官方发展援助国际比较.doc
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官方发展援助国际比较
官方发展援助研究课题组
编者按
目前，所有西方发达国家、OECD所有成员国及部分发展中国家都对外提供官方发展援助（OfficialDevelopmentAssistances，ODA）。
研究各国官方发展援助的主要特点和运行规律，对提高我国对外援助的质量和水平具有重要参考意义。
一、政策目标
官方发展援助的政策目标非常复杂，经常是几种目的兼而有之，但多数情况下会有一个主要政策目标。
概括起来，官方发展援助的政策目标主要有以下三类。
1、经济目标。
它是官方发展援助最基本的政策目标。
帮助落后国家和地区实现经济、社会发展，改善当地人民的生活水平是国际社会公认的官方发展援助目标，也是官方发展援助必须具备、甚至首要的政策目标。
其他经济目标还包括：
（1）重建援助，如美国的“马歇尔计划”、国际社会对阿富汗重建的援助；
（2）稳定世界和地区经济，帮助受援国渡过经济危机，如国际货币基金组织帮助墨西哥、阿根廷和东南亚国家走出金融危机；（3）加强经济渗透和影响，如美国双边援助的目标之一就是提高美国对外投资水平，“援助、投资、贸易三位一体”的合作方式则是战后日本型对外援助的重要特征。
借援助之机，援助国尽可能扩大本国货币在世界和对方国家的影响，为本国企业的商品扩大销路，甚至包含占领对方国家市场，攫取经济利益的企图。
2、政治目标。
大致分为五种情况：
（1）扶植与本国经济政治制度相同的国家和地区，如“马歇尔计划”；
（2）建立和巩固本国在某一国家或地区的综合影响，如美国援助拉美国家、苏联援助越南、日本援助东盟等；（3）提高本国的国际政治地位，如日本试图通过ODA对联合国施加影响，企图成为安理会常任理事国；（4）实现某一直接的政治目的和利益，如美国以9亿美元援助换取引渡米洛舍维奇；（5）用援助挽救、扶植某国政权或者改变某政权、国家的性质，如美国50年代中至60年代初向南越吴庭艳政权提供大量的军事援助和经济援助等。
3、公共目标。
公共目标又可细分为很多种，但都体现了对外援助作为对外转移支付的特征，具有非营利性、利他性、非排他性等公共品的特点。
如一些国家在受援国的基础设施、教育、健康等领域实施援助项目，体现了非营利性。
人道主义援助实现道义价值而进行援助，体现了利他性。
又如，日本在发放政府贷款时，要求受援国必须通过国际竞争性招标方式向所有合格货源国的合格厂商或承包商购买商品和劳务，体现了非排他性。
二、基本模式
经过战后各国对外援助实践和国际关系的演进，西方国家的对外援助形成了三种基本模式：
一是战略型援助。
这一类援助从特定的外交战略、意识形态出发，直接把援助与军事、政治目的和条件挂钩。
美国乔治敦大学教授、前美国国际开发署副署长兰开斯特在《外交》杂志上撰文称，“美国的对外援助在冷战结束以前成功地遏止了共产主义在亚洲、非洲和拉丁美洲的蔓延”，“对外援助作为美国干预的一种象征，在维和外交中作用更重要”，“将成为美国全球化外交的重要工具”，是“以价值观为基础的外交的一个组成部分”，即遵循“美国安全”、“解决全球性问题”和“输出价值观”这三个标准。
二是发展型援助。
这一类援助从短期目标来看，以扩大出口、确保资源供应等为目的，把援助与本国的经济利益直接挂钩；从中长期目标看，以获取更长远的对外经济利益为目的，注重以经济援助来促进发展中国家的经济发展。
三是人道型援助。
即在帮助他国改善经济与社会条件这一较纯粹的动机下，不以特定的对外利益为直接目的，不附加任何政治或经济条件的做法。
为扩大对外援助规模，大多数国家都将赠款和贷款及其他非优惠资金（如出口信贷）结合起来提供，一般称作混合贷款（MixedCredits）。
