公路管理机构机关效能建设初探.docx
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公路管理机构机关效能建设初探
公路管理机构
机关效能建设初探
【摘要】绩效管理是加强机关作风建设、提升机关综合协调能力、激励行政机关创新工作机制、充分发挥机关工作人员聪明才智的新型管理机制。
如何加强公路机关效能建设、推进江苏公路又好又快的发展，笔者根据公路行政管理的特点、特定的行业状况，积极运用控制论、信息论、系统论等原理，仅仅从工作效率最大化入手阐述公路机关效能建设的一些浅见，文中未提及惩处性观点，不足之处敬请修正。
关键词：
公路机关效能建设
绩效管理考核制度是我国公务员制度的重要组成部分，是人事行政的重要内容，是培养、发现和选拔优秀管理人才的重要途径。
公路部门系行业管理与公共服务于一身，肩负着公路交通建设事业的神圣使命，最大化发挥行业管理作用，最大化服务于经济社会发展，应当成为公路工作的核心，而推动这个核心工作的就是绩效管理。
一、公路系统绩效管理的启蒙与发展
绩效管理是从西方引进来的，起源于上世纪70年代的美国，90年代传入我国后，以其完善的体系、优美的流程和持续改进的良性循环深得企业家们的喜爱，被管理学家誉为管理者的圣杯。
然而，经过国企近20年的实践，绩效管理又犹如一座围城，城外的企业如饥似渴地祈求这付灵丹妙药，而城内的企业却对药效信心渐失，逐渐对绩效管理有了质疑声。
但不论是褒是贬，绩效管理对企业发展的贡献还是巨大的。
应该说，公路部门对绩效管理很早就有了一定的认知，从上世纪80年代初，各地公路部门根据各自的实情实施了形式不一的劳动奖惩办法，如在公路养护考核上实行了包路段养护、包经费养护，在行政管理上实行了经济奖惩制度，这一阶段应当成为公路部门绩效管理的启蒙。
在这之后的20多年中，随着公路事业发展形势的变化，不断推出各种各样的百分考核制、千分考核制，公路机关内部实行竞聘上岗制，中层干部公推公选制，等等的措施，始终在围绕提升公路系统工作效能打转转，而这些举措，也着实推进了公路系统管理制度的改革，改进了公路系统的工作作风，受到社会公允。
二、公路系统绩效管理面临的困境
近年来，公路系统在事企分离、取消公路养路费和政府还贷二级公路收费站等一系列重大改革之后，工作职能发生了一定的变化，行业性质更趋向于行政管理，公路管理已经成为主要职能。
为适应公路发展改革的形势，各级公路机构投入人力、物力和财力建设“满意公路”，力求在公路管理效能上迅速取得突破。
而“满意公路”的核心就是通过加强绩效管理，提升公路部门的政绩观、务实观，增强公路职工的成就感和创新突破意识。
通过公路系统上上下下共同的努力，并积极借鉴国内、国外企业、公务员绩效管理经验，已经逐步摸索出符合公路行业现状的绩效管理办法。
但是，对照成功的、先进的绩效管理要求还有差距，主要表现在4个方面：
首先，绩效管理目标缺乏统一性。
当前，公共事业管理在绩效评估的发展方向上追寻工具理性和价值理性的整合，这是绩效评估兼顾公平与效率、整合评估道德与制度功能，以及将绩效评估从技术层面提升到制度层面和对策层面的需要。
具体到公路机关，在工作人员的绩效考核中，大家都在摸着石头过河，各自为政。
加至各级对绩效管理本身认识上的差异，有的注重绩效考核的形式，有的忽视绩效考核的功能，有的把绩效考核看着是例行公事，有的不能针对考核中的问题积极反馈和改进，使绩效考核走向了形式化、程序化，没有从系统性、战略性、准确性上予以定位，绩效管理目的比较模糊，这些问题应成为各级公路机构今后需要研究和解决的重点。
而绩效考核的关键是如何建立科学的评价指标，如何构建合理的评价工具，如何制定严密的评价程序，如何通过考核达到激励斗志的效果。
