水利基本建设项目及内部审计.docx
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水利基本建设项目及内部审计
水利基本建设项目内部审计
一、水利基本建设项目审计概述
（一）定义
审计单位（各级水利审计部门）按照管理者的要求，依照国家的法律、法规、规章及管理者的有关规定，在各级水利部门的主要负责人的领导下，依法对水利基本建设项目的真实性、合法性进行审计，查出存在的问题，提出处理的意见和建议，达到规范水利基本建设项目的建设管理，提高水利基本建设资金的使用效果，达到内部审计的监督、评价和服务职能。
（二）水利基本建设项目审计种类
（1）按审计主体分类
1、水利部审计。
是水利内部审计最高审计，对全国的中央水利基本建设项目都有权审计，负责全国水利基本建设项目审计工作的组织协调和监督指导。
目前主要开展水利部主持验收项目的竣工决算审计，也经常开展一些水利基本建设项目的专项审计和审计调查。
2、流域审计。
流域机构的水利审计部门对水利基本建设项目的审计，其中对区域负责建设管理的项目要在水利部的授权下开展审计工作。
目前开展比较多的是有流域机构主持验收项目的竣工决算审计，对直属建设项目的审计，对区域负责建设管理的建设项目审计开展的不够。
3、区域审计。
地方水利审计部门对水利基本建设项目的审计。
4、项目法人内部审计。
按照《审计署关于内部审计工作的规定》要求，项目法人建立内部审计机构，建立内部审计制度，开展内部审计工作，实现对水利基本建设项目经常化的审计监督。
（2）按建设项目建设的阶段分类
1、开工审计
审计项目是否符合国家规定的条件。
从审计水利基本建设项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告入手，评价其真实性、合法性，是否符合规定的程序；建设资金的来源是否全部落实等。
一是初步设计文件的审计。
要审查初步设计文件编制的合规性和合法性。
包括初步设计文件的组成内容是否完整，编制所依据的资料是否齐全，是否符合实际。
概算定额是否符合行业要求和国家规定的标准，预算价格的确定方式是否合理，工程量的计算是否真实，定额指标的套用是否合规。
二是资金来源及其落实情况的审计。
审查资金来源是否合规，配套资金是否落实。
对前期工作、资金来源及其落实情况的审计，是保证项目按期建设，不留缺口，防止“三边”工程和“半拉子”工程的重要手段。
三是对于多渠道投资来源、管理层次较多的基本建设项目，审查项目法人是否按规定组建，职责是否明确，制度是否健全，必要时要开展开工审计。
2、建设期间审计
建设期间审计是事中审计监督，是控制建设资金安全有效使用的最主要环节。
它有利于及时发现问题、解决问题；有利于及时完善制度，防止问题再次发生；有利于科学决策、依法行政、民主管理。
3、竣工决算审计
（后面详细介绍）
（3）按审计的内容分类
1、财务收支审计
主要对项目建设资金的来源和使用情况进行审计，督促落实资金来源，规范建设资金的使用。
2、建设管理审计
建设管理（四制）审计，目的是规范建设管理，使项目建设管理执行国家的有关规定。
3、专项审计和审计调查
为了实现特定目的开展的水利基本建设项目审计。
如为了解和规范水利基本建设项目招标投标工作而开展的招标投标审计等
4、后续审计
对水利审计部门对已审计项目的审计结论的落实情况进行的审计，目的是督促项目建设管理单位要严格执行审计结论，促进问题的整改，提高水利审计的权威性。
5、其它审计
（三）水利基本建设项目内部审计的一般程序
（1）编制审计计划
审计计划分为年度审计计划、项目审计计划和审计实施方案，其中的项目审计计划的编制，除按照《内部审计具体准则—审计计划》外，按下列要求编制
1、审计计划编制的依据
审计计划按年度由各级水利审计部门根据本单位年度工作计划、审计资源等情况制订，经单位主要负责人批准后实施。
2、制定审计计划的原则
①突出重点的原则。
对国家重点建设项目、建设管理层次较多的建设项目、建设进度缓慢的项目及历次审计或检查中发现问题比较突出的项目应重点安排审计；