这种方式的目的主要是增加对大型发展项目的资金支持，同时必然会在不同程度上要求采购援助国的产品和服务，因此被称为限制性援助信贷（TiedAid）。
根据赫尔辛基协定，除对最不发达国家贷款外，对商业贷款可以支持的财务上可行的项目不能提供限制性援助信贷。
这一规定主要是为了抑制将援助用于发展目的之外的商业目的，以及防止对商业贷款进行补贴。
为此，OECD一直在推动放开采购限制，然而各援助国经常会采取措施绕开管理和限制，使援助尽量为本国的出口服务。
三、管理体制
各国对外援助的政府主管部门既有共性也有特性。
多数国家的多边援助是由财政部负责；双边援助则差异很大，有的是由外交部负责，有的是由单独的经济合作部负责，还有的是多个政府部门共同负责。
如果是多个政府部门负责，一般会有一个部际委员会作为常设的决策和协调机构。
西方大国和一些国际组织的对外援助管理体制较为成熟和稳定。
一般而言，既有明确的对外援助总体政策、国别援助计划、发展方向，又有政府、中介组织、企业和社会力量积极参与的立体化协调机制，使对外援助成为一种综合性的外交手段；还建立了援外效果评估机制，专门从事对援外项目的信息收集、统计、评估等基础性工作。
日本实施对外援助就有明确的总体目标和国别规划。
2003年8月，日本政府出台了最新调整的《ODA大纲》，明确提出日本政府应积极、灵活地实施ODA援助，并通过其实现“国家利益”。
在区域布局上，日本提出将援助的重点从“以东亚、东南亚为中心的亚洲地区”延伸到“包括南亚、中亚的亚洲地区”。
其中亚洲地区对日本安全和繁荣有重大影响，是日本对外援助重点对象，东亚是重中之重。
日本在政府开发援助的管理方面已经形成较为完善的规划、实施和评价体系。
在管理架构上，日本ODA业务几乎涉及日本所有中央省厅，外务省作为窗口单位负责ODA统一协调和实施，并通过各种定期召开的联席会议机制，加强与有关省厅在ODA实施上的协调与合作。
在评价机制方面，日本外务省自2001年开始设立了“ODA评价内部反馈联络会议”和“外部有识者评价反馈委员会”，以提高评价的客观性和公正性，第三方机构“日本评价协会”还专门负责对ODA的评估、审查、发布评估报告书和提供政策建议。
法国的援外管理体制由四个层次组成：
一是国际合作及发展部际委员会（CICID），由总理亲任主席，成员由与发展援助相关的12位部长组成，主要职能是每年制订一份总体规划，决定法国援助的方向，并监督法国发展合作的各相关机构在援助地区和领域方面与优先政策是否一致。
二是外交部与财政、经济和工业部，负责具体援外合作内容的确定、管理及监测，其中财政、经济和工业部起决定性作用。
三是法国开发署，该机构作为援外执行部门，负责援外合作计划和经济技术合作项目的实施及管理。
四是法国国际合作高级理事会和法国国际合作公共利益集团，前者的主要任务是向政府部门就援助政策提出建议，后者则是为促使法国技术援助机构更好地适应双边合作新要求，增强法国在此领域国际投标市场的竞争力。
这种多层次、多角度的援外管理架构，从宏观到微观强化了对外援助的职能，同时也使援助更加透明有效。
四、决策机制
总体看，西方国家对外援助的决策机构是分散和分权的，决策主体是多元化和相互制衡的。
以美国为例，白宫和国务院负责向国会提出对外援助的政策意见，其中白宫的管理与预算办公室就每年划拨双边和多边援助项目的预算给总统提出建议。
国务院向国会提出关于双边援助资金地理分布的意见。
国会不仅通过立法影响对外援助政策，参众两院还负责确定美国外援的受援国及援助的金额。
在制定政策的过程中，美国政府和国会之间相互制衡。
总统拥有很大的决策权，总统有时直接干预对外援助政策决策，有时通过预算班子对国会施加压力。
另外，美国政府内部的很多专业部委，如财政部、农业部、商务部、能源部、国防部和劳工部等都涉及美国的对外援助。