如果绩效考核起不到对全体干部职工的激励作用，也就无从言及提升公路整体绩效的目的。
其次，绩效考核内容缺乏具体性。
在我国，公路管理带有国家公务员的特征，而实际按照事业管理建制，对照现行状况（以省为例），从上至下大致可分为“谋划、决策层（省局级），管理、监督层（市处级），实施、执行层（县站级）”等三个层级或类型。
在这三个不同层级中，职责属性不同，行政角色不同，任务内容不同，其绩效考核方式也存在很大的差异，同时在三级之间还存在很大的不可比性，而唯一可比的“德、能、勤、绩、廉”五个方面，内容比较笼统，考核中只能大概把握。
因考核内容的笼统化，很容易导致考核结果的失真，影响绩效考核的公正性和有效性。
第三，绩效考核方法存在虚假性。
绩效考核不是把人管死，而是如何把人的积极性、主动性发挥到最佳境界。
由于公路部门计划经济成分的属性，对于绩效考核往往雷声大于雨点，劳动纪律考核一阵风，目标任务考核吃大灶，形式上的群众路线（民主测评）只是挠痒痒，照猫画虎，人人过关，个个合格，不能从根本上解决少数人身上的官气、僚气、亨气、霸气，绩效考核乏味，不能实现初衷。
第四，绩效考核缺乏外部监督。
从目前看，公路部门的绩效考核还缺少让公众评判、让舆论监督的勇气，换言之，行风监督员制度、投诉举报制度，在运作过程中，动真碰硬的不多，老百姓对公路工作人员的意见难以付诸在行动上。
三、公路系统绩效管理的几点设想
党的十七大明确提出：
要继续深化干部人事制度改革，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。
在公路部门当前改革与发展新形势下，认真落实科学发展观和正确的政绩观，积极探索一条符合公路实情的绩效管理考核考评体系，必将有利于公路的可持续发展，必将对加快推进文明公路、平安公路、法治公路、生态公路的建设产生深远的意义。
因此，笔者结合公路工作的特点、特征、特性，对绩效管理考核考评目标、内容、主体、方法、程序等五个方面提出自己的观点和看法。
（一）建立相对统一的目标管理考核考评机制
1954年，美国人彼得·德鲁克首先提出了目标管理这个概念，其英文代号为MBO（即ManagementByObjectives的简称），它把是否达到了由员工和管理人员共同制定的目标作为考评依据。
具体的说，目标管理是把管理者的工作由控制下属转变成与下属共同设定客观目标、指标和标准，让他们靠自己的积极性去完成。
目标管理既是一种管理原则，又是一种考评方法，更是一种激励措施，已成为企业经营管理的一种重要制度。
目前我国许多企业已将目标管理与企业经营结合起来，实现了增强企业实力、提升企业形象、激励员工展现自我价值的目的。
企业的目标管理模式能否全盘照搬到公路机关值得商榷，但企业目标管理的成功经验还是值得借鉴。
因此，我们应根据公路部门具有独立性、针对性这个特征，既要科学制定有利公路发展的短期目标管理计划（如周计划、月计划），也要科学制定适应公路发展形势的中长期目标管理计划（如人才的培养、无形资产的积累等），因此，加强目标管理应当成为公路机关效能建设的首要任务。
从公路管理的属性分析，从上至下目标任务、工作内容、标准要求大致相同，从理论上讲，建立省、市、县三级统一的目标管理绩效考评体系，还是比较容易操作的。
为此，我们一是要确定统一的组织管理目标。
根据公路发展远景和战略，确定年度的工作重点，并确定相应的组织管理目标；二是要确定统一的部门共同目标。
以办公室为例，制定包括省公路局在内的省、市、县三级办公室工作计划大纲，使各级办公室必须知道自己的职责是什么，必须知道本级组织的期望是什么，必须知道近期目标和长远规划是什么，必须知道如何做才能对组织有所贡献；三是要确定统一的个人工作目标。
