社会保障制度的改革与完善.docx

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社会保障制度的改革与完善

社会保障制度的改革与完善

目录

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我国社会保障制度从新中国建立起就已初步形成了，但出于与计划经济相联系，在市场经济条件下就有诸多不适应地方，所以我国现行社会保障制度就难免暴露出一些不足之处，必须进行改革甚至重构。

立足于我国的国情，本文从我国社会保障制度目前存在的主要问题进行分析，主要从三个方面探讨了与我国社会主义市场经济相适应的社会保障制度的改革与完善。

一、我国建立适应市场经济的社会保障制度的迫切性

二、我国社会保障制度目前存在的主要问题

1、覆盖面小

2、流动性差

3、社会化程度较低

4、相关法制及资本市场不成熟

三、加快我国社会保障制度改革的对策

1、实施最低生活保障，适当扩展社会保障覆盖面

2、完善社会保障管理体制

3、推动社会保障基金的统筹与运营

4、大力发展社会保障产业

5、完善社会保障法律法规

6、社保基金应建立社会基金

社会保障制度的改革与完善

建立社会保障是市场经济优胜劣汰的必然要求，社会保障制度既是社会的安全网，也是市场形成的发生器，世界各国几乎都十分重视社会保障制度的作用。

我国社会保障制度从新中国建立起就已初步形成了，但出于与计划经济相联系，在市场经济条件下就有诸多不适应地方，所以我国现行社会保障制度就难免暴露出一些不足之处，必须进行改革甚至重构。

立足于我国的国情，本文从我国社会保障制度目前存在的主要问题进行分析，主要从三个方面探讨了与我国社会主义市场经济相适应的社会保障制度的改革与完善：

实施最低生活保障适当扩展社会保障覆盖面；完善社会保障管理体制；推动社会保障基金的统筹与运营；大力发展社会保障产业；完善社会保障法律法规；社保基金应建立社会基金。

关键词

社会保障制度、改革、存在问题、对我国传统的社会保障制度是适应计划经济体制建立起来的，但随着企业改革的深入，严峻的失业问题摆在了我们面前，并由此引发了社会保障等问题。

本文试图从以下三方面探讨了与我国社会主义市场经济相适应的社会保障制度改革与完善。

我国建立适应市场经济的社会保障制度的迫切性

目前，我国正处于经济体制及结构调整的关键时期。

生产力的提高，产业结构的升级，市场竞争的加剧，使大量的劳动力被迫退出生产领域，加入失业大军。

据劳动部统计，截止1997年底，全国下岗职工达1151万，失业人员为570多万，新增劳动力为1200万。

按8％的经济增长速度，我国新创造的就业机会为613万，再加上退休职工提供的760万个就业机会，我国仅能解决1373万人的就业问题。

如此严重的失业问题不

仅威胁着社会的稳定，也阻碍着体制转轨、企业改革的顺利实施。

解决失业问题的根本在于创造更多的就业机会，并通过失业者技能转换和升级，积极促进失业者实现再就业。

虽然再就业是需要时间和机会的，但是失业者的生活保障却是迫切需要解决的。

从系统论的角度来看，任何一个高级系统都必须有一个相应的自我保护系统，当主系统出现故障以后，自我保护系统就会自动启动，对其进行维护。

社会保障作为保护系统，担负着保障社会成员的基本生活，保持社会稳定，协调公平与效率的使命。

因此，社会保障制度应该紧跟经济体制改革的步伐，积极发挥其缓和冲突、促进就业的作用。

我国社会保障制度目前存在的主要问题

我国传统的社会保障制度是在排斥商品经济的背景下建立和完善起来的，在当时的历史条件下，曾经发挥过重要作用。

但是，这种社会保障制度存在的弊端随着经济体制由计划经济向社会主义市场经济机制转轨而日益显露出来，而且在解决市场经济条件下由竞争机制引发的失业等问题时，变得越来越力不从心，甚至成为阻碍改革发展的绊脚石。

覆盖面小

社会保障的基础是“大数法则”，即用恒定的大数来保障突发的小数。

参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。

我国目前的社会保障主要覆盖城镇国有企业及部分集体企业，而乡镇企业、外资企业、个体及私营企业还是采取自愿购买的原则，国家还没有强制执行措施。

首先，国有企业的福利待遇等阻碍了劳动力向非国有经济的转移和流动，下岗、待业人员宁愿在家待业，也不愿到非国有经济部门就业。

其次，迫于职工生活以及社会稳定的压力，国有企业很多迫切需要进行的改革，如破产兼并，富余人员安置等都难以有效地进行，企业对下岗职工延续的各种保障责任，使企业既无法按市场经济体要求转换其职能，也无法实现其战略性的经济结构调整。

