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城市化进程下农村小学合并政策的实施及问题
城市化进程下农村小学合并政策的实施及问题
——以泉州市德化县小学合并进程为例
作者：
厦门大学经济学院统计系2010级邓光宏
【摘要】：
2001年，国务院颁发《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要内容，从此开始了全国教育资源的布局调整工作。
2011年，我们前往福建省泉州市德化县和漳州龙海市走访调研，本文以泉州市德化县小学合并进程为例，结合德化、龙海两地调研成果以及大量统计数据，综合分析十年来城市化背景下的小学合并政策得失，并对部分问题提出相关建议。
【关键字】：
小学合并城市化布局调整农村基础教育
引言
2001年，国务院颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作,此后全国各地陆续开始了农村小学合并的进程。
这一问题作为我国城市化背景下资源集中整合的表现之一，关系到数以千万计的农村孩子的命运，关系到整个农村的发展问题。
十年来，农村小学合并工作取得了巨大的进展，但也暴露了许多问题。
2011年，我们前往泉州德化、漳州龙海两地进行实地调研，了解农村小学合并的实施原因、现状和未来规划，以及实施过程中所存在的问题，并提出相关建议和展望。
一、小学合并政策原因分析:
政策的制定必然是对时代问题进行综合考量的产物。
一项政策只有能够深入了解现实，探究现实问题深层次的原因和背景才能真正了解其设定的目的，并对其进行合理的评价。
通过我们前期的资料搜集和对泉州市德化县、漳州龙海市教育发展情况的实地调研，我们发现小学合并政策有两个主要动因：
1、优化教育资源配置，集中优势教育资源，提高教育的总体水平。
教育问题一直是我国面临的一个重大问题。
如何提高教育质量，培养更多的优秀人才，进而提高国家的创新能力和综合实力一直是我国面临的重大问题。
教育同样存在规模效益的问题，学校太小、太过分散无法形成规模效益，是对教育资源的浪费。
龙海市人大常委会科教文卫委主任郭亚军在我们接受我们采访表示：
“小学再小也要五脏俱全。
一个十几、二十人的小学也要有校长、教务主任这些领导，一个年级只有几个人的话也得至少要有一个语文老师、一个数学老师。
这样相对来说会有浪费。
并且优质的教育资源山区学校是没有的，山区的小学想要拥有多媒体教学设备基本不可能。
”通过教育资源整合的方法，集中优秀师资、教学设备和学生活动场所无疑是优化资源配置、形成规模效益的捷径。
让更多的学生坐在更明亮的教室、接受更优秀老师的教学、使用更好的设备从而提升学生的整体水平是小学合并政策实行的最初原因和愿望。
2、学生数目减少，导致很多学校学生数过少而不得不被撤并。
根据统计资料，从2001年至2008年，全国在校小学生数目逐年下降，不到十年间在校小学生数目已经减少了两千两百余万，减少比例达到了18%。
尤其是农村，学生减少的趋势更为明显。
通过调研，我们发现在农村学生数目减少的背后，有两个更为深层次的原因：
其一，计划生育政策的推行使我国人口增加速度放缓。
2002年以来全国人口出生率均小于1.3%，且成逐年下降趋势；福建省2004年以来人口出生率均维持在1.15%左右。
以德化为例，德化县全县共有三十万人左右，人口出生率在1%左右，每年新生儿仅3000余名。
由此可以推算出十几年后德化全县的在校学生数也将在3000人左右。
计划生育政策自1978年成为我国的一项基本国策后控制了全国人口的增长速度，也使适龄儿童的绝对数大为减少。
其二，农村学生数目的减少与全国城市化进程加快的背景密切相关。
改革开放以来我国城市化进程明显加快。
城市中更多的就业机会、更好的社会服务吸引着越来越多的农村人口进入城市工作。
2000年，中国的城市化水平为36.2％，比1978年提高了18.3个百分点。
