特色小镇的思考与实践.docx

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特色小镇的思考与实践

小镇更新的思考与实践

——在传承历史与创新未来中建设枫泾特色小镇

枫泾历史沿革

据《枫泾镇志》记载，早在南北朝梁天监元年（公元502年），枫泾南栅（华亭塘口）已成村落，建有“仁济道院”。

唐天宝十年（公元751年），建华亭县，辖22个乡，其中有风泾乡。

枫泾北属华亭县风泾乡；南属嘉兴县奉贤乡。

宋代，华亭塘口（南栅）形成集市（草市），初称白牛市。

秀州塘口置风泾驿站，以通秀州。

宋嘉熙年间（1237年），《华亭学田碑记》始作“枫泾”。

元至元十二年（1275年）易市为镇，称白牛镇，属嘉兴县奉贤乡，设枫泾白牛务，又设枫泾白牛巡检司。

明洪武三年，撤销北镇巡司，撤销南镇驿站，撤枫泾白牛务，改枫泾镇税课局。

明宣德五年（1430年），建嘉善县，以枫泾镇中的一条东西向市河为界，分为南北两镇，南镇辖15个坊，属嘉兴府嘉善县奉贤乡；北镇辖10个坊，属松江府华亭县枫泾乡。

清宣统二年（1910年），南、北镇分别设立自治公所，辖区范围不变。

清宣统三年（1911年），娄县并入华亭县，北镇属江苏省华亭县枫泾乡，并改称枫泾市；南镇属浙江省嘉善县奉贤乡。

1918年秋，试行区制，北镇属松江县枫泾区；南镇属嘉善县枫泾区。

1951年南镇并入北镇，南北镇统一。

这是一个需要不断创新才会有出路的时代，也是一个需要不断实践才会前进的时代。

枫泾自六年前提出“特色镇”建设目标以来，孜孜以求，执着探索，在传承历史与创新未来中，努力诠释江南美丽小镇的美好愿景。

一、枫泾推进特色小镇建设的实践

我们围绕“什么是特色小镇、怎样建设特色小镇”这两个基本问题，广开言路，既聆听专家们的真知灼见，又倾听百姓们的切身需求。

我们认为，只有基本问题弄清楚了，才能认识特色小镇建设的内涵，才能把握特色小镇建设的方向，才能实现特色小镇建设的目标。

（一）枫泾特色小镇建设的历程

枫泾特色镇启动建设已有6年，但枫泾对于小城镇的建设探索却已有20多年，从枫泾城镇化发展历程看，枫泾城镇建设分为起步发展、目标定位和探索实践阶段：

起步发展阶段主要以1995年列入全国500家小城镇改革试点镇为标志，完成了总规、土规、工业园区开发建设启动，重点是通过工业园区的建设来推动小城镇发展，是小城镇建设的“草创”时期。

目标定位阶段主要以2001年列入上海“一城九镇”建设试点镇为标志，完成了北美风格的发展定位，新镇区完成了动拆迁、基础设施等建设。

探索实践阶段主要以2010年5月开始枫泾特色镇建设为标志，对小城镇建设重新定位，确立了“特色制造、生态宜居、总部商务、休闲旅游、文创教育”五大功能区，初步布局了“10+10+8”等28个功能类、产业类、基础类等项目。

在建设过程中，我们始终坚持：

一是特色镇建设是一项百年工程，不可能一蹴而就，因此必须突出品质，精雕细琢。

枫泾古镇已有1500年历史，还会再走10年、20年、30年、1500年的历史。

我们更应对历史负责，经得起时间的考验。

二是特色镇建设是一项精品工程，不可能粗放式铺开，因此必须突出品质，聚焦重点，精益求精。

三是特色镇建设是一项系统工程，因此必须海纳百川。

特色镇建设不可能全部由政府财力投入，必须引入社会力量，加强社会资本投入。

（二）特色小镇建设的问题导向

枫泾打造特色小镇有着诸多的自身优势，包括枢纽区位优势、历史文化优势、城镇品牌优势、产业规模优势等，但是在新型城镇化发展即将步入提速、转型、升级的关键时期，也面临着较多现实问题亟待破解。

我们清楚地看到枫泾特色镇发展战略定位的持续性不强，产城融合发展能级不足，产业对于城镇发展的支撑力还不够，古镇保护与开发能级不高，产业集聚度不高，导致特色镇推进速度不能“提档加速”。