个人目标管理计划的确定，除共性之外应视职能区别对待，如路政管理人员、养护监管人员应有各自一套管理目标，管理目标统一后，由各级组织按照内容实施考核；四是要建立统一的目标管理考评流程。
以县级公路机构为例，被考评人（职工）定期向科室汇报工作进展情况及工作中遇到的障碍，由科室帮助解决障碍，并及时向本级组织汇报，由组织出面与被考评人进行沟通，检查指导工作，及时纠偏，同时进行相关绩效数据的收集和记录。
年末，被考评人进行个人目标管理综合自我评价，最后由本级组织对全体人员的实际工作成绩与年初预期目标加以比较，得出科学的、符合实际的绩效评价，依实进行奖惩，这样才能实现公平合理，起到激励作用。
考评流程图如下，仅供参考。
根据我国大多数企业以及公务员队伍绩效管理的实践，实行目标管理有四大优点：
一是目标明确。
确定明确、清楚的目标是实现目标管理的先决条件，让干部职工明白自己努力的方向、奋斗的目标。
二是具有高度的参与性。
在目标管理的实施中，下级部门或下属不再是被动的执行者，而成为主动的参与者，能够最大程度的满足干部职工的自尊需要，有利于激发大家的创新精神和积极性。
三是能够实现自我控制。
目标管理的最大优点能使每一个干部职工能够控制自己的成就，实现那种做到最好而不是敷衍了事的愿望，它意味着一种更强的激励性，一种能把外部控制转化为更严格的、要求更高的、更有效的内部控制。
四是具有鲜明的培养性。
目标管理的培训功能是成功实施这一管理方法的基础。
上级主管部门根据设置的目标，对下级（或职工）的完成情况进行总结、反馈、调整是目标管理的关键环节，在这个过程中，上下级之间共同探讨的目标，就是如何进一步加强培训来提高综合素质，实现预期的目标。
然而，笔者在设定目标管理这节中，没有体现出孰轻孰重的问题，对应该如何合理分配人力资源没有明确的导向，容易在实践过程中出现“眉毛胡子一把抓”的现象。
同时，笔者只设定结果性指标，而更少考虑绩效动因指标，不能彰显目标管理实施后的竞争力。
这些问题有待今后作进一步的探讨。
（二）制定切实可行的绩效考核内容
参照企业绩效考核内容和国家公务员绩效考核内容，公路系统绩效考核依然要以“德、能、勤、绩、廉”为基本标准，根据职位属性、职务属性、职责属性进行设定，制定详细、规范、可量化的考评细则，实施公开、公正、公平的考核评价。
对此，笔者结合自身的一些实践经验和心得体会，从品行、业绩两个方面设置了一份“绩效百分考核表”（如下），仅供参考。
考核
分类
考核
项目
评定
标准
单项分值
扣分
标准
考核得分
品
行
考
核
（30）
言行品格
品行端正，自我约束力强。
10
品行不端正扣2分，自由散漫扣3分。
职业素质
诚实谦逊，宽容包容，热情主动，灵活应变，勤学钻研，洞察力强。
10
职业素质差、群众意见大扣5分。
工作态度
不迟到、早退、旷工，能够不计报酬加班加点工作。
5
迟到、早退一次扣0.5分，无故旷工一次扣2分。
精神面貌
主动宣传公路、维护公路声誉，积极贯彻落实公路工作方针政策。
5
有诋毁公路声誉行为的扣5分。
业
绩
考
核
（70）
工作安排
与分配
工作统筹安排能力强，工作主动性强，服从组织安排。
10
工作主动性差扣2分，不服从组织安排扣5分。
履行职能
工作创新
准确执行工作指令，依法依规办事，不断创新工作方法。
20
不能准确执行工作指令扣2分，违规操作扣5分，工作方法简单带来工作被动扣5分。
目标任务
完成情况
能够超额完成年度、月度和短期内工作任务，对公路事业有明显贡献。
20
指令性目标任务完成率低于90%扣2分，每下降5%加扣2分。
增收节支
不铺张浪费，有良好的节俭习惯，努力为单位增收节支成效明显。
10
办事大手大脚扣2分，工作中出现无故浪费现象扣5分。
工作表现
敬业爱岗，忠于职守，无违法违纪行为，无“公路三乱”行为。
5
