大姚新街乡土地利用总体规划.docx

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大姚新街乡土地利用总体规划

大姚县新街乡土地利用总体规划

（2010~2020年）

说明

（报批稿）

新街乡人民政府

二〇一二年五月

目录

一、现行规划实施情况1

（一）现行规划实施所取得的成效1

（二）现行规划的不足3

二、规划编制过程6

（一）规划编制过程6

（二）规划的主要成果7

三、关于规划基础数据8

（一）土地利用现状数据8

（二）土地利用变化趋势分析数据11

（三）社会经济发展数据11

四、关于规划主要内容的说明12

（一）关于规划目标的说明12

（二）关于土地利用结构调整和布局优化说明14

（三）关于基本农田保护的说明15

（四）关于建设用地的说明17

（五）关于土地整治的说明19

（六）关于土地利用分区的说明20

（七）关于村土地利用控制的说明23

（八）关于近期用地安排的说明24

五、关于规划实施保障措施的说明24

六、关于规划的协调论证和公众参与情况26

（一）关于规划协调情况26

（二）关于公众参与情况27

一、现行规划实施情况

（一）现行规划实施所取得的成效

通过分析可知，土地利用总体规划和年度计划对土地供应的调控作用，既保障了各项建设的合理用地，又有效地遏制了各类建设大量圈占土地、占用耕地过多的势头，促进了国民经济的平稳较快发展。

首先，土地利用总体规划体系初步建立，为土地用途管制提供了依据；其次，土地管理部门以及土地使用者按规划合理用地的意识增强了；再次，规划在社会经济发展宏观调控中起到了重要作用；最后，生态环境保护取得了一定成效。

1.土地利用总体规划体系初步建立，为土地用途管制提供了依据

乡级规划体系初步建立健全，对土地的利用、开发、整治与保护从宏观战略的层面到微观的具体地块，覆盖全乡行政辖区内的土地。

在全国土地利用总体规划纲要方针与目标的指导下，结合全乡土地资源和社会经济发展规划的实际情况，通过上下衔接，相互联系的规划体系，对耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地量等主要规划指标实行逐级控制，体现和落实了国家加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地。

同时，在县、乡两级基层规划中，通过划定土地利用区、确定土地用途，使宏观战略目标落实到具体地块，使规划成为实行土地用途管制制度的依据。

2.合理用地意识增强

通过规划的实施，特别是实行土地利用计划管理、建设项目用地预审等制度的建立与执行，使得土地使用者和政府领导及各有关部门对土地利用总体规划有所了解，并逐步树立起按规划用地的观念。

其表现为：

一是土地管理部门按规划用地的意识不断加强。

在建设用地供应上，引入了规划调控的观念，总量调控、控制增量、盘活存量已成为土地利用宏观管理的基本方法，各级政府在协调建设发展、生态建设与耕地保护的矛盾中也体会到土地利用总体规划统筹安排各业用地的重要性，增强了按规划供地、管地的观念和意识。

二是土地使用者在办理用地手续审办过程中加深了用地必须符合规划的认识，得到土地利用规划重要性的亲身体会。

从而使得全社会对规划的认知度不断提高，按规划用地的观念不断增强。

3.规划在社会经济发展宏观调控中起到了重要作用

土地利用总体规划是国家对社会经济发展进行宏观调控的重要手段之一。

土地利用总体规划的实施可以通过供地总量来调控经济发展总量，通过供地结构来调控经济发展结构，通过供地速度来调控经济发展节奏，通过实施土地利用区域政策来促进国民经济区域协调发展。

全乡土地利用总体规划实施以来，按照国家和省、州的统一部署，认真贯彻执行社会经济宏观调控的土地政策，在促进国民经济协调发展方面起到了重要作用。

4.生态环境保护取得了一定成效

通过土地利用总体规划的实施，对土地进行有效的保护和整治，通过调整用地结构和布局，对土地进行合理的开发利用，逐步向“人口—资源—环境”合理发展迈进，生态环境恶化的趋势得到控制，城市总体环境质量在经济社会高速发展和人口急剧膨胀的情况下仍维持在较好的水平，初步实现了人口、资源、环境与经济、社会的协调发展。

