我国城市社区服务存在的问题和对策探讨.doc

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论我国城市社区服务存在的问题和对策探讨

摘要

城市社区服务是城市社区建设的核心内容。

特别是20世纪80年代以后，随着中国经济体制改革的不断深入，社区服务的重要性和必要性日益突出，经过20年的实践与探索，我们在实践和理论上都取得了许多成果。

同时，在这个过程中，如何建立社区服务的运行模式?

如何界定政府在社区服务中的主导作用?

如何看待社区成员的参与以及社区非营利组织的建设?

如何加强社区服务队伍的建设和发展社区服务产业化等固有的和实践中产生的问题逐渐积累和暴露，这些问题是在特定的社会历史条件下产生和发展的，已经妨碍了社区服务的进一步发展。

因此，必须从推进社会经济、各项事业发展的角度研究社区服务，分析问题并提出解决问题的方法。

本文从社区入手，侧重于对现阶段政府及其派出机构（街道办事处）开展社区服务的情况研究，在对社区服务进行理论界定的基础上，进而讨论我国社区服务存在的问题以及深化社区服务的对策。

提出通过由政府主导拓展到社区联动、由资源分割拓展到资源共享、由社会福利服务拓展到社会保障服务、由福利性服务拓展到产业化经营，树立标准，不断提高社区服务水平。

【关键字】社区社区服务存在问题对策

Abstract

Thecitycommunityserviceisakeyissuesinthecitycommunityservicebuilding.Sincethe1980's,withthecontinualdeepeningofChinaeconomysystemreformation,thesignificanceandnecessaryofcommunityserviceareincreasinglystandingout.Wehaveobtainedalotoffruitsinthetheoryandpracticeaftertwentiesyears.Meanwhile,manyissuessuchashowtoestablishthecommunityservicerunningpattern,howtoascertainthe

leadingfunctionofthegovernment,howtolookontheparticipationofthecommunitymembersandtheconstructionofthecommunitynon-merchantorganizationsandhowtostrengthenthebuildingofthecommunityserviceteamanddevelopthecommunityserviceindustrializationhavebeingtakenoutintheprocess.TheseProblemshappenedandgrewunderthespecialconditionofthehistorysociety,whichhadalreadyobstructedthefatherdevelopmentofthecommunityservice.Therefore,theresearchofthecommunityserviceinordertopromotethedevelopmentofthesocietyeconomyandtheotherenterprisesisvery

urgentandimportant.

Proceedingwiththecommunityservice,thispaperanalyzestheissueswhichexistinthecommunityserviceofourcountryanddiscusseshowtodeepenthecountermeasurethinkingofthecommunityservice.Itputsforwardthatweshouldbuildupcriterionandimprovethecommunityservicethroughthetransformfromthegovernmentadministrationtothecommunityadministration,fromresourceseparationtoresourceshare,fromsociety

welfareservicetosocietyinsuranceservice,fromwelfareservicetoindustrializationmanagement.

【KeyWords】:

CommunityCommunityServiceissuesCountermeasures

【正文】

1.社区

1.1社区的概念

社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西与亲密的伙伴。

首先将“社区”这一术语用于社会学研究的是德国社会学家F藤尼斯斯（1855-1936）,。

他在1887年出版的《社会与社区中提出了社区的概念，认为社区表示一种由具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的、关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。

二十世纪三十年代，我国社会学研究在翻译英文社会学文献时，将英文单词community，翻译成“社区”，赋于其地域涵义并得到广泛认同和使之延续。

因此，现阶段对社区的表述:

是指一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

在中国城市，社区的含义就是最基层的一级行政区划。

在城市基层的行政区域内，“依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境的协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量”，成为中国社区建设的主要内容。

1.2社区的基本要素

做为一个社会实体，社区由以下一些基本要素构成:

1.它有以一定的社会关系为基础组织起来的，进行共同生活的人群。

2.它有人们赖以从事社会活动的具有一定界限的地域。

3.它有一整套相对完备的生活服务设施。

4.它有自己特有的文化。

5.它的居民对自己所属的社区在感情和心理上产生了一种认同感，即“我是某一个地方的人”的观念。

1.3社区工作的内容

社区工作是以社区为单位，建立机构、组织和动员社区内的各种力量，参与社区建设，解决社区问题，提高社区居民的生活质量，改善社区环境。

社区服务则是社区工作的具体内容。

它包括社会福利、社会保障、公共救助、卫生保健、环境美化、心理咨询、就业指导、家政服务、娱乐休闲、社区教育、价值引导、文化建设、组织规划、物业管理等内容。

社区工作者要具有相应的政治觉悟和政治理论及政策水平，还必须具备较全面的行政管理知识和较强的行政管理能力;必须通晓社会工作的基本方法，具有综合运用这些方法的能力，通晓社区中心和社会福利院所的管理方法。