而我们调研的德化县，更是在1985年就提出了“小县大城关”的长期规划，这个小小的山区县城通过二十多年的努力已经使当地的城市化水平达到了令人惊叹的59%。
农村人口进入城市的同时，也带来了许多社会资源配置的变化。
一方面，他们更希望能够将子女带在身边给予更贴心的照顾；另一方面，随着人们观念的变化，越来越多的人意识到教育的重要性，进城务工人员也渴望让子女进入城市的学校接受更为优质的教育，为以后的人生打好基础。
比如龙海市市中心的石码中心小学就以优质的教育资源吸引了当地大量学生前来就读，其中有不少孩子来自农村家庭。
目前石码中心小学共有三个校区，学生数超过3000人，并且还在考虑再建一所分校以缓解现在班额过大的问题。
在城市化进程的大背景下，这两方面的原因都使农村务工人口流动的过程中伴随着受教育儿童的流动。
适龄儿童在城乡分配的比例悄然改变，农村学生的相对比例减少。
由此可见，农村小学整合的原因并不单一，在合并的过程中小学合并的目标也在发生着变化。
但总体来说，小学合并政策的实施与农村问题、人口问题、城市化问题密切相关，也是我国城市化发展中的一个必然趋势。
二、国家宏观政策调控：
教育是发展的根本。
能否解决好教育问题关乎我国未来的发展潜力，关系到我国能否真正成为创新型国家，能否成为屹立于世界之巅的大国。
一国教育水平的发展在很大程度上已经决定了国家的创新能力和人们的道德水平。
十年树木，百年树人。
教育问题又是一个长期、持续性的问题。
要真正改变教育的现状，必须有长远的规划。
2003年，为了提高我国基础教育的覆盖率和总体教育水平，国务院发布了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号），把基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（即“两基”）作为我国教育发展的中长期目标。
十七大后，又提出了发展高水平、高质量的普及九年义务制教育（即“双高普九”）的任务。
到2009年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到3052个（含其他县级行政区划单位207个），占全国总县数的99.5%，“两基”人口覆盖率达到99.7%。
随着“两基”、“普九”工作的深入，城市和农村教育发展不平等的问题也日益凸显。
计划生育政策的成功实施与城市化进程的加快使农村人口逐步减少，农村学生数目更是逐年锐减。
早在2001年，国务院颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中就将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作,并指出应“因地制宜调整农村义务教育学校布局。
按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则,合理规划和调整学校布局。
“从此拉开了教育资源布局调整的序幕。
截止到2009年，全国共有小学28.02万所，比上年减少2.07万所；招生1637.80万人，比上年减少57.92万人；小学学龄儿童净入学率达到99.4%，在校生10071.47万人，比上年减少260.04万人；小学毕业生1805.20万人，比上年减少59.75万人。
下面的图表反映了从2001年至2008年我国教学资源数与在校学生数的变化情况：
年份\项目
学校数（所）
教学点数（个）
班数（个）
在校学生数
2001
491273
114384
3706563
125434667
2002
456903
（缺少数据）
3526147
121567086
2003
425846
（缺少数据）
3364094
116897395
2004
394183
101508
3203047
112462256
2005
366213
94500
3062314
108640655
2006
341639
89287
2951849