枫泾特色小镇的发展应充分考虑自身的优势和问题，以优势为切入点，以解决问题为导向。

历经六年的发展探索，对于特色小镇建设有如下问题导向：

枫泾特色小镇是加快经济转型升级的需要。

枫泾经济发展的三大主战场是4.5平方公里现代服务业集聚区、12平方公里工业园区以及四个经济小区，产业特色均不够突出，能够体现枫泾特色和经济实力的企业和产品不多，知名度有待进一步提升等问题。

要转型升级，必须依托新平台。

建设枫泾特色小镇，将依托现有各类资源，充分发挥市场配置资源的决定性作用，坚持科技创新和产业创新的特色小镇发展模式，以创建创新创业生态体系为先导，大力集聚各类创新主体、创业人才和创投资本等创新要素资源，按照新技术、新项目、新企业和新产业的发展路径，形成既符合当前远郊发展实际、又契合未来产业发展趋势的新路径。

建设枫泾特色小镇，将积极营造创新创业服务平台，大力培育和集聚科技创新和产业创新资源，为各类“四新”经济的发展提供载体和空间。

枫泾特色小镇是促进产城融合的需要。

枫泾作为金山区新型城镇化试点的重要区域，城镇建设正在有条不紊地推进，一批功能性、基础性项目相继落地。

但城镇建设需要有强大的产业作为支撑，目前特色镇建设产城融合发展能级不足，“产（业）”支撑不了“城（镇）”的发展，造成小城镇建设进展缓慢。

建设枫泾特色小镇，将结合自身的资源、禀赋和条件，承接好中心城区、新城的功能转移，成为大城市发展的有机组成部分，形成优势互补的良性互动关系，集聚特色功能要素，提高综合竞争力，从而吸引产业导入、企业集聚，提升城镇建设品质，不断促进产城融合。

枫泾特色小镇是推动城乡一体化的需要。

目前，上海远郊中心镇发展相比较中心城区和新城发展明显滞后，建设枫泾特色小镇是落实今年市委一号课题“补短板”工作要求的着力点，只有建设好特色小镇，才能激发镇村发展的内生动力，才能形成上海大都市城乡一体化的发展格局。

通过建设枫泾特色小镇，突出对接中心城区、支撑郊区新城及发展“三农”的功能，强化土地节约集约利用和紧凑布局，注重培育相对独立的服务功能。

特色小镇承担着“城”与“乡”之间的节点功能，既可以通过承接中心城区人口向小城镇的下移，以减轻上海大城市扩张过程中产生的“城市病”，又可以吸纳农村人口向小城镇上移，以防止农村人口“空心化”，从而不断推动城乡一体化的发展进程。

（三）特色小镇建设的战略定位

立足枫泾历史文化底蕴和良好的区位条件，立足现有的经济社会发展基础，立足与中心城区、金山新城及周边小城镇的协调发展，承接上海大都市的产业和功能转移，衔接与金山新城的错位发展，对接周边小城镇的联动发展，重点打造上海大都市西南门户的功能，把枫泾建设成为具备交通节点、产城融合、服务协作、要素集聚的特色镇，形成具有“经济发展、产城融合；功能完备、服务便捷；生态宜人、和谐宜居；规模适度、城乡一体；人文传承、特色显著”内涵的江南“美丽小镇”，承载起人们幸福的生活和工作，打造令人向往的特色小镇。

具体内容如下：

一是经济发展、产城融合。

通过与张江高科技园区、临港集团、漕河泾开发区、海航集团、建工集团等名企名商的深入合作，打造既宜居又宜业，产业化、城镇化同步发展，拥有独立、现代化的产业体系，完善提升旅游区商业业态布局，注重品质开发新镇区，提升住宅品质，吸引高端人才落户枫泾。

