控制性详细规划控制地块和指标体系研究.docx
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控制性详细规划控制地块和指标体系研究
论文题目：
控制性详细规划控制地块和指标体系研究
姓名：
易启泰
班级：
城规1101
学号：
1915110111
指导老师：
李妮龙明东
控制性详细规划控制地块和指标体系研究
专业：
城市规划
学生：
易启泰
指导老师：
李妮龙明东
控制性详细规划的核心是定性、定量、定位和定界，因此，建立定性、定量的指标体系是控制性详细规划的关键。
目前进行的有关控制性详细规划研究与实践，都把控制性详细规划的控制指标的确立放在重要的地位。
一、控制指标的内容构成
（1）地块划分
控制性详细规划的规划范围，应从城市的一个完整地域结构出发，其第一步是根据建设用地的区位、土地使用性质、土地出让和房地产开发的要求，综合空间环境结构设想及开发的可行性，划分基本地块，编排地块号码。
在此基础上，确定各地块的用地面积和各项控制指标。
一般规定最小地块面积和宽度、深度，防止过小尺度的开发活动。
地块边界线要具备可识别性。
地块大小与用地特点有关，用地集中、性质单一的，地块可大一点，用地零碎分散，地块要小一点。
地块的大小还与开发建设的方式有关，统一开发，地块划分可大一点，多渠道开发的用地，地块划分小一点。
一般而言划分地块应注意以下几点：
①旧城区和沿街地段分块宜小，新建居住区分块宜大；
②至少与一条道路相邻；
③用地性质尽量单纯；
④同类用地控制要求大致相同；
⑤保护地段单独划出。
（2）土地使用性质及兼容范围
确定城市土地使用性质，一般参照《中华人民共和国城市用地分类标准》（GBJ137-90）将土地划分至小类。
具体的类别划分与所在城市的规模、城市特征、所处区位等有关。
一般的规律是大城市分类多、小城市分类少；老城区分类多、新开发区分类少；中心区分类多、边缘区分类少等等。
由于国标制定较早，有些分类已不适应使用要求，可结合实际要求研究控制性详细规划的用地分类，对它进行补充和发展。
土地的分类还应考虑土地使用性质的兼容，即以某一类土地使用性质为主，兼容其它性质，如在居住用地（R）中，可兼容小型的办公用地（C）。
近年来在实践中出现了一些新的土地使用功能概念，以混合土地使用最为常见，它以某一类土地使用性质为主，与其它性质的土地相混合，如商住用地（C2/R）等。
确定适量的土地使用兼容范围是控制性详细规划中的一项重要的内容。
对建设用地的使用性质规定过死或弹性过大，均可能导致城市规划与城市社会、经济发展的不协调，不能适应城市发展的可变性和多样性。
合理的兼容规定既体现规划的弹性，为建设发展和管理实施留有余地，同时又保证城市的有机、有序地发展。
（3）土地使用强度
①容积率：
也称建筑面积密度或楼板面积率（FloorAreaRatio，缩写FAR），即规划地块内各类建筑总面积与地块面积之比。
容积率反映了整个建筑物的体量，构成了土地使用强度的最主要因素，因此对容积率的控制为土地管理的最重要的内容之一。
②建筑密度：
即规划地块内各类建筑基底占地面积与地块面积之比，用百分率表示。
建筑密度的大小与环境质量有着密切的关系。
③人口密度：
即规划地块内部每公顷用地的居住人口数。
控制性详细规划应对规划地区的人口的上、下限均作控制。
④建筑控制高度：
即由室外明沟面或散水坡面量至建筑物主体最高点的垂直距离。
一般有两种控制方式，一是绝对高度控制，如规定在一定的区域内新建筑物不准超过某一标志性建筑物；二是相对高度控制，如纽约的“日照后退曲线法”和“遮天率曲面法”，以及香港、台湾通过建筑高度与街道宽度的关系来控制。
考试大－全国最大教⑤建筑后退：
包括后退红线和后退建筑基地界限。
建筑后退红线即建筑最外边线后退道路红线的距离，应根据建筑使用性质和所面临的道路等级而定。
当建设用地划分较小，其间又没有道路分隔时，应根据具体情况，提出后退建设用地边界的要求，一般至少应满足消防通道的要求。
（4）道路及其设施