②避免重复审计的原则。
同一建设项目审计每年原则上不超过一次，对已纳入审计机关或上级水利审计门年度审计计划的建设项目不再纳入年度审计计划；
③有效性的原则。
对建设项目安排开工审计，大、中型建设项目必须安排一次以上的建设期间审计；所有建设项目必须安排竣工决算审计。
3、审计计划管理
审计计划经批准后，应及时报上级水行政主管部门备案。
各省级水行政主管部门制定的审计计划报流域机构备案，流域机构制定的审计计划报水利部审计室备案，以促进计划管理的项目衔接，防止漏审和重复审计，节约水利审计资源。
4、审计计划的要求
各级审计部门在制定审计计划前，应同计划、财务、建设管理等部门充分协调。
5、审计计划的调整
下列情况可调整年度审计计划。
①因单位工作计划调整，审计计划需要作相应调整的；
②与政府审计机关或上级审计部门安排的审计项目重复的；
③根据上级审计部门要求需要调整的。
（2）成立审计组制定审计实施方案
（落）
（3）送达审计通知书
审计部门应在实施审计前印发审计通知书。
审计通知书的编制除按照《内部审计具体准则—审计通知书》外，还结合水利行业的流域管理和区域管理相结合的管理形式，按下列要求编制送达。
1、审计通知书的编制依据
审计通知书由审计部门根据批准的年度审计计划编制，由单位主要负责人或授权审计部门负责人签发。
2、内容和编制要求
审计通知书的基本内容和编制要求按《内部审计具体准则—审计通知书》的有关规定办理。
主要包括：
被审计单位及审计项目名称；审计目的及审计范围；审计时间；被审计单位应提供的具体资料和其他必要的协助；审计小组名单；内部审计机构及其负责人的签章和签发日期。
后面将举例说明。
3、审计通知书送达
①水利部对流域机构实施的建设项目实施审计的审计通知书,直接下达到流域管理机构，由流域管理机构负责通知项目法人；
②流域管理机构对直属建设项目审计的审计通知书由流域管理机构审计部门直接送达项目法人，并抄送流域管理机构规划计划、建设管理及财务经济部门；流域管理机构对流域内各省实施的建设项目审计的审计通知书由流域管理机构审计部门送达省级水行政主管部门，由省级水行政主管部门通知项目法人；
③流域内各省对本省实施的建设项目审计的审计通知书的送达方式可由各省水利厅审计部门自行规定；
④审计通知书要求在实施审计前3日送达。
特殊审计业务可在实施审计时送达。
（4）实施审计
审计实施过程中，应收集审计证据，记录审计工作底稿。
审计证据的收集方法、内容、要求按《内部审计具体准则—审计证据》的要求办理；审计工作底稿的记录原则、方法及使用执行《内部审计具体准则—审计工作底稿》
（5）征求意见及讨论通过审计报告
审计组在审计终结后，应当及时提出审计报告，并征求被审计项目法人的意见，必要时也可同时征求相关单位意见。
审计报告的内容、格式、编制及审核要求等，除按《内部审计具体准则-审计报告》的要求外，必须包含审计计划所确定的审计内容。
（6）下达审计结论
1、审计结论下达的依据
审计部门根据建设项目审计报告，被审计项目法人的书面反馈意见，提出建设项目审计决定或审计意见、审计建议。
2、审计结论下达的程序
①水利部审计室对建设项目审计的审计决定或审计意见、审计建议，由流域管理机构负责实施的建设项目，直接下达到流域管理机构；由流域省实施的建设项目，直接下达到省级水行政主管部门；由流域管理机构和有关省共同实施的建设项目，直接下达到流域管理机构。
同时抄送水利部规划计划、财务经济和建设管理部门。
②流域管理机构审计部门对直属建设项目审计的审计决定或审计意见、审计建议直接下达给项目法人，同时抄送流域管理机构规划计划、财务经济和建设管理部门；流域管理机构审计部门对各省实施的建设项目审计的审计决定或审计意见、审计建议下达给省级水行政主管部门，并抄送建设项目法人。
③省各级水行政主管部门审计部门实施的建设项目审计的审计决定或审计意见、审计建议的下达方式可由各省自行规定。
④流域管理机构和省级水行政主管部门应负责督促建设项目法人及相关单位认真落实审计决定或审计意见、审计建议。
3、审计结论的执行