同时，由于我国的现实情况，社区工作者不能不参与经济活动，提高和培养经济知识和能力。

1.4开展社区服务的必要性

政府要建立“小政府、大服务、大社会”格局，就必须进行职能转变，也必须相应进行机构改革，将社会职能交还给社会，带来的一些社会问题由谁来解决?

社会管理工作由谁来承接?

这一连串的问题，最终要交给社区去承接、去管理。

随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的全方位转变，社会体制和社会结构发生着整体性变迁。

出现了很多新情况、新问题。

这些新情况、新问题的解决，迫切要求拓展社区服务，促进社区建设。

2我国当前城市社区服务取得成就和存在问题分析

2.1我国城市社区服务取得的成就

社区服务是改革以来在中国出现的一种服务事业。

这种服务主要在城市展开，故称为城市社区服务。

在我国，社区服务的名称是20世纪80年代才获得广泛使用的，但是内容与其相近的“民政福利性”型的社会服务在新中国成立之初便一直存在。

随着我国经济体制的改革，这类服务在20世纪70年代末悄然开始向新型的社区服务转变，至20世纪80年代中期迅速展开，1987年我国首次明确提出了社区服务的概念。

理论上，社区服务可看作是一个过程，在这个过程中，由于参与者的相互作用，从而构成一个完整的体系。

其构成要素有:

①社区各种组织、社区地方政府、社区居民以及掌握在他们手中的社区资源;②社区服务组织;③原则（如公平原则、适用原则）;④社区服务的输出系统，包括各类具体服务机构、服务设施、服务项目;⑤社区服务的最终成果。

然而社区服务毕竟是社区建设与管理中同广大居民生活关系最为密切的工作，因此，在通常研究中更强调它的工作定义。

到2000年底，全国城镇社区服务设施18.1万处，从业人员75万人，安置下岗人员28.6万人。

各类服务中心2674个，职工8.2万人;全年开展社会服务活动2076.1万人次。

便民利民网点45.2万个;各种社区服务志愿者组织6.6万个，志愿者377.2万人。

目前，全国每万城镇人口拥有社区服务设施4个;每10万城镇人口拥有社区服务中心2.8个。

在城市社区建设发展进程中，“一手抓实验（示范），一手抓研究”成为民政部门推进社区建设的主要工作方式和发展特色。

与之相应，社区发展与建设的理论研究也方兴未艾，大量的研究课题与科研成果在此期间产生。

2.2当前城市社区服务存在问题及原因

2.2.1政府主导过多，社会参与不够

多年来，我国社区服务实践由于缺乏理论上的指导，人们通常把社区服务当作一种政府工作或运动加以提倡，简单理解为它是政府为人民办好事、做实事，是一种收受性的、单向的、被动的行为，而对社区服务的本质和特征缺乏足够的理解和把握。

目前社区参与的主体大体可分为三类:

社区居民、非政府组织和驻社区的机关、团体、部队、企事业单位川。

不同参与主体参与社区事务的情况差异较大。

对社区居民来说，社区事务与其关联度较强，在许多情况下是不得不参与，没有选择的余地。

比如社区环境卫生，只有本地居民最为关心，最愿意参与改善;那些工作单位在本社区但户口在所居住社区的居民，就不能在工作的社区行使选举权。

驻社区的单位尽管也关心环境、治安等社区事务，但毕竟在空间上是相对封闭的，员工多数时间都是在单位内活动，下班就离开了这个社区，对社区大环境的要求并不迫切，由此单位参与社区建设的愿望并不十分强烈。

驻社区单位更乐意参与那些事关其切身利益或者影响其形象的社区事务。

非政府组织参与社区事务有两种情况:

其一，居委会、居民代表会议、健身队、体操武术队等社区内组织，因都是由本社区居民组成，一定意义上可划入社区居民的参与范畴;其二，社区外组织，由于普及性不足，其选择的余地较大，参与的范围较窄。