90年代以来，美国的许多部委都开始直接向国外提供援助，并通过国际援助这个渠道扩展自己的影响力。
日本的官方援助以财务省（原大藏省）、外务省、通产省和经济企划厅“四省厅”为首，分别有农林水产省、运输省、文部省等18个省厅参与对外援助事务。
日本对外援助的统一窗口是外务省，但是其国内决策则采用由分别握有权限的各省厅之间协商决定的模式。
官方援助中的无偿援助主要由外务省负责，而占官方援助大半的日元贷款则为财务省（原大藏省）、外务省、通产省和经济企划厅协商决定。
这些省厅各自从不同政策角度参与官方援助的立案与决策过程，并采取“否决权体制”或“一致同意型体制”。
进入90年代以后，日本对外援助的决策体系和过程正经历着新调整。
日本官方援助决策体系的变化趋势将是集权与分权的结合。
为更好地贯彻经济外交意图，官方援助政策逐渐朝着决策一元化的方向演变，与此同时，日本官方援助的决策体系比以往更加强调地方政府及受援国地方政府的参与，这方面又存在着分权的趋势。
法国虽是有中央集权传统的国家，对外援助管理机制却非常分散。
长期以来，法国一直把官方援助分为三种类型，分别由不同的部门主管：
合作部负责37个国家；海外事务部负责大洋洲的三个海外领地和马约特岛；外交部负责近100个其它国家。
法国对不同类型的受援对象采取不同的方式，有其各自的援助工具、管理方式和主管部门。
各主管部门都有其单独的对外援助预算。
1998年，法国进行了援外管理体制的改革，成立了国际合作及发展部际委员会（CICID），由总理亲任主席，成员由与发展援助相关的12个部长组成，主要职能是每年制订一份总体规划，决定法国援助的方向。
援外具体合作内容的确定、管理及监测，集中由外交部和财政、经济和工业部两个部委共同负责，后者继续起决定性作用。
德国的对外援助决策机制可能是一种例外。
1963年前后，德国政府共有16个部的231个处室不同程度地参与发展援助工作，存在较严重的职能重叠，效率不高，缺少专门的负责机构。
后来联邦政府对机构进行调整，自1972年底开始，经合部成为对发展援助负全责的政府机构，对发展援助实行一元化领导，联邦德国的发展援助由此出现新局面。
五、执行机构
多数西方国家对外援助的决策、财务和执行三个环节是分离的。
各国执行机构的差异较大，但大部分国家都会有一个主导的援助机构。
作为惯例，资本援助和技术援助是分开由两个机构负责的。
从援助贷款角度看，大多数国家都由一个专门的金融机构负责。
日本对外援助的主要执行部门是日本国际协力银行和国际合作事业团。
前者主要负责操作日元贷款和政府对外经济合作基金，后者主要负责对外技术合作和无偿赠送。
法国对外援助的执行机构是法国发展银行，该行具有官方经济部门和特殊金融机构的地位，由外交部和经济财政部共同主管。
德国的发展援助实施机构有德国复兴信贷银行（KFW）和德国技术合作署（GTZ）。
前者负责对外提供赠款和双边援助贷款。
后者负责对外技术援助。
美国国际开发援助署（USAID）是美国对外政策的最主要执行机构，其援助拨款占美国全部对外援助的三分之二。
但在选择受援国和决定援助配额的政治决策中，开发援助署只有咨询权。
由于开发援助署是纯粹的政策执行部门，所以它在对外援助的执行过程当中更加强调对外援项目的评估。
六、资金来源
官方发展援助的资金主要来源于财政资金，财政以外的其他资金来源只是辅助性的。
（1）财政预算资金：
占援助资金的绝大部分。
如日本国际协力银行援助贷款全部来自财政预算和政府投融资计划；德国复兴信贷银行2004年对外援助中约67%来自财政预算资金。
以往，由于大部分国家预算要求当年预算资金当年支出，给执行机构造成很大压力，也容易使项目选择和操作环节出现问题。
目前，许多国家采取制订多年度的援助预算计划，或允许将资金跨年度使用的方式。