二是功能完备、服务便捷。

完善基础性设施建设，重点完善区域对外交通环境，拉近枫泾与上海中心城区及浙江周边地区的空间距离。

完善城镇主要功能配套，形成区域医疗特色，承接上海中心城区高等教育资源转移，打造教育高地。

三是生态宜人、和谐宜居。

结合枫泾自然风貌和利用水网密布的优势，加快枫泾绿色化发展，打造绿色生态城镇，增加城镇的宜居指数。

通过发挥“三访四步”服务群众工作法、“四治五建”社区治理工作法，解决群众实际问题，提升社会综合治理水平，营造社会和谐氛围。

四是规模适度、城乡一体。

完善公共服务配套设施，使人口规模和结构与教育、医疗、养老、文化等公共服务能力相适应，推进城乡基础设施一体化和城乡基本公共服务均等化。

加强社区治理，发挥农民在实施村庄改造、卫生保洁、河道整治和保洁等方面的主体意识，形成自我长效管理机制。

五是人文传承、特色显著。

深入挖掘和传承枫泾历史文脉，以创建枫泾5A级旅游景区为契机，提升古镇的保护性开发建设，依托中国农民画村，逐步形成文化产业园区。

加强旅游转型提升，以文化特色、休闲特色为载体，推进全域旅游，打造长三角休闲度假旅游目的地。

（四）特色小镇建设的实施策略

建设枫泾特色小镇，优化完善总体布局，不断提升特色制造、生态宜居、总部商务、休闲旅游、文创教育五大功能，按照“先易后难、先急后缓、先功（能）后形（态）”的建设原则，以功能类、基础类、产业类、民生保障类、旅游景点类项目建设为重点，量身定制、彰显特色，加快完善特色小镇的城镇形态塑造，不断加强城乡环境管理，逐步建成“村美、民富、人和”的江南美丽小镇。

由此，我们理清了枫泾特色小镇建设的实施策略：

率先开工标志性、引领性项目，聚焦基础性、功能性项目，在项目选择上，注重现实性和操作性，在五大功能区内各选择1-2个标杆性项目，率先开工建设，由点到面开发建设，树立标杆，形成集聚效应，带动整体发展，以清晰可视的发展方向，吸引更多社会力量和资本参与特色小镇建设。

二、小镇更新的规划和策略

世界互联网大会为乌镇注入了互联网基因，乌镇一跃成为国内外著名的旅游名镇，迎来了空前开放的局面，同时为千年古镇掀开了崭新的发展篇章。

乌镇“互联网+古镇”的发展模式，使长三角地区古镇由此蓬勃兴起了古镇更新的浪潮，以适应互联网时代的社会变革趋势。

在此背景下，枫泾着重思考了以下两个问题：

一是作为上海首个被命名的中国历史文化名镇，如何在古镇保护开发中和上海国际化大都市的发展相适应、相匹配？

二是在上海科创中心建设中，作为千年古镇如何实现宜居宜业宜游，如何与上海科创中心建设相呼应、相融合？

枫泾在大力推进古镇保护与开发的同时，抢抓上海小城镇建设和新型城镇化建设契机，去年委托上海市城市规划设计研究院、同济大学国家历史文化名城研究中心开展《枫泾镇总体规划（2040年）》和《枫泾历史文化名镇保护规划》编制，经过各方专家论证，明确了将枫泾规划形成“众创+古镇”的发展模式，着力将枫泾打造成为长三角城市群中的“旅游休闲目的地”和上海科创中心建设中的“特色众创目的地”。

1.统筹居民、游客、创客三大人群，促进多元共生。

规划立足枫泾特有的文化底蕴和发展基础，坚持“长三角区域综合性节点城镇”的定位，提出枫泾古镇转型发展的目标定位是：

打造“古镇人居示范镇”，承载起居民的幸福生活，其主要目的是面向居民，构建15分钟社区生活圈，规划打造健康优美、便捷舒适的人居环境，构建步行15分钟可覆盖全生命周期的社区功能网络，包括广场、公园、休闲、教育、医疗、养老等传统短板设施和商业、文化设施的现代化改造更新。

打造“旅游休闲目的地”，承载起游客的水乡情怀，其主要目的是面向游客，构建24小时全方位配套体系，以建设5A级景区为抓手,强化民宿等“第二居所”功能以及文化体验、餐饮购物、休闲养生等功能，让游客全方位体验“一种生活叫枫泾”。

打造“大众创业梦想园”，承载起创客的理想抱负，其主要目的是规划通过老建筑更新，打造“1+N”个创客空间，强调开放式、低成本的创新创业环境配置，包括新型孵化器、展示体验设施、商务洽谈设施、科技资源服务设施、培训交流设施等。

2.统筹空间、规模、产业三大结构，实现布局优化。

枫泾古镇坚持传承江南水乡古镇“小巧精致”的韵味，通过古镇更新发展，共同推进枫泾与嘉善产业经济、社会治理、生态环境、交通网络、旅游资源等“五个一体化”发展，目的就是为了“复原一个完整的枫泾古镇，打造长三角跨省际古镇”。

