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国内外城市管治研究学位论文

目录

1.国内外城市管治研究综述

1.1国外城市管治研究

1.2中国城市管治研究

2.管治研究：

地方政府的角色和作用

2.1地方政府角色和作用研究的背景

2.1.1全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战

2.1.2权力分散化（decentralization）

2.1.3新的城市社会和空间问题

2.2理论基础

2.2.1新制度经济学

2.2.2社会组织学

2.2.3公共经济学

2.3城市政府的角色和作用相关研究综述

2.3.1政府职能研究

2.3.2城市政府和区域、城市经济关系研究

2.3.3城市政府财政研究

2.3.4城市政府和私人部门关系研究

2.4研究框架的修订

3国外地方政府架构

3.1澳大利亚地方政府架构

3.1.1国家政府和政治结构

3.1.2地方政府演变及其立法和政治背景

3.1.3地方政府种类和等级

3.1.4地方政府职能

3.2印度地方政府架构

3.2.1地方政府演变的立法和政治背景

3.2.2地方政府的演变

3.2.3地方政府的种类和层次

3.2.4地方政府职能

3.3日本地方政府架构

3.3.1国家政府和政治结构

3.3.2地方政府演变及其立法和政治背景

3.3.3地方政府种类和层次

3.3.3.1常规地方公共机构

3.3.3.2特殊地方公共机构

3.3.4地方政府职能

3.3.5中央—地方联系

3.4泰国地方政府架构

3.4.1地方政府演变及其立法和政治背景

3.4.2地方政府种类和层次

3.4.3地方政府职能

3.5小结

第一章国内外城市管治研究综述

1.1国外城市管治研究

20世纪60年代以后，西方资本主义国家进入了以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社会（后工业社会），由传统的福特主义（Fordism）和福利国家（WelfareState）转向后福特主义（Post-fordism）和“劳保”国家（WorkfareState）。

后工业社会的生产特征及全球化（Globalization）的进程，使得世界经济生产方式的空间性既强调跨越边界和区际差异，也强调控制和协调，作为一种源自经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市生产及生活等各个层面，而更加促使西方国家重新探讨适应其民主政治传统与当代新时代要求的制度管理模式。

但是，由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理（Government）和控制（Control）往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的——即“管治”的理念。

进入1990年代以后，管治的研究日益红火，发展成为1990年代西方政治学、公共行政学和经济学研究领域所用最多术语之一，内容还囊括了社会学、管理学和组织学等学科。

学术界关于管治的研究也逐渐增多，如1998年国际社会科学界的许多国际研讨会均涉及管治问题。

西方学者，特别是政治家和社会学家，对管治作出了许多界定（Alcantara,1998；杰索普,1999）。

在这些定义中，全球管治委员会（CommissiononGlobalGovernance，1995）的定义具有代表性和权威性，其定义为：

管治是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。

管治既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。

概括起来，管治具有如下四个特征：

（1）管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；

（2）管治过程的基础不是控制，而是协调；（3）管治既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）管治不是一种正式的制度，而是持续的互动。

城市与区域管治是管治研究的重点（何兴华，2001）。

城市管治不仅对分散化、贫困等与空间相关的问题感兴趣，同时对民主化、政府重组等没有明显空间意义的问题进行探讨（Lefèvre,1998;MacLeodetal,1999;Cowell,1999）。

现在学者已经将它泛化为一定空间范围（一个国家、一个州）的管治问题（LeGalès，1998；Brenner,1999）。

关于管治的研究都明显具有政治色彩，与权力密切相关，最为基础的问题是关于政府作用的讨论，因此有关方面的研究也较多出现（Lefèvre,1998;Hall,1996;Pierre,1999）。

除了西方发达国家，发展中国家的城市管治研究也正在进行。

1995年墨西哥的GURI网络会议通过投票将城市管治列为发展中国家的城市研究的中心主题。

近几年该组织在圣地亚哥（智利）、墨西哥、里约热内卢（巴西）、达卡（孟加拉）、珠海、达累斯萨拉姆（坦桑尼亚）、约翰内斯堡（南非）、阿比让（象牙海岸）、伊巴丹（尼日利亚）和突尼斯分别召开会议由地方学者、决策者、地方和国家政府以及非政府组织的代表共同就城市管治主题进行研究（顾朝林，2001）。