流动性差

市场经济是一种通过资源的高效流动，实现优化配置资源，提高经济效益的经济体制。

我国原有的社会保障制度却带有极深的地区封锁、行业分割的痕迹，严重妨碍了资源的流动。

首先，由于各地、各类企业的社会保障帐户各自为政，差别很大，而下岗、失业人员大多不能在原企业实现就业，这就使社会保障帐户的转移和累计成为阻碍下岗人员再就业的首要问题。

尤其是相当一部分国有企业的社会保障基金积累只不过是一个空帐户，仅仅表现为国家对它们的一种承诺，这就使企业和富余职工成为一根绳上的两只蚂蚱，企业无法轻装上阵，职工无法寻找新的岗位。

其次，社会保障基金多家分管、各地分割、调剂能力差。

由于我国经济实力的局限，整体的社会保障能力不强，而基金的分散局面更不利于财力的集中，无法形成雄厚的保障后盾，从而大大降低了其抵御风险的能力。

据有关部门统计，1995年，全国收缴失业保险基金34.6亿元，当年支出18亿元，滚存结余71亿元，看起来滚存结余量不少，但由于各地情况不同，使失业保障基金短缺，而其它保障基金却暂时积压。

社会化程度较低

我国现行的社会保障制度是一种“企业保障”，职工的各种保障项目都由企业负责并管理。

这样，不仅淡化了职工个人的保险意识，而且难以扭转国家、企业包办社会保障的状况，加重了财政和企业负担。

特别是目前在国家财政困难、企业效益低下的情况下、严重阻碍了社会保障水平的提高。

其次，就社会保障对象而言，我国农村被排除在国家保障之外，实行家庭自我保障，而就由国家、企业负责的城镇保障而言，国有企业职工和机关团体干部被施以高水平福利型保障，而其他非国有经济单位则在保障项目、保障标准等方面存在相当大的差距。

再次，我国现行的社会保障主要由国家财政及企业负担，社会及个人保险意识淡薄，不仅阻碍了社会保障的社会化进程，也大大降低了社会保障能力。

相关法制及资本市场不成熟

相对于日益增长的社会保障需求而言，我国目前的社会保障能力还较低。

除了因经济增长能力制约着我国社会保障总水平的提高外，很大一部分是由于相关法制和资本市场的不成熟，导致保障基金的利用效用

低下。

首先，由于基金管理不规范，社会保障基金经常被挤占、挪用、浪费，专款难专用。

据审计机关统计，1996年，全国发现被挤占、挪用的社会保险基金60亿元，我国社会保障金的发放工作是由企业做中介下发，一旦企业资金紧张，就会有人打社会保障金的主意。

据统计，我国社会保障金发放到位率只有42.9％左右，而一些社会保障管理机构也在超标准提取管理费，高标准发放工资、资金，盖大楼等。

非规范性管理不仅降低了保障基金的使用效益，还造成相当部分基金流失。

其次，社会保障基金的收缴与支付之间存在一个时间差。

由于资本市场的不成熟及投资观念淡化，使我国现行社会保障基金或者因通货膨胀的影响以每年10％～15％的速度贬值，或者由于缺乏合理健全的投资结构、科学细致的收益——风险分析而亏损严重。

加快我国社会保障制度改革的对策

社会保障制度是社会主义市场经济体制的基本支柱之一。

建立、健全社会保障制度，不仅关系到体制的转化、改革的深化，而且关系到经济的可持续发展和社会的长治久安。

我国在目前人口众多、资源有限、经济实力不很高的情况下，社会保障制度改革既不能沿用计划经济条件下由国家、企业统筹一切的办法，也不能照搬西方发达国家的现成模式，必须从我国的国情出发，进行制度创新和机制转换，建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系。