107115346
2007
320061
84992
2872008
105640027
2008
300854
79088
2783495
103315122
（资料来源：
中国教育和科研计算机网（
从以上图表可以明显的观察到2001-2008年我国学校数、班级数、在校学生数均逐年下降。
学生数目减少近2212万，减少比例达到18%，是近几年小学合并化进程加速的原因。
几年间，小学数减少了19万余所，缩减比例达到了39%；班级数减少了92万余个，缩减比例达到25%；。
这在一定程度上反映了小学撤并的力度之强、涉及范围之广。
但如此强劲的力度也让人担忧，学校数目和班级数目缩减的比例远大于学生数目减少的比例，真的有那么多学校需要合并吗？
在合并的过程中是不是也存在过快、过粗的问题？
小学合并政策是否真的达到了预期的目标？
如果我们不能很好的审视这些问题，不仅很可能达不到政策的预期目标，而且极有可能造成城乡发展矛盾的深化，城市和农村教育的天平将继续倾斜。
三、地方政府实施状况及其面临的问题——以泉州德化为例
为了深入了解农村小学合并的现状，我们先后前往福建省泉州市德化县和漳州市下属的龙海市调研，走访了德化县赤水镇小学、德化县教育局、龙海市人大常委会科教文卫委、龙海市教育局、龙海市石码镇中心小学以及德化县城关的几所小学，实地考察了被合并学校的状况，并与多名相关领导、校长、老师以及学生交流，比较深入、全面地了解了当前小学合并的实施状况。
其中我们对泉州德化进行了较为深入、全面的走访分析。
以下我们将以泉州德化为例，结合两地的调研结果，分析地方政府对政策实施状况及其所面临的问题。
德化地方背景：
德化位于闽中山区，总面积2232.16平方公里，人口277867（第六次全国人口普查）。
这个并不是很大的县区城市化水平竟然已经达到了令人惊叹的59%。
至2010年底，德化县城已汇聚人口约18万人，全县57%的人口、69.2%的劳动力、90%的陶瓷企业、67%的经济总量、67.6%的税收、72.77%的中小学生集中在城关。
德化是全国推行城市化最早的地区之一。
德化全县2232平方公里的土地上，却没有一块超千亩的平地；八十年代中期，德化的18个乡镇中，只有5个乡镇人口在2万人以上。
地广山多、村多人稀的状况曾给德化的发展带来了很大的困扰。
1992年，德化县提出了“小县大城关”的发展战略，走在我国城市化运动的前列。
此后，德化县五任领导始终坚持“小县大城关”这一战略，经过近二十年的努力，德化城区人口由1978年的1.03万人发展到18.65万人，集中了全县69.2%的劳动力，创造了67%的财富。
城镇化为这个小县城的发展注入了活力，使德化成为全国领先的山区县。
德化的另一特点是支柱产业明显。
初到德化，我们的感受就是到处都是瓷器店。
2001的统计数据显示，全县陶瓷产值38亿元，占全县经济总量的69.72%，陶瓷业纳税占全县税收总额的50.11%。
2003年陶瓷产值达53.1亿元，出口交货值达42.1亿元。
我们还发现，德化的陶瓷产业的集中化对德化的人口流动有明显的带动作用。
位于城关周边的龙浔镇和浔中镇经过县政府的统一调控，集中了90%的陶瓷企业，厂家数目从从前的229家猛增至1100多家。
产业集约化带来的人口集中化。
很多务工人员在县城及其周边租房，成为了半个城市人口。
他们当中的很多也把孩子接到身边，让他们在城关规模较大的小学就读。
汇聚在城关周边的陶瓷企业吸引了大量农村劳动力务工，强有力地推动了人口流动，以产业带动了城市化的进程，也带动了受教育儿童的流动。
实施状况
开端
德化县的小学合并始于1998年，是全国较早开始小学合并的地区。
1997年10月，教育局领导到南城镇调研，其中前往半岭小学视察时，发现该校仅有七名老师和六名学生，而且这些学生都即将毕业。
教育局领导意识到学校开始有合并的必要，之后研究决定将半岭小学与南城镇中心小学合并，至此开始了教育资源布局调整的序幕。
值得注意的是1998年也是德化城镇化开始加速的时期，此后德化人口分布发生了较大的变化，人口大量涌入城关。
