我国城乡结合部土地利用问题及对策探讨.docx

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我国城乡结合部土地利用问题及对策探讨

我国城乡结合部土地利用问题及对策探讨

　摘要：

城乡结合部是一个城市与乡村的过渡地带，其土地利用类型较为复杂，土地利用矛盾较为突出，尤其是近年来我国经济的快速发展以及城市化起步较晚，其土地利用问题更是凸显无疑。

分析我国城乡结合部的特征以及在发展过程期间我国城乡结合部土地利用的问题，以此为出发点，根据凸显的问题给出了相应的对策，以期对我国城乡结合部土地的可持续利用有所启示。

　　关键词：

城乡结合部；土地利用；问题；对策

　　中图分类号：

F301.24文献标识码：

A

　　文章编号：

1005-913X（2016）06-0033-02

　　农地始终是城市土地的源泉，[1]近年来我国快速发展的经济再加上快速的城市化进程，城市与乡村的发展越来越紧密相连，从而逐渐催生了一个城市经济、文化与乡村经济、文化相互交融的独特的地理区域，也就是城乡结合部。

城乡结合部的特征不同于典型的城市且又异于一般的乡村。

由于城市土地空间上的有限性再加上城市土地需求的迫切性，使得城乡结合部成为了建设用地抢占农用地的热点区域，同时，由于我国相关机制的不完善使城乡结合部的土地利用问题成为土地管理工作需要突破的重、难点区域。

鉴于我国城乡结合部土地管理中出现的问题，国内一些学者对城乡结合部从不同角度进行了研究和分析。

例如汤江龙、刘友兆；陈继勇、罗福周；洪敏、陈焕伟等很多学者。

从中不难发现，对我国城乡结合部土地利用问题加以研究并给予对策建议的重要性是不言而喻的。

　　一城乡结合部及其特点

（一）城乡结合部概念

　　国内外学术界目前对城乡结合部没有统一的界定。

在国外，1936年德国学者赫伯特·路易斯提出的城市边缘带，即原处于城市边界，后被建成区侵吞成为市区的地区并指出这一地带与城市建成区有许多明显差异；[2]威尔文将城市边缘带定义为在已被承认的城市土地与农业地区之间的用地转变区域；[3]普利尔认为城乡边缘地带是一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带。

[4]在国内20世纪80年代中期土地、规划界提出了城乡结合部这一名词，之后国内不同的学者提出了相关的名称，例如“城乡交错带”、“城乡过渡带”、“城市阴影区”、“城市增长边缘”。

[5][6][7][8]结合一些文献对城乡结合部的研究认为城乡结合部有广义和狭义之分。

狭义的概念是：

地理位置上处于城区外围，行政划分上隶属于郊区管辖，受城市影响具有城市的一些特征和功能；农产业数量少，有发达的非农产业；人口的密集程度在城市与农村之间。

[9]广义的概念还应该包含以下两个方面：

一是基础设施、发展程度、人口聚集程度赶不上城市；二是与城市的发展和运营有着紧密关系的区域，譬如内有高校、工业区、风景旅游区、名胜古迹的区域。

[10]

（二）城乡结合部特点

　　城乡结合部既不同于城市又异于乡村，其是介于城市与乡村间的特殊区域，是一个新的独立地域实体，有其自身独特的特点，概括起来为：

　　1.紧邻城区，交通便利。

城乡结合部得以发展的最主要的原因之一就是其方便的地理位置，但同时，这也是城乡结合部土地利用上存在问题的主要原因。

　　2.人口变化较大，人员复杂。

城区人口大量离心迁移的同时，区外流动人口大量聚集，而且实际上其中大多是外来务工人员，这就使得人口流动性大的同时，人员变得复杂。

　　3.土地利用性质变化较快，建设用地比例急剧上升。

城乡结合部的地价相对于城市的地价较低，这就使得各种资本来此运营发展。

同时，农民看到了土地带来的利益积极转让手中的土地，这就使得建设用地比例急剧上升。

但是，由于缺乏科学的规划与严格的管理，这些被转变为建设用地的土地表现出极大的随意性。

[11]

　　二、我国城乡结合部土地利用中存在的主要问题

（一）土地利用效率低、土地空置严重

　　我国快速发展的经济致使城市用地出现危机，土地价格出现节节攀升的趋势，从而造成城市中各类的企、事业单位将目光纷纷转向城乡结合部，而乡镇企业更是利用其独特的自身优势盲目占地，但这些土地大都最终会造成闲置或者浪费。

