创建服务型行政管理体系探析.docx

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创建服务型行政管理体系探析

创建服务型行政管理体系探析

2004年2月21日温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”。

2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的报告中，进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并明确提出要完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。

全国范围内掀起了一场对“服务型行政管理体系”进行理论研究和实践探索的浪潮。

那当前政府的服务行政管理是怎样？

其根源何在？

有何对策？

中国素来以历史悠久著称于世，产生了许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才，出现了汉、唐、宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。

历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的经验，但由于当时的历史局限性和阶级局限性，又有一些落后的制度。

中国古代奉行的中央集权制度下，围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制；不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性；皇权与相权之间的矛盾是促使行政管理体制发生变化的内在原因；体制外的因素介入行政运作等对我国后世的政府体制及体制改革具有深远的影响。

经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。

政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。

服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。

在这一趋势的影响下，我国政府也明确提出了构建服务型政府的改革目标。

由于我国深厚的历史底蕴及独特的社会背景，我国的政府改革又不同于其他的西方世界政府。

在中央正式提出建设服务型政府之前，部分地方政府就已经开始了构建服务型政府的实践探索。

例如，早在2002年初，南京市政府就提出要建设规范透明、廉洁高效的服务型政府。

2003年2月，南京市政府颁布了《关于推进服务型政府建设的实施意见》，并从建立民主科学的公共决策机制、推行行政法定化、提高公共服务效能、建立新的社会评价系统等方面着手进行政府管理体制改革。

重庆市政府也于2003年8月颁布了《关于建设服务型政府的工作意见》，并从创新行政管理体制、创新行政管理方式、推进行政法治化、建设优良的市场经济环境等方面提出了行政管理体制改革的总体安排。

此后，尤其是党中央、国务院明确提出建设服务型政府目标之后，许多地方政府也陆续推出了建设服务型政府的改革措施。

构建服务型政府，加强公共服务职能成为我国政府管理模式变革的重要趋势。

在这一背景下，提升服务水平也开始成为我国高校行政管理体制改革的重要目标。

　　“服务行政”一词最早见于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫发表于1938年的代表作《当成是服务主体的行政》一文。

在我国内，首先提出“服务行政”思想的提出要属台湾学者陈新民先生。

陈新民先生在《公法学札记》一书及其他一些相关文章中对福斯多夫提出的“服务行政”概念进行了详细的介绍与解读。

此时，大陆的一些学者也逐渐开始意识到建立服务行政的必要性并对这一思想结合中国的自身国情做出了独到的诠释。

郭道晖指出，在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府。

陶学荣认为，要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要。

张成福认为，“管制行政”与“服务行政”的冲突是公共行政与经济社会发展冲突的主要表现之一。

应当要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体。

崔卓兰也提出要将政府的“管理”和“服务”融为一体，应当树立“管理即是服务”的思维模式。

张康之则把历史上的行政分为三种模式:

统治行政、管理行政和服务行政。

人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。

马敬仁也明确指出，“服务行政”将是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势。

沈荣华指出，可以从观念、功能、本质这三维角度来考察服务行政的内涵结构。

从观念上讲，服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识和责任意识;从功能上讲，服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者，要以出于公心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任;从本质上讲，服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能。

学者张康之在不同的文章中对服务行政模式的特征做了深入的探讨。

在张康之看来，在社会主义公共行政模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度。

首先，服务行政是服务本位的行政。

服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但服务行政的管理是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的。

其次，服务行政是公民本位的行政。

服务型政府将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念，“政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”；第三，服务行政是社会本位的行政，“服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的；第四，服务行政是公正的行政。

张康之认为，统治行政中不存在公正，管理行政中的公正也只是一种虚假的公正，而服务行政“要求行政人员的被授权完全用来为行政客体的服务上，不允许行政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一种力量，任何一个地区，任何一个团体，作为行政客体，都是服务的对象，行政人员平等地对待一切服务对象，所以就能够实现公正行政”。