目前，县城内已经集中了82%的初中生和超过90%的小学生。
实施情况
经过十几年的发展，德化全县的小学教学点已由400多个减至30多个。
目前德化共有39所乡镇小学，5所城关小学（县第一实验小学、第二实验小学、第三实验小学、县特校、县直尚思小学）。
我们前往调研的赤水镇共有15个村，从前全镇有15所小学，如今最后一所也将因学生数过少而被撤并。
近几年由于乡镇学校数目已经很少，所以兼并力度减小。
其中09年合并国宝乡和桂阳乡两所小学，10年没有合并，今年合并包括赤水小学在内的三所乡镇小学。
乡镇及县区小学教育具体状况如下表：
德化县乡镇小学教育资源统计数据
年度
学校数
学生数
教职工总定编数
专任教师实有数
2008-2009
28
2689
833
765
2009-2010
26
2264
323
651
2010-2011
26
1857
619
331
（注：
该表中剔除了龙浔镇与浔中镇两个乡镇的数据）
德化县县区小学教育资源统计数据
年度
学校数
学生数
教职工总定编数
专任教师实有数
2008-2009
4
7008
433
394
2009-2010
4
7776
445
480
2010-2011
5
8946
533
492
从以上量表可以清晰得对比出城乡教育资源的变化情况。
近几年农村学生数大幅缩减，2008-2010年三年间农村小学生数目减少832人，缩减比例达到31%；平均每所小学的学生数由96.04人减少到71.42人；2011年，26所小学中，有10所小学学生数小于50，其中4所学生数少于15人，可以预计在未来的几年这几所小学也很可能因为生源不足而被撤并。
与之形成对比的是城关的五所小学的情况：
德化县城关小学情况统计
学校名称
学生数
教职工总定编数
专任教师实有数
县第一实小
2957
162
150
县二实小
2597
163
140
县三实小
2442
144
138
县特校
57
19
19
县直尚思
893
45
45
合计
8946
533
492
2008-2010短短几年间，城关几所小学的人数便由7008人增加至8946人，增幅为27%。
2010年，新设尚思小学，第一年办学便已有893名学生就读。
并且该项统计不包含龙浔镇和浔中镇两个乡镇的数据。
这两个乡镇毗邻城关，集中了德化众多企业和资源，实际上已经融入城关的建设规划成为了城关的一部分。
2010年，龙浔镇共有5所小学，浔中镇共有8所小学。
两镇共有学生7786人，教职工总定编数545，专任教师实有数471人。
如果加入这两个乡镇的数据城乡对比将更为明显。
在调研的过程中，我们还了解到不仅小学在合并，农村的初中校也在进行同步的合并。
德化教育局初中教育分管领导在接受我们的访谈时告诉我们，德化2008一年撤并了扬梅、汤头、大铭、南城的四所初中校（这些学校人数均在几十人左右），09再撤一所，10年没有撤并，11年撤并水口、国宝两个镇的初中校。
截止2011年，德化有7个乡镇没有初中校，82%初中生都在城关，农村不到10%。
该领导还表示，如果有必要的话，还会继续进行撤并。
德化小学教育分管领导甘股长向我们分析了德化目前的情况，并用“由主动到被动”概括了德化近几年小学合并的现状。
甘股长提到，德化最初主动合并学校是因为部分学校规模太小，难以形成规模效应，为了追求规模效益而主动进行合并。
近几年逐渐转为被动合并，这主要是因为近几年城镇化进程加快，农村来到城市的务工人员开始在城市买房子，成为了城镇人口；另一方面是由于计划生育，一个家庭只能有一个男孩或者有一个女孩的家庭可以再生一个，而且家长对孩子教育的重视程度加强，他们会主动寻求优势教育资源，城关学校师资比较好，长也想把孩子带在身边照顾，所以自然就造成了城关学校人数增多，农村学生数减少的状况。
一些地方学生人数过少，甚至没有新生，继续存在下去无论对于教育资源的充分利用还是对于学生的成长都有弊无利，对于这些学校政府不得不进行合并，也就是“被动合并”。