同时，不少城乡结合部基本可见到处都是被砖块围成的一直未被利用的工业园区。

再或者鲜有人关注的在城乡结合部建成的别墅、花园式建筑已经成为城乡结合部的另一道“风景”。

大量农用地被毁，而由农用地改变成建设用地的又未能发挥其真正的作用，并未产生相应的经济和社会效益。

（二）土地收益流失严重

　　城乡结合部房屋出租率居高不下，且租金相当可观，而这些出租屋通常为超标的建筑房屋，并且出租人与承租人基本上都是私下交易，同时由于村民的交税意识不强或者故意逃脱税收再加上税务部门对此监管不力，造成国家税收的大量流失。

同时由于城乡结合部的各种体制措施没有城市那么完善，势必会造成各种土地的私下交易，这些都会造成土地收益的严重流失。

　　（三）土壤污染触目惊心、生态环境情况逐渐恶化

　　污染生态环境的工业企业从市区迁移至城乡结合部已经成为一种趋势，这样不仅对城乡结合部的生态环境造成污染，而且同时使得各种垃圾存留在农用地中。

近年来，市区人口以及工业企业都视城乡结合部为“缓冲带”，使得人口集中、工业企业密集，同时由于交通方便且紧邻城区，城乡结合部会建大量的副食生产基地。

城乡结合部自身所产生的大量工业垃圾、生活垃圾以及生产垃圾再加上部分城市垃圾疏散至城乡结合部，使得城乡结合部生态环境日趋恶化。

　　（四）农用地非农占用过度，土地利用格局混乱

　　城乡结合部的地理位置较为特殊，既是城市化发展必须经过的地带，也是乡村经济和宅基地争抢的地区，同时还是城市资源抢占农用地资源最激烈的区域。

农用地非农占用过度，土地利用格局混乱。

总结起来有以下几个原因：

城市方面，迅速外延的粗放型城市建设用地以及即将失去控制的各类开发区占地规模；城镇方面，擅自占用农用地的乡镇企业以及迅速扩张的小城镇；乡村方面，屡次调整的农业生产结构以及超出规定用地农村宅基地。

农用地过度被其他用地占用尤其是被建设用地占用。

土地利用格局混乱目前是我国城乡结合部较为突出的土地利用问题。

　三、存在问题的原因

（一）体制不完善

　　目前我国是城乡二元体制，而非城乡一体化，这是造成我国城乡结合部出现上述问题的本质原因。

其中主要有三方面：

一是我国特殊的城乡非一体化的户籍管理制度：

在我国城乡结合部形成之前，村民因为户籍的限制而跟不上我国快速城镇化和工业化的发展，而在我国城乡结合部形成之后，村民由于户籍的限制无法快速融入城市，只能寄居在城乡结合部；二是城乡非一体化的社会保障制度：

无论是我国改革开放前还是改革开放后以及无论是我国城乡结合部形成之前还是形成之后，土地一直是农民最基本的保障也是最终的保障；三是城乡非一体化的公共投资制度：

显而易见城市与乡村的公共物品投资明显不同，更不用提教育投资，这就造成主观上以及客观上制约着农村的彻底城市化，从而造成我国城乡结合部的长期存在以及土地利用问题的凸显。

（二）政策不完善

　　关于政策的不完善以下用博弈论进行分析。

城乡结合部的利益主体为农民、地方政府和中央政府。

从现在的政策来看，中央政府认识到生态环境的日益恶化以及粮食安全问题的严重性，要求地方政府和农民加强对农地尤其是耕地的保护，但是这仅仅是政令而已，效果甚微，毕竟在保护农地上，地方政府不仅得不到农用地转为建设用地的土地收益而且会付出保护农地的管理成本，而农民得不到直接的利益再加上土地是其最根本也是其最终的保障，反而会扩大宅基地的面积从而带来更多的问题。

总而言之，中央政府的政策出发点是好的，但由于政策不完善，不解决问题的同时还会引发更大的问题。

　　（三）管理不完善

　　城乡结合部土地管理的不完善主要表现在三方面：

一是管理主体的职能限制：

城乡结合部的土地本应由地方国土资源管理部门进行管理，但由于现在城市土地的稀缺性，造成城乡结合部土地的升值，使得地方政府为了获得利益，擅自干预地方国土资源部门对城乡结合部的土地管理；二是管理措施的老套：