就某一社区而言，只是其一定时间内参与的场所之一。

总的说来，驻社区单位和社区外非政府组织的社区参与率和参与层次都较低，很少会涉及社区公共权力的运作。

社区居民依然在参与社区事务和社区活动中唱主角。

2.2.2资金不足，资源“整合”不力

社区服务资金的严重短缺。

目前，社区服务的资金来源主要有以下四个方面，一是政府对社区服务的资金投入。

作为社会保障的一部分，社区服务中有相当一部分属于政府职责范围内的事，因此，政府始终是社区服务资金的供给者之一。

其具体表现形式为直接的财政专项拨款、无偿提供场地、设施和税收减免等。

对全国大多数地方而言，又多以第二种形式为主。

二是社会捐助资金投入，这是一种非经常性的资金来源。

三是有奖募捐基金投入，这成为我国发展社会福利事业的主要资金来源。

四是社区服务的自身积累。

由于社区服务的福利性和公益性的特点，其自身积累能力相当弱小，积累的资金数量也十分有限。

五是社区自身积累的投入，由于各个社区所拥有的资源有明显的差异，因而这部分投资具有明显的不均衡性。

总之资金短缺是制约我国社区服务发展的关键因素之一。

社区内可供服务的资源分散。

由于计划经济体制的长期实行，社区内单位已经形成一套相对比较完整的服务资源，主要用于自己单位内部使用，虽然随着管理体制的转移，一部分资源和职能己经归属社会，但是长期形成的思维惯性决定这种归属是一种不完全的归属，因此出现两种表现:

一方面是政府不断加大投入，完善各种便民、利民设施;另一方面是单位己有资源使用不饱和，出现闲置浪费。

这种情况造成一定程度的重复建设和体制浪费。

因此，加强社区资源整合也是当前社区服务工作中面临的一个重要问题。

2.2.3服务对象单一，覆盖面狭窄

服务的形式和内容比较单一。

以往，社区服务主要侧重于无偿和微偿的福利性服务，服务的对象主要是孤老残幼等民政对象。

近年来现实的发展已突破了民政部规划的范围，服务的对象己向包括民政福利对象在内的全体社区居民扩展，服务的性质已由无偿、微偿向有偿延伸，服务的项目内容已由帮困解难向系列化、全方位发展，这种突破、发展是不以人的意志为转移的。

另外，社区服务对象也由向社区居民单体对象提供服务发展到向社区成员整体对象提供服务转变，对象的变化客观上带来服务内容的整体改变。

社区对象服务要求呈现多样性。

今后，随着现代化进程的加速，民众对物质、精神生活的需求还将不断提高，这必然要求社区服务进一步扩大服务对象和范围、拓展服务形式和内容、提高服务水平的质量，以便适应城市现代化建设的需要。

2.2.4缺乏专业化，没有形成产业化社区服务的兴旺发展离不开必要的经济基础和物质条件。

在市场经济条件下，除了依我国城市社区服务存在问题和对策的探讨靠政府的扶持、社会的赞助和志愿者的义务奉献外，更重要、更关键的是牢固确立自我发展意识，培育自我发展机能，其途径是实现社区服务的产业化。

社区服务的产业化是社区服务发展保持旺盛生命力重要和必要条件之一。

这也是不依赖国家、走社会福利社会化道路的体现。

“产业化”的概念是从“产业”的概念发展而来的，要理解“产业化”，首先需要搞清什么是“产业”。

所谓“产业”，本来意义是指国民经济的各种生产部门，有时也专指工业。

后来随着“三次产业”的划分和第三产业的兴起，则推而广之，泛指各种制造和提供物质产品、流通手段、服务劳动等的企业或组织〔日。

“产业”这个概念是属居于微观经济的细胞与宏观经济的单位之间的一个“集合概念”，它是具有某种同一属性的企业或组织的集合，又是国民经济以某一标准划分的部分的总和。

社区服务产业化的概念有两层意义:

一是产业这个概念已经不是原来意义上的单指物质资料生产部门的概念了，而是一个扩大到提供流通手段、社会福利、服务劳动等特殊商品的部门的概念。

明确这一点，可以使我们避免一提社区服务产业化，就把它全部简单地归为企业行为、经营服务这一门类，就很容易地犯背离社区服务公益性属性的形而上学的错误;二是产业化与市场化有内在的联系，比如它具有以同一类服务商品市场为单位划分产业的属性。

3我国城市社区服务发展的对策

发展社区服务，必须坚持“以人为本”，以社区资源优势为载体，以提高人民的素质和改善地区环境为重点，使社区服务向着多元化、社会化、自治化、产业化方向发展，有力地推进社区建设。