我们调研的德化县赤水镇小学就是其中的典型。
赤水镇小学今年仅有八名学生，其中七名今年即将毕业。
如果继续坚持办学无疑对于教师、校舍等资源是一种低效率的配置，缺少同学的学习环境对于学生个人的成长也非常不利。
因此教育局与学校领导在征求该学生家庭同意后，将其转向城关一所规模较大的小学，而赤水小学也将被正式合并。
未来规划
在德化教育局调研的过程中，我们向相关领导咨询了德化教育未来的发展规划。
我们发现小学合并问题的规划也和其形成原因一样，并不是单纯的、孤立的。
教育的规划，尤其是对未来小学合并的规划是与德化的城市化进程相配套的。
访谈中，德化县教育局的相关领导首先向我们介绍了德化“小县大城关”战略自上世纪90年代以来的规划情况。
对访谈纪要分析整理后，我们得到了下面的表格：
德化“大城关”战略规划
时间节点
城关面积
城关人口
90年代末
4-8平方公里
8-14万人
2010年
8-12平方公里
14-18万人
十二五（2015）
12-18平方公里
20万以上，占比达到德化总人口数的五分之四
但相关领导也表示，此前德化的整体规划中并没有考虑到教育规划问题，教育规划也并不及时，并因此产生了一些问题。
目前县政府已经认识到了这一问题的重要性，已经制定出了比较合理的规划方案。
总体上，政府认为小学合并的高峰还没有过，整体环境没有变，农村学生数目将会继续减少，因此撤并的力度不会减弱。
十二五期间计划再撤八到九所乡镇中心小学，仅保留五所乡镇小学；再撤五所初中校；新建3所中学，4所小学，改建扩建16所幼儿园。
同时下一步的工作强调两个重点一是建好寄宿制学校；二是留守儿童的管理问题。
如果能够完成这些任务，将有力地改变当前面临的问题。
优势体现
1、优质教育资源配置更为集中，规模效益更明显。
小学合并政策的实施，兼并了生源过少、条件较差的学校。
这些学校或者学生数过少，继续存在将占用较多的教师、校舍、教学设备等人力、物力资源；或者条件较差，不能保证教育教学的质量。
“麻雀虽小，五脏俱全”，学生人数再少也必须要有负责领导、任课老师、管理人员，也要占用校舍，对于仅有十几人的学校来说，存在浪费的情况。
而且学生数过少本身不利于学生的成长和发展。
比如我们所调研的德化县赤水小学，如果不被合并将今年只有一位在读学生。
学生在这种环境下缺少与同龄人的交流，对自己的成长有弊无利。
同时农村小学在财力支持和师资配备上目前都无法和城市小学相提并论，城乡教学发展不平衡，小学合并给了农村孩子一个接受更高层次教育的机会，带动了学生整体水平的提高。
师资力量充足后，老师也可以实现专业化教学，任课老师发挥自己的特长，这也将提高教学的质量和水平。
进行小学合并后，资源的分配集中在城市小学，辐射面更大，提高了资源配置的效率，形成了规模效益。
这也是资源向城市集中的具体表现之一，符合整体的趋势。
2、教育质量提升，学生成绩提高
教学质量最直接的体现是学生的成绩。
在调研中我们特别关注小学合并前后学生成绩的变化。
在调研前，我们认为小学合并对学生成绩的影响有几种可能。
（1）学生会因为接受优质的教育资源而成绩有所提高。
（2）学生会因为不适应新的学习环境而成绩下滑。
（3）学生的成绩无实质性变化。
事实上，在调研开始前我们的队员对此担心较大，普遍认为小学生年龄过小，小学合并后对学生心理上会造成一定的压力，在生活上也面临更多的挑战，如果不能及时适应的话将很可能影响到学生的成绩。
但通过调研我们发现合并后转入城区小学学生的成绩普遍有所提高。
高水平的教师、先进的教学设备、更好的学风和竞争氛围带动了学生整体成绩的提升。
龙海市人大常委会教科文卫委郭主任告诉我们，2008年他在带领调研组考察龙海小学合并问题时也曾考察过这一问题。
他们考察了转入一学期至一年的学生的成绩，总体上看学生的成绩均有提高。
虽然这些他们和原来就在此就读的学生还有一定的差距，但他们仍在融入这个新环境，这个差距以后也会渐渐缩小。
德化县教育局领导也告诉我们，德化县教育的整体水平在近几年有了很大提高。