此项控制内容一般包括支路及以上道路的红线位置、断面、坡度、重要控制点坐标和标高等的确定；对社会停车场（库）、配建停车场（库）进行定位、定量和定界的控制；允许设置机动车和行人出入口的方向和位置的控制。
（5）城市环境景观
这方面控制较多地运用绿地面积、绿地率、绿化覆盖率等指标。
绿地率指规划地块内各类绿地面积的总和占规划地块面积的比率。
此项控制的目的是为了保证集中绿地面积，推动多种形式的绿化。
此外，还可以对其它设施提出控制要求。
其它设施包括:
居住区服务设施（中小学、托幼、居住区级公建），环卫设施（垃圾转运站、公共厕所），电力设施（配电站，配电所），电信设施（电话局、邮政局），燃气设施（煤气调压站）等。
对一些特殊的地区，还可增加一些控制指标。
如工业区的烟雾、噪声、粉尘、异味等控制要求。
2、控制指标的确定来源：
（1）确定的原则
控制性详细规划控制指标的确定必须依据规划用地的区位及环境条件，注重提高土地使用的效率，综合平衡经济、社会和环境效益，具体应遵循以下原则：
①符合国家、省、市各级规划与建设相关法规的要求。
符合总体规划、分区规划的控制要求。
②综合考虑城市整体或地区全局的情况，力求总体平衡。
③力求优化城市用地结构
④控制要求要体现不同对象的特点。
⑤充分考虑土地价值及开发的经济效益。
（2）控制指标的确定
确定控制指标通常有以下几种方法：
①环境容量推算法：
根据现状居住条件、道路交通设施、市政设施、公共服务设施等，预测规划期末的容量，据此确定各项指标。
该方法比较严谨，但涉及面广、参数众多，资料的收集和整理也相当复杂。
②人口推算法：
根据城市总体或分区规划提出的人口和用地的要求，以规划期限内的人均居住用地与建筑面积来计算。
③典型实验法：
选择有代表性的地块，甚至是全部规划地区，进行实验性的形态空间规划，由此反算出各项指标。
这种方法简单易行，是目前采用较多的方法。
④经验推算法：
根据以往旧城和新区开发的经验，归纳出所需指标的数值。
二.国内地区控制性指标体系的比较
控制指标体系与强制性指标（内容）比较
《城市规划编制办法》第四十二条规定:
“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。
”强制性内容是在规划管理中必须严格遵循、执行的部分，是考虑到市场体制下政府调控需求，保证城市健康发展的必须由政府行为控制的内容，例如“六线”控制、环境容量控制、土地使用强度控制、公共设施、基础设施用地控制等。
表3-6—表3-13列出了国内8个城市和地区控制性详细规划中的地块控制指标和强制性指标
表3-6广东省控制性详细规划地块控制指标一览表（法定文件既定的指标用灰底表示）
表3-7广州市控制性详细规划地块控制指标一览表（其中强制性指标（内容）用灰底表示）
表3-8广州市控制性规划导则控制指标一览表（其中强制性指标（内容）用灰底表示）
表3-9深圳市法定图则地块控制指标一览表
（其中法定文件既定的指标用灰底表示）
表3-10南京市控制性详细规划控制指标一览表
（其中强制性指标（内容）用灰底表示）
表3-11重庆市控制性详细规划地块控制指标一览表
（其中强制性指标（内容）用灰底表示）
表3-12北京市新城控制性详细规划地块控制指标一览表
（其中强制性指标（内容）用灰底表示）
表3-13上海市控制性详细规划地块控制指标一览表
（其中强制性指标（内容）用灰底表示）
从控制性详细规划控制指标体系的构成情况看，各地都明确了规划必须控制的内容，对次要指标保留有一定的弹性，这种刚性与弹性结合的指标体系，更有利于规划的实施管理，简化指标的调整程序。
从控制指标选取数量上来看，广州市控制性规划导则覆盖面最广，共有21项控制指标（内容），而重庆市控制性详细规划最为简洁，共选取了12项控制指标。
各地控制性详细规划控制指标选取平均数量为17项。
但对于强制性指标（内容）和指导性指标（内容）的选取，各地存在较大的差异，例如广州市控制性详细规划的地块控制指标共有17项，其中强制性指标占10项，而南京市控制性详细规划共有20项控制指标，其强制性指标只占4项。