但对森林资源的保护依然有待加强。

（二）现行规划的不足

由于受历史背景的限制，现行规划编制对新街乡的地理条件、资源状况和地类特征深入调研不够，对经济社会发展和工业化、城镇化估计不足，加之国家实施西部大开发战略及建设社会主义新农村的宏观政策新变化，受生态环境保护、退耕还林、农业产业结构调整、工业发展等的交叉影响，导致土地利用与规划存在诸多矛盾和问题。

主要表现在：

1.规划实施管理的法律法规尚不完善

土地利用总体规划作为一种宏观性、战略性规划，是土地管理的“龙头”，是实行用途管制的依据，是科学合理、集约和节约利用土地的基础和前提，是为国民经济各部门协调发展合理配置土地资源的重要措施，也是全乡调控社会经济健康发展的重要手段之一，它决不仅是一个部门或行业规划，而是涉及社会经济发展全局性的综合规划，它的实施管理需要一整套严格、科学的规章制度来保证。

但是，目前的一些相关规章制度还不够完善和健全，还缺乏强有力的法律制度来保障。

土地利用总体规划编制滞后于城市规划等部门规划，规划期限不一，在规划编制与实施中难以协调。

又如，土地利用总体规划实施还缺乏具体的实施细则，对实施过程中出现的问题难以处理，如在土地管理法中规定了凡是违反土地利用总体规划的用地行为都视为违规用地，但法律法规上又没有明确的处罚细则，执行较难。

2.规划指导思想不健全，前瞻性和动态性不够

现行规划编制是根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和《中共云南省委人民政府关于贯彻<中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知>的实施意见》的要求和《云南省人民政府关于认真做好我省土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知》的要求进行的。

现行规划的主导思想和主题是严格保护耕地，控制和引导建设用地。

规划编制中对规划期内的耕地减少量、耕地的增加补充量、耕地的保有量、建设用地占用耕地量采取了指令性规划指标层层分解、下达、落实的方法，下级规划必须服从上级规划的安排。

这不难看出现行规划保护耕地、控制和引导建设用地的重点突出，目标明确，从实施的结果来看，宏观上的确起到了控制建设占用耕地数量，保障耕地总量动态平衡的作用，使国家及云南省土地管理的大政方针得到贯彻执行。

但是，随着社会经济的发展，人们对土地生态环境、对土地利用方式与其生活方式的协调性要求更高，规划的目标不仅要保护耕地，而且要保障发展，还要保护环境。

现行规划编制是以耕地保护为核心，对全乡的宏观经济环境的变化、宏观经济政策的调整及全乡社会经济的超常规、跨越式发展估计不足，对建设用地需求的剧增考虑不充分，对生态环境保护与建设及土地生产条件的改善重视不够。

因此，规划指导思想的不够全面，前瞻性和滚动性不够，致使规划与社会经济发展所要求的提供全面土地保障尚有一定的距离，出现了规划实施与社会经济发展在某些方面不够适应的情况，制约了规划作用的发挥。

3.规划的权威性、社会的认知程度不足

现行规划编制从规划理念上来说，是偏重于计划、控制和保护，用现时的观点来看，缺乏疏导、集约、协调、市场、资产、以人为本的理念。

从规划指标确定和分配上来说，虽然采用了部门预测法、趋势外推预测等科学方法，也认真考虑了因地制宜，结合各地区经济发展不平衡的实际，但是，对全乡社会经济发展、土地利用宏观研究还不够，对不同区域发展用地的需求分析还略显不足。

从规划用地的布局上来看，有些变动较大，特别是现行用地位置的变化带来的规划调整或修改频率较大。

4.缺乏有效的土地监控手段，难以保证数据源的客观性

根据“四查清、四对照”工作报告，核查土地利用变更调查汇总结果中建设用地数量和耕地面积与报告数据存在差异，产生差额的主要原因是由于历年土地利用变更技术、手段落后，变更粗放，交通不便，地方落后，部分村庄离集镇太远，变更技术滞后，建设用地变更不到位、不及时，导致用地台帐数据存在较大差异，对土地管理带来了很大困难。