项目法人及相关单位必须执行审计部门下达的审计决定和审计意见，应当采纳审计建议。
对审计决定的执行情况，审计意见的落实、处理结果及审计建议的采纳情况，要在下达30日内，按程序报下达审计决定或审计意见、审计建议的审计部门，必要时抄送有关部门。
4、审计中遇到重大问题的处理
审计组在审计工作中发现建设资金被截留、挪用、挤占及转移，地方配套资金严重不到位，重大质量事故，较大金额的索赔等重大问题，应及时处理或向派出审计部门报告。
5、审计结论其它方面的运用
建设项目审计决定和审计意见可以作为对治淮基本建设项目法人代表进行任期经济责任审计的重要依据和参考。
（四）水利基本建设项目的主要审计内容
（1）开工审计内容
1、建设项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告批准情况的真实性和合法性；
2、项目法人是否按规定组建，主要内部管理制度是否按规定建立，是否满足建设管理的实际需要；
3、建设项目投资来源是否全部落实，年度投资计划是否下达，开工所需建设资金是否到位；
4、施工准备工作是否完成。
主要包括设计、监理、征地拆迁及施工合同是否按规定签订；征地拆迁工作是否完成，有无违反国家政策，侵占农民利益的行为；“三通一平”是否满足施工条件等；
5、其它需要审计的内容。
（2）建设期间审计内容
1、计划下达、资金来源及到位情况
⑴计划下达及分解依据的真实性和合法性；
⑵资金来源是否列入投资计划和部门预算；
⑶地方配套资金是否同比例到位；
⑷用款计划申请的内容是否合法，依据是否充分，程序是否规范；
⑸建设资金是否按规定开户存储。
2、招标投标审计
⑴建设项目招标、投标、开标、评标及中标的程序和内容的真实性和合法性；
⑵标段划分是否合理，必须招标的项目是否全部招标，是否有规避招标的行为；
⑶招标报告是否经主管部门批准，招标结果是否报主管部门备案；
⑷自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的资质。
3、合同管理审计
⑴建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、变更及转让、终止的真实性和合法性；
⑵项目法人是否建立了合同管理制度及其执行情况；
⑶合同是否执行了审计签证及备案制度；
⑷水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况。
4、概算执行情况审计
⑴概算的批准、执行及调整的真实性和合法性；
⑵设计变更是否履行报批手续；
⑶预备费的使用及批准情况；
5、工程价款结算审计
⑴工程价款结算是否以合同为依据；
⑵是否按规定的程序和手续结算；
⑶工程价款的支付是否取得发票，支付方式是否符合规定；
⑷备用金的结算是否符合规定；
⑸有无故意拖欠工程款的行为。
6、建设项目债权债务发生的真实性和合法性，是否按规定进行了清理。
7、会计报表的真实性、完整性和及时性，重大事项是否执行了及时报告制度。
8、其它需要审计的内容。
（3）竣工决算的审计内容
（后面重点讲解）
（4）概算执行情况专项审计内容
1、概算执行情况审计
①审计日已完成投资的真实性和合法性。
②核定完成初步设计批复内容还需要投资数。
③已完成投资的真实性和合法性
2、年度投资计划的下达及资金到位情况审计
3、建设资金管理和使用情况审计
建设资金管理和使用是否执行基本建设财务管理制度、建设管理制度，不是本次审计重点，在其它审计内容时注意。
4、财务检查整改决定的落实情况审计
（5）招标投标专项审计内容
1、招标投标管理监督审计
①招标范围和标准是否符合国家有关规定；重点审查是否存在规避招标的行为；
②标段的划分是否合理，是否满足建设管理和施工管理的需要；
③招标投标工作是否进行了行政监督和执法监察；
④自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的资质。
2、招标审计
①设计、监理、施工及物资采购等招标项目在招标时，是否具备了招标条件；
②采用邀请招标的项目是否符合规定的范围，是否经过有关主管部门批准；