实施最低生活保障，适当扩展社会保障覆盖面

一个国家的社会保障水平是同该国经济发展水平成正比的，经济发展水平高，国家经济实力强，社会保障程度就能够提高。

目前，我国生产力水平不高，经济实力也不强，面对日益严峻的人口老龄化、失业增多的问题，只能在保证基本需求的基础上适度发展。

最低生活保障是保障公民的基本生存权利。

在计划经济体制下，我国实行“低收入，高就业”政策，最低生活保障是对那些无劳动能力、无收入来源又无赡养、抚养人的对象实施社会救济。

在目前失业严重，贫困人口增加的情况下，我国应对凡家庭收入低于当地最低生活保障标准的居民实行全社会统一的最低生活保障，通过征收个人所得税、社会捐助、对口扶贫等形式多

方筹集资金，同时政府也可以通过制定各种政策支持鼓励贫困者通过自身努力摆脱贫困。

但在具体操作上要注意三点：

（1）保障标准要因地制宜，量力而行；

（2）对优抚对象、无劳动能力的老弱病残可适当倾斜；（3）随经济发展和物价变动适时调整救济标准。

由于社会保障覆盖面的扩展将带来供给总量的膨胀，因此，社会保障覆盖面的扩展速度应该与经济增长速度相适应。

在目前情况下，其扩展应遵循两个基本原则：

一是基本保险层次上，首先扩及到老年人、贫困家庭等特殊群体；二是在社会保险等社会保障项目上，首先应从城市开始，逐步扩展到经济较发达的农村，然后扩展到其他农村地区。

完善社会保障管理体制

在合理的社会保障管理体制中，各种机构与组织之间相互影响，能够产生出激励、约束监督相结合的旗帜，从而推动社会保障项目的运转。

针对我国目前多头管理、地区分割、标准各异的管理局面，我国的社会保障管理体系应该成为集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。

行政管理层。

由政府建立统一的管理机构，负责制定各项社会保障政策、法规，设计社会保障发展规划。

从国外的情况看，大多数国家都设立了统一的社会保障行政管理部门。

如英国银行的“社会保障部”、美国的“社会保障总署”，而我国则应从城乡二元经济结构特征及社会保障项目差别很大的实际出发，先把部分保障项目统一管理，逐步实现城乡统一。

业务经办层。

按照社会保障行政性与事业性分开的原则，应依法设立不依附于政府部门的具有法人资格的业务经办机构，负责基金的收缴、管理和支付。

基金运营业。

尽快建立诸如社会保障基金会、社会保障投资部等机构，负责研究社会保障基金投资营运的方法和渠道，研究投资的风险、收益和回报率，

以实现基金的保值和增值。

建立代表投保人利益的行政监督机构，以对社会保障实施全面监督。

推动社会保障基金的统筹与运营

我国社会保障基金的筹集长期以来主要依靠国家财政和企业，使国家、企业负担很重。

社会保障制度改革就是要变“企业保障”为“社会保障”，我国应在三方共同负担的原则下实行社会统筹与个人帐户相结合的方式筹集资金，由国家财政通过预算拨款的方式负担社会保障管理机构的行政费用及弥补保障费用收支不足部分。

据有关专家测定，国家财政应承担的份额大约是全部保障费用的30％～40％，而企业和职工则以工资总额为基数，按照规定比例向社会保障机构交纳保障税，并在企业为职工缴纳的部分提取一定比例形成社会统筹，其余的则记入职工个人的帐户；可以把部分国有资产存量转化为社会保障基金，以解决对国有企业职工社会保障的历史拖欠；还可以把濒临破产企业的扶持资金转化成保障基金，促进失业人员的再就业。

市场投资由于竞争机制的作用，在获取高收益的同时，必须伴随着高风险。

因此，我们在追求社会保障基金快速增值的同时，也要注意照顾到保障基金的安全性与流动性。

基金投资渠道的选择与组合，只能视不同国家资本市场发育程度以及对基金投资风险的管理能力而定。

目前，我国可实施两方面的措施：

一方面对社会统筹基金实施分散投资，由国家基金运营部门在市场收益、风险分析的基础上按一定比例分别用于国债、有价证券的购买、银行存款，企业贷款及海外市场投资；另一方面对于个人帐户可实行企业化经营，由投资公司按市场原则投资于股票、房地产等，以获取高额收益。

大力发展社会保障产业

由于我国经济实力的限制及财政困难，我国的社会保障能力还很有限，不能适应日益增长的社会保障需求，同时随着社会主义市场经济体制的建立、经济的发展、人民生活水平的提高，人们对社会保障的内容及形式提出了更高的要求，希望社会保障不仅能够提供现金保障，还能够提供诸如生活娱乐、医疗康复、就业服务等项目。