因此加强行之有效的土地监控手段，保证数据源的客观准确是土地计划管理的重要前提条件。

5.规划实施监督管理机制不健全

从现行规划实施情况看，实施规划重点是放在建设项目用地预审上，而用途管制到底落实的如何，难以查清。

从上到下没有一套行之有效的动态监测办法和巡回检查制度，如何加强规划实施管理监督，还有待于认真研究。

注重规划编制，对规划实施过程的跟踪力度不够。

使规划、实施难以一体化。

规划实施跟踪工作，长期以来是规划过程中的最薄弱环节，是导致规划编制与实施严重脱节的根本原因。

并且现有建设项目规划审核过程中重点检查是否符合规划，而对建设项目的质量缺乏综合评定指标体系，造成在规划审核中对项目的质量把关不到位。

二、规划编制过程

（一）规划编制过程

本次规划修编大体分为准备工作、调查与收集资料、分析研究、规划修编方案、审议报批等五个阶段。

1.准备工作阶段

主要做了如下两方面的准备：

一是成立规划修编领导小组和技术组，新街乡成立了由乡长任组长，乡各有关站所负责人参加的规划修编领导小组，同时成立了由云南高阳科技有限公司有关专家、大姚县国土资源局和新街乡土地所业务骨干组成的规划修编技术组；二是研究制定了新街乡土地利用总体规划修编工作计划和技术方案。

2.调查与收集资料阶段

规划修编人员在全面收集规划修编所需的有关文字资料、统计数据及相关图件的同时，参照国家和云南省有关文件要求，对1997-2009年之间各类用地的变化情况进行了变更调查统计，并对土地利用现状图进行了变更修改。

为了掌握全乡土地利用潜力的真实情况，规划修编技术组按上级的有关部署，就农田整理、村庄整理、废弃地复垦和土地开发等情况进行了专门调查，掌握了大量的第一手材料，从而为规划修编提供了符合要求的基础数据和图件。

3.分析研究阶段

技术人员在对基础资料进行整理、分析、研究的基础上，结合规划的目标和任务，进行了全乡建设用地规模确定和土地开发整理补充耕地规模等专项研究，以此作为规划修编方案的重要依据。

4.编制规划方案阶段

规划方案的编制采用自上而下综合平衡的方法，具体编制过程分两步进行：

第一步，自上而下分解下达指标。

在资料整理分析和专项研究基础上，规划修编课题组紧紧抓住为全乡发展提供用地保证和实现耕地总量动态平衡这两条主线按照内涵挖潜、集约利用、适当扩大的用地原则和用地与补地相结合的思路，通过全面分析与测算，确定了新街乡2010-2020年各项规划控制指标，与大姚县有关部门和新街乡各部门协调后，逐村进行了分解落实。

第二步，自下而上进行反馈。

各村庄对新街乡下达的各项指标进行了论证，提出了反馈意见，编制组在吸纳其合理成分的基础上对分解下达的指标进行了必要的调整。

调整后，各村庄汇总数据与新街乡控制指标及土地利用布局保持一致。

主要控制指标确定后，又进行了其它控制性指标的测算与平衡，在此基础上确定了规划前后各类用地的结构，进行了用地分区和布局调整、整体规划方案于2011年10月底完成。

在此基础上及时进行了文本、图件的编写、编绘，形成了规划初稿。

5.审议报批

2011年11月4日，通过了楚雄州国土资源局和大姚县国土资源局等专家组成的审查小组的初审，并提出了修改意见，技术协作单位按照专家的意见作了认真的修改，形成送审稿。