③采用公开招标方式的项目，招标人是否在国家发展计划委员会指定的媒介发布招标公告，大型水利工程建设项目以及国家重点项目、中央项目、地方重点项目是否同时还在《中国水利报》发布招标公告；
④公告正式媒介发布至发售资格预审文件（或招标文件）的时间间隔是否少于规定时间（10日）；招标公告的内容是否真实合法；招标公告是否存在限制潜在投标人的内容；
⑤已发出的招标文件进行必要澄清或者修改的，是否在招标文件要求提交投标文件截止日期规定的时间前（15日）；是否以书面形式通知所有投标人；澄清或者修改的内容是否作为招标文件的组成部分；
⑥自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止的时间是否少于规定的最短时间（20日）；
⑦招标文件的出售价格及投标保证金数额是否在规定的限额内；
3、投标审计
①投标人是否具备水利工程建设项目所需的资质（资格），是否具备招标文件的要求；
②投标文件的编写、密封、撤回、更正、补充、替代方案等是否符合有关规定及招标文件的要求；
③两个或两个以上单位联合投标的，其资质等级较低的单位确定是否符合规定；
④投标人在递交投标文件的同时，是否递交了投标保证金。
4、评标审计
①评标标准和方法是否在招标文件中载明，在评标时是否另行制定或修改、补充任何评标标准和方法，评标标准和方法是否对所有投标人都相同；
②评标的指标、标准是否科学合理；标底的编制和确定是否符合规定；
③参加开标会议的人员、开标时间、开标记录及开标程序是否符合规定；
④评标委员会人员的确定、人员构成及专业结构是否符合规定，是否满足招标项目的要求。
重点审查评标委员会成员是否在规定的专家库中随机抽取，项目法人指派的评委是否超过三分之一；
⑤评标程序及无效标的处理是否符合规定；
⑥评标委员会是否按规定进行评标，是否执行了评标纪律。
重点审查是否存在领导通过打招呼、批条子等干预评标工作行为；
⑦评标报告的内容是否真实完整。
5、中标审计
①候选中标人的基本条件是否符合规定的条件，是否按规定进行了排序；
②中标人的确定方法是否符合规定，是否在规定的时间（15日）内向有关主管部门书面报告；
③中标通知是否按规定发出，合同是否在规定期限（30日）内签订，中标人放弃中标、拒签合同后，是否按规定处理；
④招标完成后，是否按规定退还投标保证金。
（6）合同管理专项审计内容
主要审计内容包括：
建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、变更及转让、终止的真实性和合法性；项目法人是否建立了合同管理制度及其执行情况；合同是否执行了审计签证及备案制度；水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况。
1、合同管理制度审计
①是否建立健全合同管理制度和责任制度及其有效性；
②是否从制度上规定合同管理部门、各职能部门和承办部门的合同管理权责和工作程序；
③是否建立健全了合同责任人制度及其有效性；
④是否建立合同专用章的使用管理制度及其有效性；
⑤是否建立健全本单位合同审批的相关制度及其有效性；
⑥是否建立健全合同授权、审批管理制度及其有效性；
⑦是否建立合同的会签审批制度及其有效性；
⑧是否建立合同的档案管理批制度及其有效性。
2、合同签订审计
①合同签订主体资格是否符合《合同法》的规定，是否存在以单位的内设机构的名义对外签订合同，是否存在法定代表人以外非经授权的对外签订合同；
②合同签订的程序和手续是否符合单位内部控制制度的要求，是否有利于合同的执行；
③合同签订是否存在不是书面形式；
④合同签订的内容要素是否齐全；
⑤合同签订时是否对合同履行的风险进行了预测；
⑥合同签订是否执行了审计签证及备案；
3、合同履行审计
①合同履行中的各部门和人员职责是否明确，程序和手续是否满足内部控制的需要，是否对合同履行的全过程进行控制和监督。
②工程价款结算、工程预付款、履约保证金、质量保证金的管理是否严格执行合同；
③合同变更是否真实，手续、程序及形式是否满足内部控制的需要。