从各地控制性详细规划指标的分布来看，强制性指标主要集中在土地使用性质、用地面积、建筑密度（建筑覆盖率）、容积率、绿地率、配套设施数量和规模、禁止开口路段等几项上，基本体现了《城市规划编制办法》中对强制性内容的规定。
而广州市控制性规划导则和南京市控制性详细规划采取了另外一种思路，两者都采取了管理单元（图则单元）和分地块两级的控制指标，强制性指标都集中在管理单元层面，分地块的控制指标都作为指导性指标。
从比较中可以发现，指导性指标主要集中在公共空间位置、配套设施位置、城市设计要求等方面，各地对指导性指标的选取也比较灵活，除城市设计要求、人口规模等指标各个控规都有选取外，每个城市都有所侧重，例如北京新城控制性详细规划中，通过选取建筑色彩风格、临街建筑面宽、临街建筑垂直视角等控制指标，对街道空间的尺度进行控制;南京市通过地下空间引导指标，对地铁站点周边、各级中心地区内地块的地下空间利用提出指导;广州市规划控制导则、南京市控制性详细规划、北京新城控制性详细规划将绿地与开敞空间、公共配套设施的位置列为指导性指标，允许其在满足数量规模的前提下，进行位置的调整。
三.国内现行指标体系存在的问题
1.缺乏灵活性
《城市规划编制办法》第二十四条规定，“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）做出建设项目许可的依据。
”《城市规划基本术语标准》指出，控规“以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
”
可以看出，控制性详细规划顾名思义就是要“控制”，对土地开发利用的性质、强度、配套等起到控制性的作用。
现行的控制性详细规划中的控制主要包括了用地的控制和指标的控制，其中用地的控制主要为土地利用的功能分区以及其区位和规模的确定，地块内交通的组织，道路线型等级确定，配套的市政设施的控制等等，这些也是目前的控制性详细规划编制过程中最为重视和做的最为完善的一块内容。
而鉴于目前的城市建设形式来说，由于发展和建设的速度过快，也由于大多数的地方政府没有摆正发展和控制的关系，使得现在许多的控规都处在消极控制的状态，只是作为土地开发利用的一个参考，在管理审批中遇到利益权衡时，通常被迫做出让步的也往往是控规。
也存在着许多控规刚刚编制完成就面临着需要修编的尴尬处境。
这一方面的原因是对规划的执行力度不够，另一方面，控规本身缺乏一定的灵活性也是导致其不能适应城市建设发展形势的重要原因。
比如我们经常提到的变更控规中用地性质的问题，现有的规划办法和控规文本中对用地性质兼容性做了一定适建要求，这些适建主要是针对地块建设的复合性提出的，最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例。
而在实际用地审批过程中，更多的是用地性质本身的变更要求，现行的控规中却并没有提出相应的应对办法。
我们应该认识到，在现在的城市建设速度下，变更规划提出的用地性质是不可避免的事情，如果在控制性详细规划编制的过程中就已经考虑到地块性质所可能有的变更情况，那在规划管理中控规就会有更大的灵活性。
比如：
我们可以把用地性质分为三类，第一类为规划用地性质，即我们在土地利用规划图上提出的用地性质，是优先考虑的。
第二类为可用用地性质，即在确实需要变更该地块用地性质的时候，通过一定程序的审批可以变更作为该地块用地性质的备选性质。
第三类为不可用用地性质，即在任何情况下，该地块都不允许使用的用地性质。
这样，对不同区域的地块，根据实际情况和建设情况的需要，我们就可以选择不同级别的灵活性程度。
对需要重点打造和建设的区域，地块的灵活性可以比较低，控制就会比较严格。
而对那些非重点地块或者土地开发形势较为复杂的区域，我们对土地性质的灵活性就可以适当的增加，以获得最佳的开发效果。
2.指标体系的确立科学性不足