（二）规划的主要成果

1.大姚县新街乡土地利用总体规划文本（2010-2020年）

2.大姚县新街乡土地利用总体规划说明（2010-2020年）

3.大姚县新街乡土地利用现状图（2009年）

4.大姚县新街乡土地利用总体规划图（2010-2020年）

5.大姚县新街乡建设用地管制和基本农田保护图（2010-2020年）

6.大姚县新街乡基本农田调整分析图（2010-2020年）

7.大姚县新街乡土地整治规划图（2010-2020年）

三、关于规划基础数据

（一）土地利用现状数据

根据国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发﹝2009﹞51号）文件的要求，“县、乡级土地利用总体规划修编，可以采用二次调查数据，经校核转换后作为规划基数。

转换后无较大差异的，可直接应用；有较大差异的，以耕地保有量和基本农田保护面积不减少、建设用地规模不增加为原则，首先立足于本行政辖区解决，确有困难的，可在上一级行政辖区统筹处理，但各省（区、市）规划目标不变”。

据此确定新街乡规划基期各类用地面积采用全国第二次土地调查转换校核后的经各级有关部门确认的数据。

分类方法采用土地规划分类。

1.规划基数的定义

规划基础数据是土地利用总体规划编制中，根据规划基数分类对土地利用现状数据进行转换，经有关程序审查确认的基期年各类用地基础数据（以下简称“规划基数”）。

根据《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号），州（市）、县、乡级土地利用总体规划编制中，应在土地现状分类的基础上，根据规划管理需要，进行土地规划分类与基数转换，形成规划基础数据。

规划基数分类体系采用三级分类。

其中，一级类3个，为农用地、建设用地、其他土地；二级类10个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，水域、自然保留地；三级类25个。

2.规划基数的转换

（1）规划基数转换原则

用途管制原则：

规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

依法核定原则：

规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。

衔接可行原则：

规划基数转换，要充分利用土地利用变更调查、二调、“四查清、四对照”等调查研究成果，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。

综合平衡原则：

规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致（农用地、建设用地、其他土地面积也保持不变）。

（2）规划基数转换方法

原则上，规划基数转换参照分类释义和转换对应关系直接转换。

即：

农用地转换中，耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地，在根据实际需要进行归并或细分的基础上，分别纳入规划基数分类中的相应地类；建设用地转换中，农村居民点、采矿用地、交通、水利等建设用地，在根据实际需求进行细分的基础上，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

其中，城乡建设用地中，应对土地利用现状数据从空间上作解译判断，将独立于农村居民点外的建设用地按照独立建设用地的含义进行区分；水域、滩涂沼泽、自然保留地可参照地类释义和转换对应关系，分别纳入规划基数分类中的相应地类。

3.规划基数转换方案的确定

根据《云南省国土资源厅关于印发云南省土地利用总体规划修编中各类用地布局成果图件及电子数据编制要求的通知》（云国土资〔2009〕163号）和《云南省国土资源厅关于做好土地利用总体规划修编中各类用地布局成果资料审查的通知》，新街乡确定采用全国第二次全国土地利用现状调查2009年12月31日统一时点变更数据作为基础数据，即采用二调数据和图件，将二调的现状分类转化为土地规划分类，作为规划基数。

4.规划基数转换步骤

根据上述规划基数转换方法，对照规划基础分类与土地现状分类（二调）转换关系对应图中的对应关系，将二调的现状分类转化为规划基数分类，并根据《云南省国土资源厅关于印发云南省土地利用总体规划修编中各类用地布局成果图件及电子数据编制要求的通知》（云国土资〔2009〕163号）修改相应的图面要素。

同时落实批而未用土地、违法用地、生态退耕或撂荒土地的面积及地类归并。

通过以上转换方案及步骤，最终得到规划基数，该数据符合现实情况，真实性和可操作性较强。

5.数据采用原因分析

一方面，2005年变更调查数据是在详查的基础上历年变更而来的，首先，详查本身从调查的技术手段、基础图件、图像处理及数字汇总方法等方面都相对落后，再加上调查历时时间过长，调查得出的数据相对二调数据准确性不高；其次，在历年变更的过程中，多只变更有项目支撑的部分，且只变数据不变图，存在着变更不到位的问题。