因此，规划设计镇域范围内构建“一心四片一网”的古镇发展格局，不断优化古镇布局。

“一心”即为古镇核心，枫泾历史文化风貌区范围为101.1公顷，其中核心保护范围为31.24公顷，另有南镇遗址在浙江嘉善境内约60公顷。

规划将在“跨时空、跨省际”的特色上做足文章，开挖界河、复原南北两岸形态与文化特色，打造界河文化体验区、南镇休闲居住区、吴越门户广场区、佳酿美食体验区、书画艺术博览区、嘉善一体化合作区等功能区。

“四片”即为四大外围主题片区，“四片”是对枫泾“一坞一桥一渡一滩”的传统村落和小集镇文化的传承，包括以“田间寻画”为主题的中国农民画村、以“米香/庙会/禅修”等乡村民俗文化为主题的潮泥滩-新义片区、以“酒香/船舍”为主题的韩家坞-泖桥片区、以“茶香/药铺/布艺”为主题的下坊渡片区。

“一网”即为由市河、白牛塘、枫泾塘、秀州塘等构成的水网，规划功能布局回归水脉，让江南水乡更立体、更生动。

3.统筹农创、科创、文创三大动力，推动产业升级。

枫泾坚持结合地理区位和产业发展特点，依托传统文化基因和门户优势，努力实现特色发展。

去年，金山区、枫泾镇政府和临港集团、漕河泾开发区深化“区区合作、品牌联动”机制，打造“上海临港·枫泾科创小镇”，该众创平台先后被评为首批上海市级众创空间、被科技部纳入第二批国家级众创空间。

下一阶段，要充分发挥上海临港·枫泾科创小镇政策和资源聚焦叠加效应，利用七印厂旧厂房更新，打造科创小镇升级版即“上海长三角路演中心”，意向建成上海科创中心建设的重要科技创新功能平台、长三角标志性的路演中心。

主要通过“互联网+路演”等模式，努力打造集“创业路演中心、上市路演中心、技术交易中心、创客培训中心”等平台为一体，聚“农创、科创、文创”三大主题于一身，创业者向往、投资者便利、技术转移自由、上市融资宽松、商务配套舒适的科技创新功能平台，形成“古镇”与“众创”双轮驱动的发展格局，打造融水乡传统特色和活力创新特色为一体的古镇。

4.统筹生产、生活、生态三大布局，落实三生融合。

枫泾古镇的发展坚持尊重和保护历史风貌区，精心优化生产、生活、生态布局，规划通过“基础设施类、功能服务类、人文景点类、综合配套类”四类项目，分近、中、远三期实施，目前正在与建工集团等洽谈合作，逐步转变固有的古镇开发模式。

坚持“政府主导、市场运作、优势互补、合作共赢”的原则，在古镇保护与开发、区域改造和转型升级、城镇基础设施建设、城中村改造及房产开发等领域进行深层次、宽领域、多形式合作。

重点发挥建工集团“全生命周期运营商”的综合优势，协同推进古镇保护与开发，形成古镇保护与开发、城镇建设和经济发展“一站式”综合服务。

近期，在2016年完成实施方案编制上报工作，2017年正式进入具体实施阶段。

三、枫泾推进特色小镇建设的十点启示

枫泾特色镇六年多的建设历程是理性思考与勇于探索的历程，是艰苦的磨合历程，是难忘的追求历程。

总结枫泾多年的小城镇建设的实践，结合各地小城镇建设成功的经验,有以下启示：

启示之一，特色小镇的建设一定要联动周边大中小城市与小城镇发展。

作为大都市发展的有机组成部分，小城镇发展要与之联动发展。

特色小镇的建设应与周边大中小城市发展战略融为一体。

小城镇若游离于城市格局之外，缺乏整体上的协调和呼应，这种“孤岛式”发展将使小城镇长期以来处于城镇发展的最短板。

国际化大都市不仅需要大城繁华，更需要小镇美丽。

启示之二，特色小镇的建设一定要结合自身资源禀赋和条件特色发展。

每个小城镇都是独特的，其发展切忌“小而全”，规划要“量身定制”。

就像国外的小镇，一个大学就是一个小镇，一个跨国公司就是一个小镇，什么都想做都想建的小城镇会不堪重负。

打造特色小镇，一定要综合现有资源和条件，作出理性选择，切忌“求大求洋”式盲目发展，更忌“东施效颦”式模仿发展。

启示之三，特色小镇建设一定要有以交通为核心的重大基础设施配套建设。

从国外城镇化发展来看，小城镇发展多是沿着城际轨道交通延伸发展，没有完善的交通网络的小镇将变成一座“孤岛”。

便捷的交通网络是一个区域快速发展的基础和支撑，以交通为核心的基础设施配套，是小镇发展的前置条件，否则将孤立于大城市联动发展、周边小城镇一体化发展，无法实现城镇之间的协调发展。