重点审计合同变更增加项目的价格确定是否合理；
④合同履行中发生纠纷的处理是否公正合理，是否有利于控制工程投资；
4、水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况审计
①是否执行了《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》；
②是否存在删改“通用合同条款”的行为；
③“专用合同条款”的修改和补充是否有利于合同的执行，是否有利于公平公正，是否有利于工程投资的控制；
④工程预付款的支付是否符合规定。
（五）水利基本建设项目审计实施方案
（1）审计实施方案制定的原则
①符合内部审计准则的要求
②合理利用现有的审计资源
③完成审计工作任务
（2）审计实施方案的主要内容
按照内部审计准则（审计计划）和项目特点来确定。
主要包括：
具体审计目的；具体审计方法和程序；预定的执行人及执行日期；其他有关内容等。
（3）开工审计实施方案
（落）
（4）建设期间审计实施方案
1、审计目的
为加强基建管理工作，正确反映工程概算执行情况，提高基建资金使用效益。
对存在的问题提出处理意见，对管理不规范的地方提出改进建议，进一步提高项目的建设管理水平。
2、审计依据
①《中华人民共和国审计法》；
②水利部《治淮基本建设项目审计办法》（水监[2004]373号）；
③国家审计署于2003年3月以第4号令发布的《审计署关于内部审计工作的规定》；
④中国内部审计协会于2003年4月印发的《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》及十个具体准则；
⑤财政部《基本建设财务管理规定》及财政部、水利部《水利基本建设资金管理办法》等。
3、审计内容及重点
A、前期工作审计内容
①建设项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告批准情况的真实性和合法性；
②项目法人是否按规定组建，主要内部管理制度是否按规定建立，是否满足建设管理的实际需要；
③建设项目投资来源是否全部落实，年度投资计划是否下达情况；
④设计、监理、征地拆迁及施工合同是否按规定签订；征地拆迁工作是否完成等；
B、计划下达、资金来源及到位情况
①计划下达及分解依据的真实性和合法性；
②资金来源是否列入投资计划和部门预算；
③地方配套资金是否同比例到位；
④用款计划申请的内容是否合法，依据是否充分，程序是否规范；
⑤建设资金是否按规定开户存储。
C、招标投标审计
①建设项目招标、投标、开标、评标及中标的程序和内容的真实性和合法性；
②标段划分是否合理，必须招标的项目是否全部招标，是否有规避招标的行为；
③招标报告是否经主管部门批准，招标结果是否报主管部门备案；
④自行招标是否经批准同意，代理招标是否具有相应的资质。
D、合同管理审计
①建设项目勘察、设计、施工、监理、采购等合同的订立、履行、变更及转让、终止的真实性和合法性；
②项目法人是否建立了合同管理制度及其执行情况；
③合同是否执行了审计签证及备案制度；
④水利部制定的合同示范文本及通用条款的执行情况。
E、概算执行情况审计
①概算的批准、执行及调整的真实性和合法性；
②设计变更是否履行报批手续；
③预备费的使用及批准情况；
F、工程价款结算审计
①工程价款结算是否以合同为依据；
②是否按规定的程序和手续结算；
③工程价款的支付是否取得发票，支付方式是否符合规定；
④备用金的结算是否符合规定；
⑤有无故意拖欠工程款的行为。
G、建设项目债权债务发生的真实性和合法性，是否按规定进行了清理。
H、会计报表的真实性、完整性和及时性，重大事项是否执行了及时报告制度。
I、基本建设支出审计
①建设成本的真实性和合法性；
②成本计算对象是否合理，是否有利于交付使用资产价值的计算；
③待核销基建支出和转出投资是否符合规定的内容；
④建设单位管理费的管理使用情况；
⑤成本控制制度的制定及其有效性。
审计重点为同建设资金管理使用相关的招标投标、合同管理、工程价款结算等。
4、审计方法及程序