很多数据已不再反应当地的实际情况。

另一方面，规划基数是在二调数据的基础上校核转换后得到的，二调采用的不再是普通航摄照片，而是由国家统一购置的航空、航天遥感资料，图像精度及清晰度较高，图像的处理及数字汇总也不再是以前的人工航片转绘、编图绘图、图件缩编及求积仪计算，而是采用“3S”技术处理，所得数据准确性较高。

此外，新街乡的各类用地空间布局成果所采用的是二调转换校核后的经确认的规划基数，文本作为指导性纲领文件，应与各类用地空间布局及土地利用总体规划成果相衔接和协调，才能充分发挥其指导作用。

（二）土地利用变化趋势分析数据

为确保对土地利用变化趋势的准确分析、判断与预测，要求采用的分析数据必须保持较强的连贯性，以反映现实变化的增减量。

为此，在进行土地利用变化趋势分析时，主要采用新街乡历年土地利用现状变更调查数据、“四查清、四对照”数据和综合统计数据。

（三）社会经济发展数据

本轮规划中的有关社会经济发展基础数据均采用新街乡统计部门正式公布的法定数据。

其中基期数据采用2009年数据，分析时数据选用2000—2009年历年统计数据。

四、关于规划主要内容的说明

（一）关于规划目标的说明

1．规划目标的确定

本规划确定的主要目标共五项，分别是：

保护耕地特别是基本农田，保障社会经济发展的必要用地，保护和改善生态环境，推进节约集约用地和土地整理复垦开发工作全面推进。

目标确定主要考虑了以下方面：

（1）必须严格保护耕地和基本农田，确保全县耕地和基本农田保有量不低于大姚县规划下达的控制指标要求。

（2）必须转变土地利用方式，保障科学发展的用地需求。

必须保障交通、水利等基础设施用地、重点城镇发展用地、产业集聚区用地和民生用地的需求，同时限制建设用地总规模的过快增长，控制城乡建设用地的增长，城乡建设用地的用地需求，应充分利用闲置土地、低效土地，并通过增减挂钩工作缓解城乡建设用地指标不足的问题。

因此，本规划在目标中提出了建设用地总规模和新增建设用地规模两个预期性指标和城乡建设用地规模约束性指标。

（3）必须保护生态环境。

本轮规划要求加快废弃矿山的复垦，在水土流失防治、石漠化治理方面取得明显成效，并增加森林数量，提高林地质量，有效地保护和改善生态环境。

（4）必须推进土地的节约集约利用

节约集约利用土地是破解发展过程中资源瓶颈约束的根本出路，只有节约集约利用土地，才能保障科学发展的用地需求。

本规划提出了规划期内人均城镇工矿用地约束性指标以保障土地的集约利用。

（5）必须落实耕地占补平衡。

坚守18亿亩耕地红线，是党中央、国务院从维护国家粮食安全考虑提出的一项重大战略部署，耕地占补平衡是确保耕地保护目标实现的重要途径。

补充耕地的渠道包括土地整理、土地复垦和土地开发，通过整理复垦开发在补充耕地数量的同时，提高耕地的质量，改善生态环境。

据此，本规划以占补平衡为主线，提出了土地整理复垦和开发全面推进的目标要求。

2．对上级规划指标的落实

对于耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地、整理复垦开发补充耕地规模、人均城镇工矿用地六项约束性指标，新街乡严格按照大姚县下达的指标来确定规划目标，确保约束性指标的落实。

规划到2015年建设用地总规模892.88公顷，到2020年达914.64公顷。

规划到2015年城镇工矿用地达24.62公顷，到2020年34.86公顷。

一方面，本轮规划安排了城增村减挂钩项目，对一些地方的农村居民点、工矿废弃地整理复垦为农用地，置换出的城乡建设用地指标安排的城镇规划区，在保证城乡建设用地规模不超过上级下达指标的情况下，增大了新增建设规模和新增建设用地占用农用地规模；另一方面，在本轮规划期内，存在着大量交通、水利基础设施用地需求，为保障关系国计民生的基础设施用地需求，对交通、水利设施用地合理的用地需求都给予了安排。