（2）援助贷款的本息偿还：
以往这部分资金都上缴财政进入政府预算。
但近来的趋势是直接用作援助资金，比如日元贷款项下的还款直接进入日本国际协力银行援助账户，英国也将收回的本息直接计入援助计划中。
（3）资本市场借款：
目前只有少数国家的多边援助资金来自这种方式，但规模很小。
例如：
德国KFW提供的混合贷款中包括一部分市场资金，主要用于大型基础设施和工业项目。
多边援助机构如世界银行等的部分资金来自资本市场。
（4）政府彩票：
例如比利时和英国。
（5）地方政府援助：
某些国家支持地方政府提供援助资金，但大部分主要集中在教育领域，特别是资助留学生。
各国对外援助财政预算资金的决定程序各具特色，如在美国国会内部，先由预算委员会就总拨款额作出决定，由拨款委员会确定一个最高拨款额，然后将总额分配给13个对外拨款分委员会处理。
白宫对外关系委员会和参议院外事委员会负责审理双边援助预算，参议院和众议院财政委员会负责审理多边援助预算。
有时国会还可能同意就个别项目追加很少量的资金。
日本国会审议官方援助预算的总额和各省厅的财政预算额。
日本官方援助的财政预算包括一般会计支出和财政投融资资金，后者成为日元贷款的主要来源。
对国际开发金融机构的出资金额纳入各省厅特别会计预算。
所有这些项目加在一起组成官方援助预算。
德国财政部与德国议会的财政预算委员会共同确定财政预算数额。
近年德国的发展援助呈现出联邦政府、州政府和非政府组织三足鼎立，各级政府与民间机构共同参与的局面。
联邦政府、州政府的发展援助都使用政府资金，非政府组织的发展援助则一方面接受部分政府资金，一方面接受企业界和社会的捐款。
近年德国的财政预算资金一再压缩，发展援助的资金逐渐减少。
为使有限的资金发挥更大作用，德国经合部于1996年9月首次宣布鼓励私人经济参与发展援助，希望通过借助市场经济机制，提高发展援助的效率。
七、援助规模
根据DAC对于其22个成员国的统计，1992至1997年对外援助总额不断下降，低迷状态持续到2001年，从2001年开始以较快速度增长，其中2002和2003年增加了7%。
2004年全球官方发展援助总额为786亿美元，是历史最高水平，剔除通胀和美元贬值因素，实际援助额比上年增长4.6％。
作为衡量各国对外援助支出的重要指标，DAC成员国官方发展援助与国民总收入（GNI）的比率2004年平均为0.25%，仍然低于1980到1992年的平均值（0.33%），与联合国设定的目标（0.7%）相差很大。
目前，只有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典达到了这一比例。
以援助总金额排列，2004年美国仍是最大的援助国，其后为日本、法国、英国和德国。
各主要国家援助规模情况见表格。
2003
2002
增长率
ODA
百万美元
ODA/GNI
%
ODA
百万美元
ODA/GNI
%
%
澳大利亚
1219
0.25
989
0.26
0.4
奥地利
505
0.20
520
026
-20.5
比利时
1853
0.60
1072
0.43
40.7
加拿大
2031
0.24
2004
0.28
-12.7
丹麦
1748
0.84
1643
0.96
-12.8
芬兰
558
0.35
462
0.35
0.3
法国
7253
0.41
5486
0.38
8.7
德国
6784
0.28
5324
0.27
5.3
希腊
362
0.21
276
0.21
5.7
爱尔兰
504
0.39
398
0.40
3.8
意大利
2433
0.17
2332
0.20
-15.3
日本
8880
0.20
9283
0.23
-9.2
卢森堡
194
0.81
147
0.77
8.4
荷兰
3981
0.80
3338
