乡居民养老保险的缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，省（区、市）人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。
并且，参保人死亡后，个人账户资金余额可以全部依法继承，不再剔除政府补贴。
2014年4月，四川省人民政府在《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》规定，全省各级人民政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于40元/年·人。
对选择100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元档次缴费的，政府补贴分别对应为每人每年40元、40元、45元、50元、60元、60元、65元、70元、75元、80元、100元、120元、160元。
我省基础养老金标准在中央确定标准的基础上，每人每月增加5元，即60元，参保缴费人员达到待遇领取年龄时，正常缴费年限超过15年的，每超过1年，基础养老金每月增加2元。
三、我国基本养老保险制度介绍
（一十）基本地位
我国现行的多层次养老保障体系包括基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险三个层次。
基本养老保险是由国家立法强制实行政府行为的，全体劳动者必须参加的，着重保障人民退休后的基本生活。
补充养老保险和个人储蓄性养老保险则是基本医疗保险的扩充，由参保人员自主选择，用于提高退休后生活水平。
具体的养老保障体系框架如下：
图１：
我国多层次养老保障框架
（一十一）制度内容
我国的基本养老保险制度曲折发展，已经建立起了企业职工养老保险、机关事业单位工作人员养老保险、被征地农民养老保险和城乡居民养老保险等养老保险制度，各个保险制度内容充分考虑保险对象的实际情况分别制定，下面就以成都市为例，对养老保险制度内容进行简单的研究介绍。
表１：
成都市基本养老保险制度内容
基本养老保险
企业职工养老保险
机关事业单位工作人员养老保险
被征地农民养老保险
城乡居民养老保险
覆盖范围
企业职工、个体工商户及其雇工、自由职业者、灵活就业人员
机关（单位）、事业单位编制内的工作人员
征地补偿安置方案批准时年满16周岁的被征地农民
户籍关系在本市行政区域内年满16周岁及以上年龄的农村居民，以及城镇职工基本养老保险制度覆盖范围以外的城镇居民
筹资模式
部分积累制
运行模式
社会统筹和个人账户相结合
资金来源
政府、企业和个人三方负担
政府、单位和个人三方负担
征地部门一次性为其缴纳一定年限的基本养老保险费
城镇居民：
个人缴费和政府补贴
农村居民：
个人缴费、集体补助和政府补贴
缴费比例
企业：
企业20%，个人8%
个体工商户：
雇主12%，个人8%
个体参保：
上一年全省在岗职工平均工资的40%、60%、80%、100%为基数，缴费比例20%
单位20%，个人8%
以方案批准时上一年全省在岗职工平均工资为缴费基数（六城区外的区县取80%），按20%的缴费比例（其中个人承担8%）
选择上一年度全省在岗职工平均工资的10%、20%、30%、40%、50%的一档作为缴费基数，按10%费率按年或按月缴纳养老保险费
区（市）县政府按本人缴费基数2%给予养老保险缴费补贴
统筹层次
省级统筹
省级统筹
市级统筹
15年5月开始实行市级统筹
享受资格
年龄条件+缴费年限（最低15年）
支付形式
月基本养老金=基础养老金＋个人账户养老金
待遇计算
1、基础养老金=（退休时上一年全省在岗职工月平均工资＋本人指数化月平均缴费工资）÷2×累计缴费年限×1％
2、个人账户养老金=退休时个人账户储存额÷本人退休年龄相对应的计发月数。
基础养老金=账户养老金本人指数化月平均缴费×累计缴费年限数×1%+政府补贴
个人账户养老金=本人账户累计储存额（含利息）÷计发月数
（一十二）国际比较
本文通过对德国、美国、加拿大的国家基本养老保险制度内容进行比较，从而更好地研究我国基本养老保险制度的未来发展方向。
表2：
国际基本养老保险制度比较
德国
美国
加拿大
中国
覆盖范围
１.所有的工人和职员，覆盖率90%
２.联邦公务员社会保险
３.农民养老保险
面向全社会，覆盖了96%的就业人口。
包括私人企业雇员、联邦公务员、非营利性宗教、慈善和教育组织的雇员、州和地方政府的雇员、自雇者、农场主、农场工人、家庭工人、收取小费的雇员、牧师、现役军人、铁路工人、国外就业者等。
年满18岁已参加工作的雇员
面向全社会，目标覆盖100%。
包括企业职工、机关事业单位工作人员、城乡居民等。
筹资模式
现收现付制
现收现付制
部分积累制
部分积累制
基金来源
个人缴费＋
升级会员 