3.1由政府主导拓展到社区联动

随着人民生活水平的提高，迫切需要强化社区服务功能，发动社会力量，发展社区服务，形成政府主导、社会支持、市民参与的新格局。

3.1.1要积极引导和培养居民的社区意识

城市社区是人为规划和建构的共同体，是一个业缘关系构成的陌生人社会。

人们居住在一起，但相互之间并不了解，更不熟悉。

社区的边界十分模糊，不会有“自家人”、“本乡本土”的观念。

在这样一种环境下进行社区建设，则应该遵循行为决定着关系的逻辑。

正是通过各种的社区行为活动，来构建新型的社区关系，促使社区人相互了解和沟通，强化社区人意识和归属感。

要强化社区服务功能，发展社区服务，这不仅仅是政府的行为，也不仅仅是那一级社会组织的事情。

必须有广大人民群众的支持和参与，所以要积极引导和培养居民的社区意识、公益精神和互助观念。

中国传统的社区性组织和活动，由于50年代初以来的不断革新，已经形成了具有自己特色的现代社区形态。

新中国成立后的较长时期内，中央和省市级政府采取了高度集中的计划经济体制、并在这个体制下逐渐发展健全了由市、区。

街道、居委会组成的城市行政管理系统，人们称之为“两级政府、一级管理”。

我国计划经济体制下大中型企业“政企不分”的问题，在职工社会生活的方方面面也都有反映。

比如职工及其直系亲属的房子、医疗保险、养老直至亡故的追悼会都是企业管理的，一定级别的干部还有与其职位相应的车子和津贴，甚至个人的婚姻都要被过问等问题。

我们把此类单位的统管叫做“单位包干制”。

这种“单位包干制”使企业职工在社会生活方式上很少与传统社区联系。

1992年，邓小平同志“南方讲话”发表后，我国沿海地区大城市对外开放和经济体制改革快步走向深入，社会结构和人们的生活方式也发生了急剧变化，传统计划经济体制下形成的城市基层行政管理系统，与新形势下城市社会管理要求不相适应的问题被首先提了出来。

长期在“单位包干制”工作的职工多少也都养成了“依赖”的习惯。

事实上，这种管理会随着我国企业越来越从属于市场经济，政府职能越来越与企业分开而日趋减少，许多以前由单位经管的事将逐步移交给“社区”，社区逐渐承担起解决居民各种困难的任务，这是从“单位包千制”到“社区服务制”的转移，包含了人的生老病死。

衣食住行，对涉及的人来说，可谓是革命性的，因为他们失去的优惠和待遇几乎涵盖了他们的全部日常社会生活。

培育居民的社区意识，就是要使社区居民认识到自己是社区的主人，是社区事务自我治理的主体。

我们要通过各种形式教育、启发、引导居民群众认识并维护好自己的合法权益，认识参与管理社区事务和参与社区活动的责任，将“社区是我家，建设靠大家”的口号变为实际行动。

随着社会的不断进步，社区文化建设体现一种人文气质和社会关怀。

社区文化是社区工作的重要组成部分，是城市和地域文化的集中反映。

其目的是全面提高居民素质和社区文明程度。

通过深化思想道德文化建设，加强以理想信念为主的社区教育，把爱国主义、集体主义、社会主义教育在社区加以深化。

广泛开展积极向上、丰富多彩的社区群众性文体活动，努力创建小区文化、广场文化、楼道文化、家庭文化，满足居民群众的精神生活，形成科学文明健康的生活方式，营造具有新西岗特色的社区文化。

不断优化社区环境，提高居民的生活和居住质量。

社区文化建设包含以下内容:

一是进一步优化社区文化环境;二是推进学习型社区建设，进一步提高市民综合素质;三是开展群众性的社区文化活动，营造健康向上的文化氛围。

通过社区教育，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神，培育居民的公益观念，增强社会责任意识、社区参与意识，自觉地参与社区服务。

3.1.2社区成员要树立社区参与的新理念

社区建设的主旨是建设社区，其根本目的在于发展社区，也即通过整合社区资源、强化社区功能、增强社区活力、培育社区归属感等活动，使居民与社区之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。

要达到这一目的，就离不开社区成员积极而富有成效的参与。

民政部《关于在全国大力推进城市社区建设的意见》对社区参与也给予了高度重视，把‘资源共享、共驻共建“作为社区建设的基本原则之一，要求“充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享’。