城乡结合部的土地复杂程度不同于城市土地，也异于农村土地，这就要求创新土地管理措施，而老套的管理措施自然不适于城乡结合部的土地管理；三是管理技术的不完善：

随着科技的发展，各种技术应运而生，但是目前我国的管理技术还不完善，尚且不能及时地监测城乡结合部的土地利用格局。

　　四、解决城乡结合部土地利用问题的对策

（一）对土地利用总体规划加以完善制定、严格执行、土地供应严格把关

　　在制定土地利用总体规划时，必须使土地利用总体规划既要有利于城市发展的需要又要不阻碍乡村正常的土地利用，从可持续发展的角度出发，力求使农用地与建设用地、城市用地与农村用地达到平衡。

总体规划再好，不严格执行也是起不到作用的。

土地利用总体规划一经批准，就必须加以严格执行，对于不依据土地使用总体规划而利用城乡结合部土地的行为必须从严处理，并追究相关人员的法律责任。

[12]同时要严把土地供应关，对于不符合国家用地、集约节约用地控制指标的项目一律不予批地，从而提高城乡结合部土地利用率。

（二）完善耕地保护的经济机制

　　一方面，要明确各种有关土地各个方面的税收加强税收监管。

另一方面，加大非农建设用地占用耕地的成本的同时，加大保护耕地的财政补贴力度，且将补贴直接落实到农地所有者，这样可以直接调动农民更加积极主动地保护耕地。

完善耕地保护的经济机制，既能避免一定的土地收益的流失又能刺激农户对城乡结合部耕地的保护。

　　（三）重视环境问题，加强土地利用生态建设和环境保护

　　切实落实对土地利用生态和环境的多层次、全方位、多途径地建设和保护，我们可以采用法律手段、经济措施、行政方法等。

法律上：

通过完善法律体制，加强土地利用生态建设和环境保护法律的宣传，使其成为全社会的自觉行为；经济方面：

通过拓宽投资渠道，以环境保护为原则做好农村建设用地整治挖潜和增减挂钩工作；行政方面：

通过强制手段加强整治污染源，做到预防为主，防治结合，综合监测和治理，从根本上杜绝污染问题的恶化。

　　（四）加强对土地资源的管理，保障农用地的合理利用

　　随着我国城乡一体化的迅速发展，不少问题也随之而来，制度保障体系的建立还不健全，尤其存在于城乡结合部这一特定的区域，无疑会给城市的发展带来不同程度的滞后性。

经济的发展和城市化的推进，城乡结构一体化的发展战略也使得城乡结合部的数量在现阶段呈现增加的趋势，受利益的驱使，在此过程中违法、违规建设等现象也屡见不鲜、屡禁不止。

因此，相关法律法规的建立、健全以及土地管理措施的完善势在必行。

此外，加强土地资源管理，特别是在对农用地被过度非农占用这个问题上，一定要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

　　随着计算机网络技术的发展和成熟，3S技术在土地管理方面的重要性也日益凸显，要想使土地管理愈来愈科学化、合理化，一定要着眼于新技术新手段的开发和利用，保障土地资源科学、有效、合理和可持续地利用。

　　参考文献：

　　[1]AitchisonJ.Thestatisticalanalysisofcompositionaldata（withdiscussion）[J].JRoyStatSocSer，1982.

　　[2]R.B.Andrews：

Elementsintheurbanfringepattern.JournalofLand，PublicsUtilityEconomics，1942.

　　[3]Weaver，DavidB；Lawton，Laura.JResidentPerceptionsintheUrba-RuralFringe.[J].AnnalsofTourismResearchVolume：

28，Issue：

2，2001.

　　[4]R.J.Pryor.DeffiningtheUrban-ruralFringe.SocialForces，1968，47.

　　[5]李勤志.城乡结合部农村土地利用存在的问题及对策研究[J].生态经济，2006（5）.

　　[6]顾杰.城乡结合部土地利用问题与对策[J].中国城市经济，2001（7）.

　　[7]谢蓉.城乡结合部土地利用与可持续发展[J].国土开发与整治，1999，9

（1）.

　　[8]周学义.关于我国城乡结合部的土地利用研究[J].经济纵横，2003（9）.

　　[9]黄文娟.基于城乡统筹理论下的城乡总体规划研究[D].重庆：

重庆大学，2009.

　　[10]司马文妮.中国城市化进程中的土地利用问题研究[D].咸阳：

西北农林科技大学，2011.

　　[11]王本兵.我国城镇化发展的制度创新研究[D].青岛：

中国海洋大学，2013.

　　[12]谢炳庚.基于蚁群算法的长沙市城乡结合部乡镇土地利用结构优化研究——以长沙县的榔梨镇和干衫乡为例[D].长沙：

湖南师范大学，2013.