0.81
-3.2
新西兰
165
0.23
122
0.22
6.9
挪威
2042
0.92
1696
0.89
4.6
葡萄牙
320
0.22
323
0.27
-19.4
西班牙
1961
0.23
1712
0.26
-7.8
瑞典
2400
0.79
2012
0.84
-2.8
瑞士
1299
0.39
939
0.32
19.7
英国
6282
0.34
4924
0.31
14.0
美国
16254
0.15
13290
0.13
20.4
总计
69029
0.25
58292
0.23
4.8
欧盟联合体
37139
0.35
29969
0.35
3.0
G7国家
49917
0.21
42644
0.20
6.3
非G7国家
19112
0.46
15648
0.47
0.5
资料来源：
OECD官方网站。
注：
该表格考虑了通货膨胀和汇率变化等因素。
八、国别政策
国别政策包括向哪些国家提供援助、提供赠款还是贷款、贷款的利率和期限等。
制定国别政策主要考虑的因素有：
外交政治关系、受援国经济状况、援助目的、受援国是否很好地使用援助等。
通常许多援助国的援助对象都集中于某一地区或一些优先国家。
作为通常做法，政府一般是国别政策的制定者，负责确定中长期发展援助计划、援助国家范围及重点支持范围、基本的贷款原则和条件。
在某些国家，由执行机构提出贷款国别政策的建议，由政府部门批准并公布实施。
日本政府颁布的《ODA大纲》明确了日本对外援助的国别政策，提出，亚洲地区是日本对外援助的重点对象。
其中东亚是重中之重，在南亚地区重点促进民主化和市场经济化；在非洲地区则重点培育自我发展能力；中东地区由于是日本能源供应地，重点是促进社会稳定；在中南美洲地区重点解决地区差距问题。
法国开发署援助的国别政策是由国际合作和发展部际委员会制定，该委员会制定了13个优先团结国家（PSZ）作为重点援助对象，2000年度对这些国家的援助承诺额达到总援助承诺额的70%，贷款余额占60%。
德国官方援助的重点对象为发展中国家和东欧经济转型国家，地区分布较平均，其中亚太占最大比重。
根据2004年年报，援助金额的分布主要有亚太（40%），其次为欧洲、撒哈拉以南非洲、中东北非和拉美。
九、效果评估
国外发展援助机构在其支持的项目建成后，一般要对项目进行后评价。
后评价的主要目是总结项目选择和实施各环节中的经验和教训，评价贷款的援助效果和发展援助机构的作用，通过对外披露后评价报告提高发展援助运作的透明度和可信度，扩大外部影响。
根据1996年瑞典国际开发署和联合国发展署所做的援助研究报告，援助机构遇到的普遍难题是援助取得的成果主要依赖于受援国的努力。
大部分双边发展援助机构都按照DAC规定的项目后评价内容进行评价，世界银行和亚洲开发银行确定的评价内容也大致相同。
DAC的后评价内容主要有：
1、相关性（RelevanceofProjectObjectives）；2、效率（Efficiency）；3、效果（Effectiveness）；4、对宏观经济、社会和环境的影响（ImpactonMacroeconomic,SocialandEnvironmentalAspects）；5、可持续发展（SustainabilityoverMediumandLongTerm）。
许多机构建立评分系统，根据对上述内容的评价，对项目实际援助效果进行评定。
例如：
根据德国KFW的报告，2002至2003年评价的127个项目中达到成功标准的有94个,金额占比78%。
从1998年到2003年，成功率基本保持在70%以上。
（本文刊载于《海外投资与出口信贷》杂志2006年第2期）
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