社区参与是一个动态的、历史的概念，在不同的时序空间，具有不同的含义。

在当前我国城市社区建设中，社区参与泛指社区成员参与社区公共事务和社区公共活动，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。

社区参与是社会整合和稳定的基础之一，体现了社区成员对共同利益和需求的自觉认同，有助于发挥社会成员的主动性、互助性、自觉性。

“谁来参与”也即参与的主体是谁。

目前社区参与的主体大体可分为三类:

社区居民、非政府组织和驻社区的机关、团体、部队、企事业单位。

在这三类主体中，社区居民参与的地位最为重要，毕竟人是社区建设中的决定性因素，没有社区居民的广泛参与，再丰富的物质资源也不可能得到利用，更谈不上社区与人的和谐发展。

就社区建设中的非政府组织而言，有广义和狭义之分。

广义的非政府组织既包括社区内的群众自治组织、各种娱乐组织、健身团体等，也包括在本社区开展活动的社会上的非政府组织。

狭义的非政府组织则仅指进入本社区开展活动的社会上的非政府组织。

政府参与社区建设主要是通过社区居委会这一居民自治组织。

机关、团体、军队和企事业单位由于驻在本社区，与社区工作息息相关，与社区发展共存共荣，因此也是参与社区建设的一支重要力量。

3.2由资源分割拓展到资源共享

从社区资源开发与整合的角度来看，社区资源都不是孤立存在的，大都依附于社区中的社会组织或社会网络。

在这里，本文把“社区资源开发与整合”理解为在福利社区化的运作中开拓、发动社区内一切可运用的力量。

既要充分发挥社会组织在福利服务提供过程中扮演的重要角色，又同时期望利用福利网络的建立达到整合资源的目的，避免福利服务的重复、浪费及分配不当的情形，以提高资源使用的效能。

3.2.1利用闲置资源建立服务机构

随着改革开放的不断深入，驻区企事业单位的情况都发生了较大的变化，出现了闲置资源，社区应与驻区单位由以前的资源分割拓展到资源共享，在坚持利益共享、风险共担的原则基础上，利用他们的闲置资源，盘活存量，兴办社区服务机构。

要积极推动资源共享和共驻共建，解决社区基础设施建设资金不足的问题。

充分挖掘、利用社区单位的闲置房屋、场地、设施等资源，拓宽加强社区基础设施建设的渠道。

驻社区单位应将所属文化体育设施向社会开放，为社区居民提供无偿或低偿服务。

社区建没是一项涉及到方方面面利益的系统工程，社区共驻共建是深化社区建设的内在要求和基本动力，开展这项工作不但增强了社区单位和社区成员的参与意识及社会责任感，而且改造了社区环境面貌。

社区单位作为社区建设的有机组成部分，不是参与社区建设的被动接受者，而应是自觉行动的主体，参与社.区建设是优化外部环境，提升企业形象、增强竞争能力、实现企业持续发展的重要举措，其长期利益远远大干短期的支出。

企业作为社会的一员，应当得之社会，回报社会。

同时，加强了社区和辖区单位的联系，形成相互依存、相互服务的整体合力，营造了“社区是个大家庭，党建凝聚众人心”的氛围。

3.2.2引导企事业单位和个人投资社区建设

要不断完善社区服务利益驱动机制，积极引导中外企事业单位和个人，采取独资、股份制、股份合作制等多种形式使企事业单位和个人将资金投向社区服务设施建设，例如，建立老年公寓，托幼所，便民服务网点。

使他们服务于社区，受益于社区，实现双赢。

为社区服务打下良好的基础。

社区的基础设施是推进社区建设和拓展社区服务的重要载体，必须加大投入力度。

事实已经证明，仅仅依靠单一的政府财政投入，对于面广量大的社区设施建设而言，永远是杯水车薪，因此，必须“换个脑筋想办法”，把扩大投资的着力点放在激活、整合社区资源上。

各级政府仍要坚持把社区建设经费纳入财政预算，逐年增加对社区建设的资金投入。

同时，更要充分发挥市场机制的作用，用市场的观点、市场的途径、市场的办法，整合社区资源，实现资源共享。

要引导社区内企事业单位的服务向杜区开放，让闲置场地、设施为社区所用。

要鼓励企事业单位及个人以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式投入社区服务业，倡导民间捐赠、社会捐助社区建设。

同时，要抓好社区建设网络系统的建设和发