1.2中国城市管治研究

在中国，过去20年的改革扩大了城市自主权。

城市政府从中获得相当的独立发展资源，已有能力为市民和企业创造更好的发展空间。

尽管中国在许多方面市场经济的机制已经开始运作，但城市管治中旧计划经济体制仍然盛行。

现行的城市行政体系在国家资源分配和事权分享方面，直辖市、省会城市、地级市和县级市存在很大差别，导致这些城市间利益的冲突。

同时，中国城市行政级别设置相当臃肿，阻碍了更广泛的公众参与管治。

在这种状况下，中国需要一种新型的城市管治结构。

同时西方管治研究的热潮也影响了中国学术界。

因此，中国的管治研究也开始了。

由于中国的研究起步较晚，因此目前不少研究是关于管治和城市管治概念的探讨和对西方文献的研究（陈振光、胡燕，2000；张京祥，庄林德，2000；王欣，1999）。

也有不少学者开始对中国的城市管治研究做出展望。

何兴华（2001）提出了中国开展城市管治研究的切入点是：

城乡关系问题和不同性质社会组织关系问题。

顾朝林（2001）认为中国属发展中国家，同西方国家城市发展相比，城市管治可借鉴的东西不多，因此必须结合中国城市发展的独特平台，通过探索其他发展中国家城市管治，来进行我国的城市管治研究。

陈振光等（2001）认为中国的城市管治要从中国的实际出发，并提出要进行中国城市管治的实证研究。

中国学术界其他领域的学者，如行政学、政治学等也开始对管治进行研究。

近期的研究大多也集中在概念的辨析和理论引介上（俞可平，2001；毛寿龙，2001；程杞国，2001）。

参考文献

AsianDevelopmentBank（1997）,Governance:

promotingsounddevelopmentmanagement.Manila:

AsianDevelopmentBank.

CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood.OxfordUniversityPress（Oxford）,1995

CommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[M].Oxford:

OxfordUniversityPress,1995

Cowell,R.andMurdoch,J..Landuseandthelimitsto（regional）governance:

somelessonsfromplanningforhousingandmineralsinEngland.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,Vol.23,No.4,654-669,1999

DeAlcantara,C.H.（1998）,Usesandabusesoftheconceptofgovernance,InternationalSocialScienceJournal,50

（1）:

105-113.

HallandHuhhard.Theentrepreneurialcity:

newurbanpolitics,newurbangeographies?

.ProgressinHumanGeography,Vol.20,No.2,153-174,1996

John,P.andA.Cole.UrbanregimesandlocalgovernanceinBritainandFrance:

policyadaptationandcoordinationinLeedsandLille.ESRCpaper,1997

LeGalès.RegulationsandgovernanceinEuropeancities[J].Oxford:

InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,,1998,22.

LeGalès.RegulationsandgovernanceinEuropeancities.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,Vol.22,No.3,482-506,1998

Lefèvre.C.Metropolitangovernmentandgovernanceinwesterncountries:

acriticalreview.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch,Vol.22,No.1,9-25,1998

MacLeod.G.andGoodwin.M..Space,scaleandstatestrategy:

rethinkingurbanandregionalgovernance.ProgressinHumanGeography,Vol.23,No.4,503-527,1999

NeilBrenner.GlobalisationasReterritorialisation:

TheRe-scalingofUrbanGovernanceintheEuropeanUnion.UrbanStudies,Vol.36,No.3,431-451,1999

Pierre,Jon.Modelsofurbangovernance.UrbanAffairsReview,Vol.34,No.3,72-97,1999

鲍勃•杰索普（Jessop,B.）.治理的兴起及其失败的风险:

以经济发展为例的论述[J].北京：

国际社会科学（中文版）,1999,2.