至此，公共行政将走向服务行政正式成为学术界的共识。

所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

而服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。

这正符合我党的宗旨：

为最大多数人谋利益，这也是马克思主义的一个基本观点。

贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。

党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。

我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。

我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。

在席卷西方世界的政府再造之风中，政府行政管理体制改革已逐渐成为世界性的热点问题。

1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“GovernmentDirect”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。

美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：

服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。

同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。

还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。

虽然不同国家在政府改革理念上各有各的侧重点，但提高公众服务质量是各国政府共同追求的改革目标。

由管理行政转向服务行政成为21世纪世界各国公共行政改革的重要趋势。

建设公共服务型政府，必须着力解决一个主要矛盾。

我国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：

公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。

这是社会主义社会的主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。

关于我国社会的主要矛盾，党的十六大报告指出：

“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。

”当前，我国经济社会发展既面临“黄金发展期”的机遇，又面临“矛盾凸现期”的挑战。

只有解决好这个主要矛盾，才能使我国经济社会实现全面、协调、可持续发展。

　　当前，我国正处在经济社会结构发生重大变化的时期。

在全面建设小康社会的过程中，在不断提高广大人民生活水平的同时，也形成了数量庞大的困难群体，如失地农民、下岗职工、进城农民工等。

他们中很多人存在着看不起病，孩子上不起学，以及种田无地、就业无岗、社保无份等问题。

近年来，群体性事件呈增长趋势，已经成为影响社会稳定的突出问题，加大了社会风险程度。

防范社会风险，应引起我们更多的重视。

拉美一些国家的经验教训表明，这些问题和矛盾如果处理不当，必将影响经济社会发展、人民生活水平提高和社会稳定。

　　我国是社会主义国家，理应更加重视为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务。

为了适应公共需求的全面、快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力集中到发展社会事业和扩大公共产品供应上来，切实解决好民生问题。

服务型政府有两个重要特征：

一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。

众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。

公共物品（除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。

而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。

这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：

大家都不愿提供公共物品。

这就决定了公共物品不可能由市场提供。

经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：

政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。

私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。

二是政府应当鼓励公共服务市场化。

虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。

即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。

人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。

政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。

因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。

作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。

构建公共服务型政府应遵循以下几个基本原则

　　分权原则：

建设公共服务型政府要遵循科学分权原则。

首先是政府、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；其次是权力下放，科学分解职能，扩大地方府、市场和第三部门的自主治理权；再次是通过制度和体制创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。

　　法治原则：

公共服务型政府是法治政府，是有序的政府。

政府要依法行政，无论是服务的政策、手段，还是服务的程序都要法治化。

法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构和规范行政审批制度。

　　责任原则：

服务就是履行责任。

责任原则要求政府建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系，使社会公众能够有效监督政府，真正实行民主行政和责任行政。

服务行政责任体系应当由经济、政治、法律、道德沮会等方面的责任制度构成。

　　效能原则：

效能是效率、成绩、功能的统一体，效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的。

科学的发展观更加注重政府的服务功能，因此，公共服务型政府不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续、协调发展的服务功能。

　　竞争原则：

公共服务型政府是以现代市场经济体制为运作平台的，竞争型政府主要体现在两个方面：

一方面表现为政府与市场、社会公众之间的竞争关系，要求还权于市场和社会公众，还利于民；另一方面表现为区域政府之间的竞争关系，要求引入企业经营管理理念，服务、推动并参与竞争，政府通过竞争更好地履行公共服务职能。

服务型政府，应具备以下主要职能：

　　提供制度供给服务。

作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。

制度供给的内容非常多。

如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。

服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。

　　提供良好的公共政策服务。

服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。

如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。

政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。

　　提供公共产品。

从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场解决，而只能由政府来提供。

公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。

　　提供公共服务。

公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。

实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。

服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。

构建服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。

所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。

培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。

具体而言，要着重强调以下三点：

一是主动性。

国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。

同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。

二是高效性。

行政效率是达到行政目标的最重要手段。

人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。

三是公正性。

行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。

因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。

政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。

在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。

即不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。

消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。