有一次违法违纪或“公路三乱”现象扣全分。
临时性工作
能够较好完成临时性工作任务。
5
临时性工作打折扣或不能及时完成扣3分。
加分项目
（1）一封表扬信加2分；
（2）一面锦旗加3分；（3）一件属实的好人好事加5分；（4）工作创新、工作研究成果受到上级肯定加5分；（5）受市级奖励加5分、省级奖励加15分、国家级奖励30分。
合计
100
在这里，要突出表述一点，就是要明确考核目的。
考核是公路系统管理的重要环节，目的主要是调动公路系统干部职工的工作积极性，促进公路队伍建设，提高公路公共服务质量。
根据现代人力资源管理理论，考核是一个学习、改进和控制的过程，考核的实质不再是为了得到公正的评价结果，而是通过持续、动态和双向的沟通，达到提高个人和组织绩效目标，促进个人和组织共同成长发展的目的。
我国学者曾专门研究美国在这方面的做法，其考核重在人性化的关怀，重在有针对性的进行开发和培养。
为此，公路系统的绩效考核，应重视考核的激励作用，通过考核甄别广大干部职工的能力和类型，有针对性予以培养和开发。
同时，更应重点关注干部职工的培养和发展，以人性化的精神奖励，激发干部职工提高工作效率，通过考核发现问题、提出改进的方向和方法，从而提升公路管理能力，实现提高公路部门整体绩效的目标。
（三）加快公路系统民主考评机制和考核主体责任制建设
目前，在我国大多数企业中，都在实施“360度考核”。
“360度考核”它是一种全方位立体考核或多重考核，是由被考核者上级、同事、下属和服务对象（客户）等对被评价者了解、熟悉的人，采用不记名方式进行评价，被评价者实施自我评价，然后由专业人员向被评价者提供评价信息反馈，以帮助其提高能力、水平和业绩的一种考核评价方法。
笔者认为，这种考核方法可以移植到公路系统，因为多重考核从更多的信息渠道增强信息的可靠性和可信度，对干部职工的绩效考核更趋于科学性、完整性和准确性。
同时，还可以采用公路养护绩效“背靠背考核”的方法实施“平行式考核”，从更广泛的角度准确评价干部职工的个人价值。
当前，需要健全和完善民主绩效考核机制，在充分尊重上级、本级主管领导意见的基础上，多让职工参与，多让大家发表意见，多听取被考核人员同事、下属以及服务对象或社会公众的意见，通过考核这个手段，进一步规范干部职工的日常行为，全心全意的投入到公路事业中去，让我们在公路管理工作中真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，使公路工作让政府满意、让人民满意、让社会满意。
同时，要积极建立公路系统绩效考核主体责任制，从制度上明确本级组织对绩效考核负责，对上级主管部门负责，对下级和职工负责。
并配套监督考核制度，建立由组织成员、群联干部、部门负责人代表和职工代表组织的绩效考核监督机构，防止出现“人情考核、关系考核”等人为现象，让绩效考核真正成为公路事业发展的推进器。
（四）积极建立定性与定量相结合的考核方法
在以往的绩效考核中，公路系统一直沿用定性的考评方法，即由被考核人先进行自我评价（工作小结），然后由部门领导、主管领导签发审查意见，在征询群众意见后确定考核等次。
这种定性的考核方法虽然具有操作简便、评价迅速等优点，但是缺乏工作细节的量化考核，具有很大的片面性和主观性，如果监督不力，很容易出现“走过场”现象。
对此，我们公路系统应积极加强这方面的改革，实施以定量方法为主、定性方法为辅“定量与定性”相结合的考核方法，即以完成的工作数量、质量、工作成效、群众满意度等指标为主，部门负责人、主管领导在综合这些定量因素的基础上再提出考核等次意见，确保考核的方法趋于科学性和合理性。
在此，笔者还要推介国内外在这方面的一些先进做法，如采用“事实记录考核法、相对绩效考核法、绝对绩效考核法”等考核方法，尽可能的确保考核过程的公平、公正。