陈振光、胡燕，“管治”：

理论角度的探讨和启发，城市规划，2001，9

陈振光、胡燕，西方城市管治：

概念与模式，城市规划，2000，9

程杞国，从管理到治理：

观念、逻辑、方法，新华文摘，2001，12

顾朝林，发展中国家城市管治研究及其对我国的启发，城市规划，2001，9

何兴华，管治思潮及其对人居环境领域的影响，城市规划，2001，9

毛寿龙，现在治理与治理变革，新华文摘，2001，12

王欣，1999，管治的由来与概念。

会议论文（及会后修改稿）。

“半个世纪以来中国城市发展的回顾与前瞻”国际学术会议，1999年12，中国中山市

俞可平,治理和善治：

一种新的政治分析框架，新华文摘，2001，12

张京祥，庄林德，管治及城市与区域管治——一种新制度性规划理念，城市规划，2000，6

第二章管治研究：

地方政府的角色和作用

2.1地方政府角色和作用研究的背景

2.1.1全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战

国际上，全球化的深刻影响对城市政府产生新的挑战。

第一，城市间的竞争变得更加残酷。

城市努力试图推销自己以赢得大量投资。

这样的竞争被称为“场所战争（placewars）”。

这意味着城市管治从福利国家模式向经济发展模式的转型。

在越来越激烈的竞争中，城市政府不管是选举产生还是任命的都已经变得更加企业化，开始与地方福利主义产生冲突。

第二，同质化的全球文化也伴随着城市地方的、独特的文化。

地方文化本身的商品化成为吸引旅游和投资的手段。

第三，许多城市认为国家政府对于帮助它们发展经济不再有用，因此也不再依赖他们的拨款。

这体现了在全球化的世界中新的城市——区域关系的变化。

最后，通过国际合作（有时和跨国机构）和跨国网络,城市已经将自己置于一个国际舞台上（Kearnsetal.,2000）。

城市如何在国际舞台上获得一席之地，如何利用国际资源，是每个置身于国际舞台的城市政府所必须考虑的。

2.1.2权力分散化（decentralization）

世界银行城市发展部的Campell指出，近50年来世界潮流的方向是各国决策权的重心在下移（张庭伟，2000）。

权力下放（decentralization）使大量决策权和公共财政开支从中央政府转移给了城市地方政府。

在拉丁美洲，全部公共财政开支的40%是经过城市政府之手支出的，中央政府不再垄断国家公共财政了。

市政府和地区政府（尤其在欧洲）的独立性比过去任何时候都要大。

如果说城市重要性的上升表现在市政府决策权的增加上，市政府决策权的增加则表现在四个方面（张庭伟，2000）：

第一，市政府的决策范围扩大了，相当部分的公共支出和城市发展政策的决策权已交给城市。

第二，市政府可利用的政策杠杆和财政杠杆增多了，在地方税收政策、土地政策等方面，市政府比过去有更大决定权。

第三，由市政府主导的城市贸易额大幅度上升，对外贸易的渠道由中央转到地方、转到民间公司。

第四，对城市未来发展方向的控制权已基本掌握在市政府手里，中央的干预大幅减少。

中央政府通过决策权下放、分税制、允许地方直接对外贸易等政策，鼓励城市的自主能力，也培育了城市的竞争能力。

以中国的情况来看，改革开放以前，中国像个“全能国家”，对社会和经济实行完全的行政管治，地方发展依靠中央政府的投资决策，而地方政府的角色最多只是提供信息（伍美琴，1999）。

改革开放以后，城市政府的角色迅速发生了改变，近年来中央基建投资只占主要大城市建设总投资的不到20%，绝大多数的城市建设项目是由各城市政府自己主导的。

除了机场等大型项目要经中央立项，大多数城建项目从立项、筹款到建设均由市政府决策。

2.1.3新的城市社会和空间问题

由于互连网的兴起，人和地点的联系比以前更加松散，以致城市可以被认为是“关系网和不同空间尺度叠加后的一个节点（Healeyetal,1995）”。

现在的城市中存在更多的社会分异。

新的生活方式正在不断的被尝试和被适应。

人们以不同的方式生活，不同的方向去旅行，不同的时间购物。

当旧的生活方式的一致性和确定性消失后，管治城市中共享的空间越来越受到挑战。

这反映在城市政府上是对管治控制的丧失（Kearnsetal.,2000）。

社会分异和活动的差异中在空间上的反映至少有两个。

第一，社会空间的极化（polarisation）和排斥（exclusion）。

在欧洲城市中，社会排斥过程产生了被排斥人群在特定社区的集中。

对于社会排斥，一种“内生和再形成的空间”存在着。

反映这些环境的管治必须包括新的人本的（people-based）和地本的（place-based）政策的组合（Madanipouretal.,1998）。

第二，社会经济变化在空间上的反映可以从新的城市空间形式上表现出来。

在英国，城市的内（inner）和中环（middle-ring）地区衰落了，郊区和小城镇拥挤，农村缓慢的城市化伴随着城市扩展，城市走廊（urbancorridors）和“边界”城市（edgecity）正在形成。