2011年，德化县共有2人进入清华大学和北京大学，按万人比记，德化县是泉州市清华北大万人比最高的县区；同时，今年德化有多名学生进入了数学竞赛国家队，并有4人获得数学竞赛省一等奖（全省仅34人）。
这些成绩的取得也是和小学、初中教学质量整体的提升是分不开的。
以小学带动初中，以初中带动高中，最终实现教育水平的总体提升，小学合并在其中发挥了一定的作用。
四、存在的问题及相关建议
1、缺乏合理的长期规划
在德化调研的过程中，德化县教育局领导坦言德化最初的城市规划中缺少对教育的规划，这也直接造成了现在压力较大的局面。
“历史的欠债，步伐太快”是一些地区小学合并进程中的写照。
此前政府没有充分意识到城市化进程也将设计教育资源配置的问题，没能预估到教育发展的趋势提前做好准备，导致历史欠债太多，要还的太多，现在的战线太长，扩建校舍资金有所增加但增速不够，建设速度跟不上变化的步伐。
我们认为德化并不会只是一个个案，全国各地小学合并开展的进程不尽相同，但都很可能面临不能充分预估发展趋势、即使调整战略的问题。
同样，站在今天的角度我们更应该思考未来如何发展。
现在不断进行校舍的扩充，未来会不会因为再次因为学生人数过少造成一定的浪费？
也许我们现在还无法回答这一问题，只能等待时间来告诉我们答案，但在此之前深入的考察和调研无疑有助于形成科学的长期规划。
这也提醒相关领导，在制定政策前应进行细致、科学的考察，斟酌政策实行的后果。
2、财力支持不足
虽然近些年国家和地方政府对教育问题都给予了更多的关注和财政支持，但仍无法满足教育建设的资金需求。
小学合并以及新校建设的投入经费一般是由地方政府支出，这无疑对地方财政产生了很大的压力。
财力问题主要表现在两个方面：
（一）新校建设财力支持不足。
小学合并后很多学生涌入城市或者临近乡镇的中心小学，给这些小学造成了很大的压力，并出现了班额过大、校舍不足的问题。
要解决这些问题就必须要兴建新的教学楼、宿舍，这要花费大量的经费。
德化县教育局领导向我们介绍当前小学合并面临的困难时就重点提到了财力问题。
十七大之后全国开始实行中长期教育战略规划，政府只能先贷款搞负债经营，把明天的钱拿到今天来用。
虽然建设经费是专线的建设经费，但是政府财力支持依然不够。
同时德化的企业家、华侨太少，侨资太少，社会力量、企业家教育建设意识不足，相比于晋江等地压力更大。
在上文提及的德化县“十二五”教学建设规划中我们看到，德化计划建设3所中学，4所小学，改建扩建16所幼儿园，如此庞大而集中的建设能否有足够的财力支持，值得我们探究。
（二）合并其他学校后，部分学校运行成本加大。
一些学校在吸收农村学生后要建设宿舍楼、餐厅，同时要配备宿舍管理员、炊事员等工作人员，学校的水电费、维修费加大。
来到城市读书农村学生家庭一般较为困难，在政策上一般对他们的费用有所减免，不可能把这些成本分摊给学生，这样最终就给学校运营造成了很大的压力。
龙海市郭主任告诉我们，07年港尾镇中心石埠小学改制成住宿学校后，第一年就拖欠了八万多元的工作人员工资、水电维修费，很多学校都是负债经营。
合并其他学校后学校的管理运营问题也在考验着校领导和政府相关领导。
3、城区学校班额过大，质量提升的目标可能适得其反
小学合并使一部分农村学生得以进入城市读书，得到更好的受教育的机会，但也让人不禁产生疑问：
农村学生涌入城区学校会不会对这些学校造成一定的冲击？
答案是肯定的。
这些学校吸收了大量学生，但短时间内又不可能充分分流，导致了现在很多学校存在班额过大的问题。
据了解，德化县的一些小学每班人数已经达到了六十人，而龙海市的一些学校更是达到了六十至七十人，这和国家要求每班45人的要求相差甚远。
以龙海市石码镇中心小学为例。
石码镇中心小学全校学生3000余人，分为三个校区，是龙海市的名牌小学，每一个龙海市的家长都希望能送孩子进入该校读书。
近几年石码镇中心小学吸收了不少农村学生。
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