这样，社会保障产业作为一个待掘的“金矿”，其重要性日益被人们所认识，挖掘现有社

会保障基金的潜力，兴办社会保障经济实体，不仅能够满足社会需求，减轻国家负担，而且还能刺激经济发展，为大量失业人员创造就业岗位。

我国要发展社会保障产业，应根据社会保障对象的特殊需求，加强社会保障产品的生产；根据各地的具体情况，在充分进行市场调查的基础上，细分社会保障产品市场，确立本企业市场定位，以其特殊产品满足特殊消费群体需要。

积极发展社会保障服务产业，完善社会保障功能。

随着我国经济的发展和社会保障社会化的逐步实现，社会保障服务作为一种产业正悄然兴起，专门为社会保障服务的疗养院、信息咨询公司、各种俱乐部成为一种发展的潜流。

目前，发展社会保障服务产业的重点应放在老人服务产业和失业人员服务产业上。

对于社会保障产业的发展，政府应尽可能的提供各种优惠政策及便利条件为其发展铺平道路，但不宜过多介入，而应让社会保障产业在公平、竞争的市场环境中寻求生存和发展的道路。

完善社会保障法律法规

市场经济既然是法制经济，那么法制化问题是确保我国社会保障体系最终建立及运行规范、畅通之关键所在。

从目前的实际情况看，完善社会保障法规体系需要从两头做起，一方面是尽快制定《社会保障法》，以确定基本的制度框架；另一方面是从具体做起，把在实践中已经成熟的做法通过政策、标准和规章等固定下来，然后再逐步完善，形成比较完整的社会保障法律法规体系。

（《中国社会保障制度的总体思考》

在立法理论上

应形成符合我国社会主义国情的，同时也符合国际社会保障立法惯例的理论体系。

不仅应借鉴国外先进的立法理论、立法模式、立法概念，同时更应注重在社会保障的法理基石、基本原则等方面统一认识，创建具有自身特色的理性思维。

在立法体系的架构上

应结合我国法律体系已形式的体系特点，采用“多法并行”模式，不宜采用

“大法统一”模式。

所谓“多法并行”是指社会保障立法可以就社会保障的五个方面的基本内容：

社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、优抚

安置分别立法，形成社会保障多部平行法。

而我国其他部门法基本上都是采用这一立法模式。

若采用社会保障法一统立法即“大法统一”的立法模式，一方面就我们现有的立法准备工作而言是很不充分的，很可能会因追求“一统”而进一步形成新的立法缺陷；另一面也与我国基本立法体系特点不相符。

在立法层面上

应将社会保障法交由全国人大常务委员会制定，以提高其效力层次，确保其应有的法律地位。

同时，在立法面上，也应扩展社会保障的对象范围，将农村人口也作为社会保障的重要对象予以考虑，并同等确定企事业单位、国家机关的工作人员的权利与义务。

在立法衔接与配套上

应注意解决好社会保障立法与已有其他法律之间的衔接与配套问题。

只有解决好了

衔接与配套问题，我国社会保障法才能在一个内容较为完备，运行机制较为完善的框架中运行。

社保基金应建立社会基金

中国目前的社会保障基金，是由政府专设的有关部门（社会保障基金理事会）管理，这种管理方式造成个人帐户上的“空账”（只存虚名，实无资金）问题。

出现这种问题有二个原因，一是因为国家财政对职工个人的负债或历史欠账；二是因为个人账户上的资金有些被挪作他用。

根据我国市场经济的要求，我们可以选择由非行政部门控制的数个分散的社会基金管理形式，引入竞争机制，符合我国社会主义市场经济的要求。

这种社会基金的管理模式是不仅用股份制改造国有企业，还进一步建立“养老金基金”、“共同基金”等机构投资者并使之成为一些国有企业的主要投资者，在国有制之外形成新的公有制形式，且引入竟争机制；这些机构投资者和国有资产管理委员会、国有资产经营公司或国有投资公司、国有企业组成的三层次国有经济和社会所有制体系框架。

总之，中国的改革是包括社会保障在内的全面改革。

社会保障制度

能否经得起考验，更是关系到改革开放的成败与否。

中国既要加速发展，又要保持社会稳定，是对社会保障改革提出的基本要求，构建全新的社会保障制度具有重大的意义，它能够维护和促进市场经济的发展，能够加速实现国民经济的现代化，能够保障占世界人口四分之一的13亿人的生存权和发展权，从而是对世界文明和进步的重大贡献。