郊区生活方式、新的消费场所和在高质量环境地区的高科技商务园区产生了互相矛盾的管治反应。

促进增长和环境的可持续的平衡是近乎不可能的。

房地产开发的城市空间大于没有住宅的城市用地以致城市结构的内外被翻了个（inside-out）（Bramleyetal.,1999）。

而在美国，学者们也因此在争论郊区蔓延和“精明扩展（smartgrowth）”的关系（Danielsenetal.,1999）。

2.2理论基础

2.2.1新制度经济学

1960年代和1970年代，越来越多的学者发现了制度在经济分析中的重要性，新制度经济学由此兴起。

20世纪新古典经济学的主流已经假定了制度是外部既定的，各类主体已很好地适应了制度。

充其量新古典经济学也只是将制度作为经济模型中的一个复杂问题来处理。

所以新古典增长理论只能识别那些最直接的增长条件，如资本积累和技术变革。

而要解释人们为什么要储蓄、投资、学习并收集有用知识，就必须着眼于经济成败背后的各种制度体系和价值体系。

而且，有大量的障碍在阻碍增长，但有几类制度却能比其他制度更多的激励人们去克服既有的增长障碍。

由于对标准经济学及其抽象、枯燥的模型日益不满，许多学者现在采纳了制度经济学的核心判断，即制度在协调个人行动上发挥着关键作用。

制度构成着关键的社会资本：

可以说，它们是导引人际交往和社会发展的“软件”。

实际上，我们正在发现，软件通常比硬件（有形事物，如物质资本）更重要。

制度经济学的分析并不视资源或人的需求为既定，而是聚焦在于发现和利用新需求和新的有用资源的过程中所发生的演化和经济增长。

尽管新制度经济学突破了新古典经济学的研究方法，但新制度经济学是以新古典经济学为基础的。

威廉姆森（1975）总结过新制度经济学的几个重要特征：

（1）新制度经济学充分假设，制度有深刻的效率因素。

无数的争论文章都从效率角度评价了经济组织的比较微观特征。

由于新制度经济学利用了“理性精神”，因而它保存了与主流经济学的关系。

（2）新制度经济学坚持认为资本主义经济制度的重要性，不仅在于技术本质，也在于管理方式结构，后者带来不同的组织类型中信息传递、激励的分权控制的区别。

（3）新制度经济学用的是比较方法，一种可行的形式与另一种相比，而不是与抽象的无摩擦的理想形式相比较。

在这种比较中，特别有用的一个概念是，就是交易成本。

（4）新制度经济学很早就认为，经济组织的中心问题，归本求源是人类活动者的行动属性，行为假设被看作是现实中的重要部分。

威廉姆森的论述反映了新制度经济学的根本特色，也道出了新制度经济学与新古典主义的渊源关系。

新制度经济学的核心就是运用交易成本来分析交易的多样性。

交易成本概念是新制度经济学最重要的也是最早提出的概念。

所谓交易成本就是“个人交换他们对于经济资产的所有权和确立他们排他性权利的费用……包括事前准备合同和事后监督和强制合同执行的成本。

”交易成本在一定程度与索取有关交易信息的费用相联系。

交易成本被称为“转换成本”，与运输成本相似，以某种方式来降低不确定性。

交易的概念最早由康芒斯提出，他认为“交易”有三种：

买卖的交易，即平等人之间的交换关系；管理的交易，即上下级之间的命令和服从关系；限额的交易，主要是指政府对个人的关系。

人们在交易中要利用契约这种交易形式。

它是买卖双方达成的合法的承诺。

如同完全竞争市场上的价格是最优价格一样，新制度经济学认为只要没有阻碍，各种组织形式就存在竞争，能使交易成本最小的形式会最终存在下来。

而若立法者或政府等许多行动不是最优的，则可以从其他方面寻找原因。

新制度经济学文献对于前苏联式国家结构的分析充分说明了制度是如何阻碍经济增长这样一个重要的问题。

新制度经济学对所有制与行政制度的研究使人们能清楚的认识现实社会中产权结构和制度的变迁困难性。

科尔奈最近曾深刻指出，“力求通过市场协调来调节国有部门，这是社会主义蓝图的核心。