近年来，一些地区、部门还在网络上对干部职工进行民意度调查，这种定量测评的方法可以在公路系统今后的绩效考核中进行变通运用，既可表明公路机关作风建设过硬的态度，也可增强干部职工的自我约束力。
（五）加快绩效考核民主化、公开化建设进程
在管理学理论上有一项研究表明，相对结果和过程，人们更重视程序的公正性、公平性，即使面临不利的决策结果，如果人们认为过程是公平的，对结果也比较满意。
从这个意义上看，加强公路系统绩效考核民主化、公开化建设势在必行、刻不容缓，因为，公路是服务社会大众的公益事业，是社会经济发展的基础性设施之一，我们的工作必须要受社会公众的监督和约束。
对公路干部职工实施民主化、公开化的绩效考核，能最大程度的减少主观随意性，从考核源头上确保考核实施的公平、公正。
一方面，我们要改变按比例绝对平均分配优秀名额的做法，逐步实行按部门绩效加权平均分配法。
各级组织应充分尊重实际情况，对工作成绩突出的部门适当提高优秀比例，对工作成绩不佳、目标任务完成不好的减少、甚至不分配优秀名额，并把考核结果作为决定个人评先、晋升、奖金、福利的依据，让大家通过横向、纵向的比较，产生工作危机感，增强工作的动力，激发工作的热情。
四、进一步增强对绩效管理的认识
在日常工作中，人们的大脑里始终残留着中庸之道的思维习惯，老好人现象普遍存在，以及被管理者“不患寡而患不均”心态的存在（语出《论语》，意思是：
不担心分的少，而是担心分配的不均匀，不担心人民太少，而担心生活不安定），注定了“末位淘汰、强制分布、360度考核”实施的难度。
因此，只有不断提高对绩效管理的思想认识，才能有效保障绩效管理的良性推进。
我们要意识到绩效管理不是一成不变的，它是随着公路管理工作变化而不断制定目标、检查目标、寻找对策的过程，是各级公路组织、每个管理者可以随时使用的一种管理工具，而不是深奥得只有高层关心、庞大得必须由组织整体运作的产物。
在公路实践中，应尽量贴切工作，考核指标既要求全，又要符合公路发展实际，因它是针对具体工作任务来进行考核的，这不仅是对下属的评价，也是对本级组织计划制定和执行能力的评价。
考核的重点是针对目标任务而言，而不是事事都进行评价，否则会导致大家时时刻刻都心存小心翼翼、战战兢兢的不安感。
在实施绩效考核时，应把柔性管理的态度渗透其中（适当拉长考核评分的周期，始终保持绩效管理的意识，观察职工表现并及时地进行反馈），努力降低绩效管理有形和无形成本，避免出现冗长的表格式的浪费，让各级公路部门把更多的精力投入到管理工作中去，真正使绩效考核收到有绩、有效的效果。
同时，要积极推行多元化的绩效管理方式，与培训、晋升及职工个人发展等结合在一起，让绩效管理成为公路事业发展的强基工程。
▲本文中引用孔子“不患寡而患不均”值得再探讨，因为这种思想有消极的一面，但是也有适应现代社会的一面，现代社会的稳定实际上也是要靠一定的平均，如果贫富差距过于悬殊，社会便有可能分崩离析，且“不患寡而患不均”也符合社会主义的公平和正义的思想。
参考资料：
（1）胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（2007年10月15日）；
（2）《论语》季氏第十六篇；
（3）罗兵廖职辉《关于加强机关行政效能建设的对策研究》（2007-10-24）
（4）2008清华大学公司治理与资本运作总裁培训班教材——目标管理与绩效考评体系设计；
（5）人力资源师培训课程——绩效考评指标体系的设计原则和方法；
（6）刘凯《行政效能建设是推进跨越发展的理性选择》人民网——新闻频道（2010年04月26日）
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