以枫泾为例，可以积极争取利用现有沪昆铁路开通嘉善-枫泾-上海虹桥枢纽的市郊铁路，打通上海西南交通要道，加强与长三角大格局的联通。

启示之四，特色小镇建设要承接大城市的功能转移和功能分工。

特色小镇的特色体现于承接中心城区的功能转移和功能分工，错位发展，特色发展。

从中心城区、新城转移而出的产业，不是基于中心城区、新城自身转型升级的转移，应是基于小城镇的自身基础和发展需要，通过统筹规划布局，集聚特色功能。

有了功能，才有产业集聚；有了产业，才有人气；有了人气，才有城镇。

产城融合，无“产”则“城”空。

通过功能转移和分工，实现城市功能效益的最大化。

启示之五，特色小镇建设要配套推进行政体制改革。

当前小城镇建设多呈现出“小马拉大车”，依靠“小政府”来治理“大城镇”的情况，小城镇的行政体制权限与现实所需不相比配。

需要赋予小城镇与行政职能相对应的建设、发展、治理权限，通过“强镇扩权”，形成与小镇发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理运行机制。

启示之六，特色小镇建设要鼓励和探索社会资本和政府合作（PPP）开发的模式。

现行税制中镇级税费所得十分有限，尚是“民生财政”，未进入“发展财政”；另一方面镇级政府承担着城镇建设的强大责任与压力，仅依赖土地出让收入难以维持。

且由镇级政府担当城镇建设的主体角色，其开发专业性非常有限，缺乏对市场运营机制的理解和能力，在开发过程中往往不顾及开发成本，片面追求形象，易造成政府负债过高。

特色小镇建设需要建立有效的资金保障机制，重点探索实施基础设施及公共服务领域的PPP模式，鼓励社会资本以特许经营等多种形式参与项目建设和运营。

与专业的有市场经验的大企业、大集团合作，是小城镇开发建设的正解。

启示之七，特色小镇建设要在土地资源及财政政策上给予倾斜。

当前，由于土地利用计划年年从紧、新增建设用地总体规模偏小、用地审批时间过长等因素，加剧了小城镇建设用地资源紧张。

要健全特色小镇土地要素保障机制，在土地规划方面，根据小城镇建设自身发展现状和特点，适当增加规划弹性，优先安排土地点供指标等。

在财政政策方面，需要设立特色小镇建设专项扶持资金，用于特色小镇的社会事业完善、产业功能提升、各类平台建设及机制体制创新等。

启示之八，特色小镇建设要实施农村综合改革。

解决农村问题的核心在于城乡一体化，而城乡一体化的落脚点在小城镇。

农村综合改革是特色小镇建设实现“城乡一体化”的重要内容，在特色小镇建设中，要重视农村“人、地、宅”等配套，要稳步、分类推进如农村集体建设用地、农村承包土地和农村宅基地等改革，激活用好农村集体建设用地，多种渠道提高农民人均收入水平。

启示之九，特色小镇建设要形成跨区域协调发展机制。

不同的行政隶属关系使得周边小城镇之间存在着行政分割现象，尤其基础性、功能性设施重复建设、缺乏互补，影响了小城镇之间的横向联动发展。

基础共建、功能共享才是联动发展、一体化发展的价值所在。

因此，特色小镇建设需要形成跨区域的协调发展机制，以枫泾为例，向西作为金山与嘉善共建沪浙毗邻地区一体化发展的示范区，将与毗邻的姚庄镇和惠民街道，共同推进“产业经济、社会治理、生态保护、交通网络、旅游开发”五个一体化发展，向南与平湖市将共同打造张江长三角科技城，向东融入亭枫城镇发展带。

启示之十，特色小镇建设要健全基层社会治理体制。

小城镇是农村的政治、经济、文化中心，既是现代物质文明的载体，又是现代精神文明的阵地。

大城市周边的小城镇更受现代城市文明熏陶，农民进入小城镇后变成居民，提升城乡居民文明素质以适应城市文明是当务之急。

城镇运行三分靠建设，七分靠管理。

小镇管理水平的高低，直接决定城市环境优劣，也决定小镇文明程度的高低。

小城镇管理一定要发挥群众的主体意识和主体作用，引导群众自我管理、自我教育，让群众从管理对象成为管理主体，构筑起“社区管理靠共治、社区事务靠自治、社区秩序靠法治、社区文明靠德治”的“四治”体系。