但结果证明，这不可能减少行政机构的支配性影响，国有制与市场协调之间的联系，我们可以称之为弱联系”。

“没有恰当的所有制形式的重要支持，就不可能产生理想的协调机制，同样没有相应的协调形式，也决不能得到理想的所有制形式。

”社会基本制度的不协调，更难产生均衡、有效率的契约形式。

2.2.2社会组织学

早期对社会组织学理论作出重要贡献的学者中，马克斯•韦伯（1864-1920）最为突出。

他的不朽著作是以对科层制的分析诞生的。

这一著作使得某些人尊称韦伯为“组织学之父”。

韦伯科层理论的中心思想是提出作为“理想”形式的科层制机构及其基于理性决策的构建过程。

知识和能力被看成是优越于任人唯亲的因素，是组织构建的基础。

韦伯所设想的科层制组织建立在下述原则之上：

（1）组织中存在的劳动分工应对每个成员的权力和责任进行明确的界定，并且作为公务责任而用法规的形式固定下来；

（2）组织的所有官员应当按权力的等级结构组织起来，产生出以阶梯原则为基础的指命链；（3）官员应当是被任命的，而不是被选举出来的，等等。

韦伯的贡献虽说是组织学理论的一个里程碑，然而迟至1940年才被人们注意。

正如沃伦（Woren）所指出的：

当人们开始热心地寻求对大规模组织如何运行的解释时，注意力才集中到韦伯和他的著作上。

直到1920年代，人们才开始协同一致的对组织的工作进行研究，其中心框架是：

如何对组织的工作进行恰当的研究，并且能从中得出关于“如何将这项工作进行得最好”的原理。

这时的理论重点放在想使各部分相互协调运作的正规组织上，这便是现代组织学的前身。

后来社会组织学又分成若干流派，比较著名的有经典学派和行为学派。

经典学派试图创造一组理性的方法，以架构组织各分支之间协调关系的结构和过程。

他们相信，如果能有一些理性的方法和技术，组织将能更好地达到它所确定的目标。

该理论由四大块组成：

职能分工、阶梯过程与职能运行过程、结构和管辖跨度等。

经典组织理论的其他几大块都是建立在以上基础之上并逐步发展起来的：

适当的劳动分工被称为人类发明的重要经济概念；阶梯过程和职能运行过程则分别指垂直方向和水平方向上的发展；结构表示组织工作垂直的分布排列，是权力和责任关系的等级图景，提供组织工作的协调一致；组织上的上下级关系构成了上级对下级的“管辖跨度”，将一组下属有效的置于某管理者的监管之下，对经典学派来说，在组织构建中至关重要。

整个组织所有管辖跨度结合在一起而构成结构，结构的形态决定于它的各个管辖跨度的数目和规模。

这种形态基本上有两类：

具有狭窄管辖跨度的高形态和有很宽管辖跨度的扁形态。

卡斯特•贝纳德是行为学派的著名人物。

他于1938年出版的《管理者的功能》一书已经成为组织学的又一部经典文献，他将组织中正式组织的需求和非正式组织的需求联系起来，从而提出了一种关于组织如何运作的见解。

贝纳德认为，组织的各个分支分化出来之后，就产生了把它们联系在一起的以构成有效整体的需要，这就是“整合”的作用。

组织越分化，子系统间的协调和联系就越有必要。

2.2.3公共经济学

公共经济学的各种理论目的在于将政府与社会、经济与社会各要素和机制结合在一起，把决策体系的组成继续扩大到由政府、市场和社会三者组成的互动关系网络中,其中公共选择理论是公共经济学最著名的理论。

公共选择的代表人物有布坎南、弗里德里希•哈耶克（FriedrichA.Hayak，1960）、弗里德曼夫妇（MiltonFriedman&RoseFriedman，1980）等。

公共选择既是一个独立的学术领域，又可以被视为行政学的一个思潮或学派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。

在利用多种经济学的理论、模型和方法对政府行政管理活动进行分析之后，公共选择对政府困境及其成因做出了如下诊断：

（1）政府机构的关键性特征之