（二）关于土地利用结构调整和布局优化说明

1.土地利用调整的要求

（1）优先布设国土生态屏障网络用地。

设定核心生态网络体系，形成基本的国土生态屏障；

（2）基本农田与基础设施要相互协调、合理布局；

（3）优化村用地布局。

在生态屏障网络和基本农田的间隔地带，安排村建设用地，形成结构合理、人地和谐的村庄用地布局；

（4）维护和扩大城乡绿色空间。

按最佳生态效益，以耕地、林地、园地、草地、水面等共同构建完善的城乡生态空间；

（5）充分发挥农地特别是耕地的生态、景观和间隔的综合功能，使生态建设与耕地保护有机统一。

2.土地利用调整方法

土地利用结构与布局调整采用综合平衡法。

即在土地供需分析的基础上，根据规划编制原则、目标和有关的产业政策用地政策，对各部门、各单位提出的用地计划进行统筹安排，协调各类用地矛盾，提出各类用地的规模指标，调整各类用地的用地量和布局。

具体步骤是：

（1）核定各行业用地需求量

土地利用总体规划编制人员对村、独立建设用地、交通、水利等部门提交的需求量或部门用地计划从数量和布局上进行审核，对其中存在的问题经协商解决后予以核定。

（2）用地数量的综合平衡

以经核定的各类用地供给量与需求量作为用地数量综合平衡的依据，以土地有效供给量和规划目标为基础，按照产业政策确定的安排顺序进行综合平衡。

（3）用地布局的综合平衡

在用地数量平衡的基础上，再审查各部门要求的用地位置、范围是否存在矛盾；如果存在矛盾，则根据规划目标的控制对布局做出调整。

（4）再次平衡与落实

各类用地需求在用地数量和布局平衡中未能落实的，会同相关部门研究提出新的用地调整方案，再次进行用地数量与布局调整的平衡。

（5）编制用地指标平衡表

编制规划区域用地指标平衡表。

3.土地利用调整次序

土地利用结构与布局调整一般按照以下次序进行：

（1）优先安排农用地；

（2）农用地内部优先安排耕地、林地；（3）非农建设用地内部优先安排交通、水利等建设项目用地，其他建设用地按经济社会发展战略及产业政策安排；（4）各类用地以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率；（5）林、渔业用地确需扩大的，应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地；（6）建设用地确需扩大的，应尽量占用劣地，特别应控制占用耕地及林地。

（三）关于基本农田保护的说明

本规划将涉及到基本农田的调整，根据上级下达的指标对基本农田保护指标进行了调整。

调整在本乡内进行，依据大姚县经济社会发展规划和农用地分等定级成果，科学调整新街乡基本农田布局，主要是结合各村各项建设用地规划调整基本农田布局，为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间。

1．调出的基本农田

（1）低等别、质量较差、不宜农作以及生态脆弱地区的基本农田可以调出。

（2）因损毁、采矿塌陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田可以调出。

（3）现状基本农田中的非耕地可以调出。

（4）土地利用总体规划确定的建设用地范围内的基本农田应当调出。

（5）零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田可以调出。

2．调入的基本农田

（1）新划为基本农田的土地现状应当为耕地。

规划期内预期开发为耕地的未利用地和水域、预期整理复垦为耕地的建设用地、预期调整为耕地的其他农用地等，不得划为基本农田。

（2）高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地等，应当优先划为基本农田。

（3）村建设用地规模边界内作为“绿心”、“绿带”保留的耕地，以及城乡建设用地扩展边界内作为生态景观和绿色开敞空间的耕地可以划为基本农田。

3．基本农田调整结果

根据新街乡实际情况，全乡调出基本农田14.63公顷，通过田、水、路、林的综合整理，采取工程措施、农耕措施和生物措施，基本农田的质量将进一步得到提高。

（四）关于建设用地的说明

1.严格控制建设用地数量增加

在保障区域发展的前提下，本着重点保障、有保有压的思想，统筹