在现行的控制性详细规划编制过程中，对指标体系的确立往往没有对用地结构用地性质等的确立来的重视，但在实际的规划管理过程中，指标体系的重要性却是丝毫不比用地性质的重要性低的。
现行的控制性详细规划的控制指标分为强制性指标和指导性指标。
强制性指标主要包括：
用地性质、用地面积、建筑密度、建筑控制高度、建筑红线后退距离、容积率、绿地率、交通出入口方位和停车泊位及其他需要配置的公共设施等。
指导性指标一般包括：
人口容量：
即规划地块内部每公顷用地的居住人口数。
建筑形式、体量、色彩、风格等等要求。
在这些指标中，建筑密度、容积率、高度控制、绿地率这几个指标尤为重要，直接关系到地块的建设强度。
但就是这些指标的确立，却缺乏与之重要程度相适应的科学性。
一方面，指标的确立通常都是根据相关的规定或者经验值来获得，另一方面，指标本身的控制性也存在着一定的不足。
比如我们通常对绿地率所提出的30%的指标，在很多时候都缺乏可靠的依据，这也使得在实际的规划管理和建设中，得不到很好的执行，或者执行了却没有获得相应的效果。
四.对现行指标体系提出的几点建议
1.合理划分地块
控制性详细规划编制指标体系的确定应建立在合理的地块划分基础上，地块作划中的做法，在同一区位，对地块的面宽和面为规划管理的单元，地块划分过大或过小都会导致控制指标的控制力度减弱，引起配套设施方面的问题，同时地块划分的形状也会影响控制指标的控制力度，从而影响建筑群体的形态和市政工程设施的规划，因此控制性详细规划首先必须对基本地块的规模和形状进行研究和限定。
地块划分应充分考虑用地现状和土地使用调整意向，以及建设的引导原则，以规划布局结构为依据，兼顾业主用地产权、基层行政管辖界限以及地块使用性质单一性的要求；土地价值的区位差异、建筑群体的空间组合及区内环境景观建设要求；城市“四线”规划及市政工程规划建设的要求；土地使用性质的兼容与转换，以及地块进一步细分或合并的可能性要求。
地块划分的原则可参考美国区积进行统一的量化规定，使其形状、大小、朝向和与道路的交接方式尽量相同，适应强度指标通则式管理的需要。
对于城市不同开发时期的地块，旧区尽量尊重现有的用地权属，对过于零碎的用地进行协商调整；新区地块面积根据本地区常见开发规模确定，单个地块面积可适当扩大，划分方式应考虑地块细分或合并的可能，便于应对实施过程中的不确定因素。
如长沙一般可以将基本地块规模控制在3ha左右，在城市新区，为了适应标准厂房及大型公共设施的建设要求，可以控制在5ha以内，最小地块面积一般不要小于0.5ha，特殊情况下可以再细分或合并，但一般不应跨越城市支路。
2.注重地块用地性质的兼容性控制
控制性详细规划编制地块用地性质的确定应建立在合理的用地分类基础上，随着城市建设的快速发展，我国的土地使用分类标准逐渐不能涵盖所有的建设类型，不能适应控制性详细规划的实施特点。
因此，长沙等城市在建设背景下应根据各身开发建设的特点和需要，以我国现有的土地使用分类标准为基础编制适合控制性详细规划管理的用地分类标准。
面对城市建设中越来越多的混合使用、性质互补的用地，土地的混合使用和用地功能的频繁变化已经成为城市开发中的普遍行为，多年的实践证明：
在控制性详细规划中建立起合理的土地兼容使用模式，是改善控制性详细规划适应性的有效手段。
因此，两型社会控制性详细规划编制需要改变思维方式，不能简单地将各种性质的用地隔离，可以将部分地块定性为以某种性质为主，混合其他互补性质的用地，如商住用地（C2R2）、住商用地（R2C2）等，以提高土地利用效率，激发城市活力。
基于对城市土地相容性影响要素的分析，可以明确土地使用相容性规范应遵循的原则：
总量平衡、环境相容、行为相容、景观协调。
同时建议在控制性详细规划阶段，针对地块的用地性质按照不同的审批层级分为3～4类，一类性质是规划确定的用地性质，二类性质是经过规划主管部门同意才能更改的用地性质，三类性质是经过当地立法机构如人大常委会或城市规划管理委员会批准才能变更的用地性质。
3.建立科学的控制指标赋值依据