A、审计方法
通过现场查看，听取汇报，查阅会计凭证、会计帐簿、会计报表、合同及建管单位内部规章制度等资料掌握建管单位的基本情况，在掌握建管单位基本情况的基础上，通过核对、比较、询问及分析等审计方法，达到审计目的。
审计方式为就地审计。
B、审计程序
①确定被审单位，制定审计方案；
②送达审计通知书；
③审计实施；
④征求被审单位意见；
⑤出具审计报告；
⑥提出处理意见和建议。
（5）审计人员及组织安排
A、审计组成员
（落）
B、审计分工
※※※：
审计组长，负责审计工作的组织协调，负责审计资料的复核，负责审计报告的征求意见和定稿工作。
※※※：
负责审计内容的
（一）、
（二）。
※※※：
负责审计内容的（四）、（五）、（八）。
※※※：
负责审计内容的（三）、（七）、（九）。
※※※：
负责审计资料的汇总，负责审计内容的（六）。
C、工作要求
①审计人员按照审计分工的要求完成负责的审计工作，在完成指定工作时，涉及其它方面内容的问题也要记录于审计工作底稿；
②对有关违纪问题的定性应通过审计组讨论后，向被审计单位提出；
③审计结束后，审计人员对各自的审计内容出具审计情况报告，报告分基建单位管理情况、存在的问题及意见和建议。
D、时间安排
审计自年月日开始，月日完成现场审计工作，并同被审计单位交换意见，年月底完成审计报告。
（5）竣工决算审计实施方案
（后面详细讲解）
（六）水利基本建设项目审计中发现的主要问题及处理意见
（1）建设资金在管理使用中存在的问题
①挤占、挪用、滞留建设资金
将不属于建设项目开支的费用从建设项目中开支，挤占项目建设资金；将项目建设资金已担保或借款的方式将工程建设资金挪用；将应拨付到建设项目的资金不拨付到建设项目，滞留建设资金。
如：
某工程中出借水利建设资金8548万元，尚有305万元未收回，造成建设资金损失；某单位用基建资金支付职工的工资性支出、办公设备、办公家具等176余万元；某法院从基建户强行划走项目建设资金260多万元用于赔付内部职工个人非法集资索赔款；某项目法人自行将报废及毁损资产1000余万元记入“待核销基建支出”等等。
这些做法违反了财政部《基本建设财务管理规定》和财政部、水利部《水利基本建设资金管理办法》的有关规定。
对挤占的建设资金要求按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》从建设成本中扣除，并收回占用的资金；对挪用的建设资金要限期归还，造成损失的，要追究责任；对滞留的建设资金要限期拨付到位。
②地方配套资金不能同比例到位
地方配套资金不能按可研或初步设计批复的比例到位，有的甚至项目基本完工时还不能到位。
主要原因为为：
一方面，地方财政紧张，客观上给地方配套资金的筹集带来一定的困难；另一方面，地方政府不重视，过分依赖中央财政。
这些做法违反《国务院批转国家计委、财政部水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》〔国发（2000）20号〕、财政部《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）的有关规定。
影响了项目按计划实施、改变了原定地方配套资金比例和影响结余资金分配。
③未按规定的程序和手续管理使用建设资金
这方面的问题主要表现在项目初步设计概算未批复就下达投资计划，安排建设资金；开工条件不具备，就开工建设；工程价款结算不完全依据合同，程序不规范，手续不全等。
对这部分问题的处理原则是，对能纠正的要求纠正，对不能纠正的，要求以后注意。
④水利建设资金未按规定专户存储，并将部分建设资金转为定期存款。
如：
1995年—1998年间，某单位以协定存款的方式，把待拨的水利建设资金、世行贷款资金存入当地各类商业银行，将超出同期活期存款的利息315万元用于弥补机关事业经费；同时将3.77亿元的世行贷款资金转入定期存款（有非金融单位），到期后尚有150万元
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