控制指标中容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标量化值的大小，直接影响到开发商的经济利益，又与市民是否拥有良好的生活居住环境以及城市社会的综合环境质量密切相关，因此，对于长沙这样一个经济高速增长同时也应塑造优良人居环境的城市，控制性详细规划指标体系的确定，应加强科学论证，使各个指标科学合理、经济可行。
在确定容积率等控制指标时应重点考虑不同的用地性质、城市土地区位、基础设施条件、空间环境条件、地块出让价格以及整个控制范围内的总的人口容量等因素，加强对土地经济、开发方式和政策的研究。
总结美国区划和国内发达地区的作法，保证控制指标科学性的基本思路是：
以城市设计作为控规编制的技术支撑，两者的指标体系相互融合、彼此支撑；通过各类专项研究如土地经济研究、交通影响研究、市政和公共服务设施研究、生态环境保护研究得出具有说服力的成果，作为控规拟定控制指标体系的依据；在保证公共利益的基础上，经营性的用地以公平性为原则，采取通则式控制。
为了保证规划控制指标体系的科学性和在市场经济下的公平性，指标体系数值的确定应综合采用环境容量推算法、人口推算法、典型实验法、经验推算法。
通过数值的反复检验和校正，使容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等指标与经济、环境等因素保持联动性。
同时对各个指标之间相互检验，形成指标体系的一体性，避免给规划管理过程造成混乱。
另外，为了避免指标确定随意性较大的问题，还应在综合调研的基础上制订“城市建设容量分区标准”，为确定控制指标提供技术依据。
4.正确选择指标控制范围
规划实践证明，现行的单向控制指标——控制最小值和最大值的方法，不能保证全面的合理性，在实际开发中，往往走向另一个极端，偏离最适宜的土地使用强度，导致规划控制的目标不能实现。
例如对建筑限高的控制，规定建筑限高除满足一些技术上的高度要求外，最主要的是要满足城市天际轮廓线和景观塑造的要求，目前控规中只规定了建筑最大高度限制，没有最小高度的要求，而在实际建设中，建筑高度完全有可能大大低于最大高度控制，最后形成的空间效果与以建筑限高为依据形成的规划意图有较大差距。
再如在一些新开发区，规划只规定了最大容积率，但在实施中，由于地方政府为了招商引资，往往以低廉的价格将土地出让给企业，土地成本的低廉直接造成了建设的零散，最大容积率的控制也失去了意义。
因此，控制性详细规划指标体系的确定应总结经验教训，探索指标确定的新途径。
如在个别指标的控制上，可引入限高与限低相结合的方法，对城市重要地段可引入建筑限低指标，完善城市空间的三维控制体系，确保城市设计意图的实现，对城市一般地区则不作建筑高度控制。
对开发强度控制规定采用“控制变化范围”的形式，根据环境容量和配套设施容量确定一个最高容积率，再根据开发项目的投入产出分析确定一个最低容积率，形成一个“容积率范围”来保证城市土地利用的集约、高效。
五.结语
控制性详细规划应以保障经济社会协调发展为任务、提高土地紧凑集约使用为基础、改善人居生态环境为目的，实现规划的突破和创新，建立科学、合理的控制指标体系，把握好定性与定量、刚性与弹性的尺度，以促进生态环境保护和能源资源节约。
随着控制性详细规划应用理论和实践的发展,其指标体系也将不断发展和完善。
控制性详细规划理论仍基于对土地利用控制的研究,就目前来讲,其指标多为规划“硬件”的控制,而真正影响经济、社会、文化方面的“软”指标则不多。
可以说,硬的有余软的不够,机械理性有余,人情味文化性不够,所以今后的努力方向应是加强对地方经济及文化的软性引导控制,使其真正成为“软硬兼施”的指标管理体系。
参考文献
1.令晓峰.控制性详细规划控制体系的适应性编制研究.西安建筑科技大学硕士论文.2007
2.王鹏.控制性详细规划指标体系初探.山东省城乡规划设计研究院.1991
3.陈风平.“两型社会”建设背景下控制性详细规划指标体系.2011
4.XX百科
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