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[4]自全球性的金融危机以来，最高法院将加强司法解释工作作为落实国家政策、服务大局的重要举措予以强调，并在实践中起到了较好的效果，成为实施社会政策和政治功能的能动表现形式。

[5]由此引发的问题是:

最高法院将司法解释工作视为回应国家政策的方式仅是应景的口号吗?

抑或以司法解释为媒介使政策对司法的裁判产生了实质性的影响?

司法解释是如何回应国家政策的?

本文试从建国以来最高法院发布的司法解释的统计分析入手，总结司法解释回应政策的历史演进和模式，并进一步反思其回应的内在机理，探讨规制司法解释回应政策的机制。

一、建国以来司法解释发展样态概览

在建国后，最高法院的司法解释文件和名称并不统一，有“解释、“解答”、“批复”、“答复”、“电话答复”、“口头答复”、“复函”等多种形式。

直至1997年，最高法院于发布法发〔1997〕15号《关于司法解释工作的若干规定》，较为详细的规定了司法解释的性质、效力、分类和程序，并将司法解释的形式规范为解释、规定、批复三种。

依据对北大法宝数据库的检索与统计，笔者将检索到的1233件司法解释按照建国后到1989年、1990年到1999年、2000年到2011年三个时间段，根据司法解释涉及的大致问题（刑事、民商事、行政、执行、诉讼程序、法院管理）进行统计分析，归纳出建国后我国司法解释实践运作的基本特点：

[6]

从总体的发展趋势来看，司法解释数量急剧增加。

在建国后至1989年这四十年间，共制定司法解释424件，但1990年至2011年这二十余年间，共制定司法解释809件，即仅在前者一半的时间段内司法解释的数量却差不多增长了一倍，足见司法解释日益膨胀的趋势。

从解释的形式来看，“批复”类的解释运用频率远远高于“解释”类和“规定”类。

最为典型的是在建国后至1989年这个时段，最高法院制定的“解释”类的司法解释仅7件，但发布的“批复”类的司法解释则多达387件，是“解释”类的55倍多。

从各类型解释主要涉及的内容来看，刑事问题多用“解释”和“规定”的形式，而民商事问题则多适用“批复”的形式。

如在建国初期至1989年时段，有关刑事问题的“解释”和“规定”共计13个，而有关民商事的“解释”和“规定”3个，不到前者的1/4。

但在同一时期，有关民商事问题的批复多达175个，有关刑事的批复仅为64个，民商事的批复数量为刑事的批复的仅3倍。

因为刑事方面的法律适用问题涉及法院维护稳定职能的实现，因此更多的采用“解释”和“规定”这样带有全局性的解释形式，以保障相关内容在全国范围内的统一执行。

而民商事方面的批复，多是就个案的法律适用问题的各地法院请示形成，有的请示甚至是指向事实的认定和相关政策的适用。

从内容分布来看，刑事、民商事和诉讼程序相关问题，一直是各类司法解释活动指向的主要内容。

如建国后共制定民商事类司法解释343件，程序类司法解释364件，刑事类司法解释284件，此三类司法解释共占总数的80%。

而不同的时段各个部门法所涉及的司法解释又有不同的侧重点。

如涉及行政类法律适用的批复在1990年至1999年期间由前一时期的7件突然增长到该时期的48件，其中一个重要的原因就是这一时段出现了大量的关于国家赔偿案件的个案批复。

又如有关诉讼程序类的批复在2000年以后大量增加，也是因为这一时段出现了大量最高法院批准各地法院享有受理专利等知识产权案件、涉外案件的管辖权的批复。

二、司法解释功能的发挥与政策的关系的历史考察

（一）前期:

法律匮乏下依国家政策进行司法活动

建国后到1989年期间，国家立法活动尚未得到全面展开，更未形成完整的法律体系，法院进行审判活动多是依据当时党的政策进行，主要职责也是在于巩固新政权，维护国内稳定。

“在缺失大量的实体法规范的情况下，解决纠纷主要还是依靠原则性规定、政策、习惯和习俗。

”[7]最高法院也颁布了7个系统性、综合性的“解释”，主要是针对实践过程中法律规定的缺位和已有规定的简陋性、过于原则性，通过“规定”和“解释”对案件审理中的各种实体问题和程序问题进行了明确，内容涵盖婚姻、继承、租赁等方方面面。

如前文统计，这一时期仅民商事类的批复就有175个。

而此时期最高法院所作如“批复”形式的解释，因本身法律规定的缺位，并非依据已有的法律做出，大多是根据政策作出，表现为解释政策为主和解释政策与创设法律并行。

[8]法院的审判过程依靠政策和对政策所作的解释来调整，成为当时形势下所必需。

如当时最高法院先后出台的《关于贯彻执行民事政策法律的意见》和《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》主要是针对适用政策的重要性和如何适用政策进行强调与说明。

由此可以看出，这一时期的很多“司法解释”是不同于严格意义上依据法律适用问题所做的司法解释，甚至可以定性为“政策性解释”。

[9]这些司法解释和规范性文件是以在50年代中期开展的总结审判经验活动为基础的，并成为制定或者修改三大诉讼法的重要基础。

[10]

（二）中期：

将政策融入解释处理特定类型案件

自1996年开始，有关审判方式的改革在全国法院全面推行。

而对于审判改革的启动，“一种理解着眼于审判方式改革由部分法院或法官自发地强化当事人举证责任等尝试起步而重视其内生的性质;

而另一种则强调外在的条件和政策推动，主要是上级法院的呼吁号召及自上而下的推广示范。

”[11]司法解释的灵活性与针对性逐渐成为一种推动司法改革过程中一种规范技术与形式。

[12]

与此同时，当时经济体制改制逐步深入，企业改制、政策性破产、金融资产剥离的重大经济改革事项先后出现，国家推出一系列强有力的措施深化改革进程。

这些领域的纠纷进入司法领域后法院的基本态度是对国家经济政策予以尊重，并通过司法解释的形式在司法范围内予以吸收。

司法解释的作用主要是配合国家政策实施，“往往是配合国务院的重大的具体案件，主要是具体行政行为，而较少专门为配合行政法规而制定司法解释性文件。

”[13]以此还出现了在这一时段强调法院提供“专项服务”，并积极主动为金融部门依法收贷、支持税务机关依法收税、积极帮助企业依法清欠等情形。

如最高法院发布《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》，就根据当时企业改制的进展情况和已经积累的审判经验，对国有企业公司制改造、企业股份合作制公司制改造、企业债权转股权、国有小型企业出售等具有中国特色的经济改革中引发的纠纷解决予以了明确。

当国家实行有关优化企业资本结构试点、推进国有企业政策性破产时，最高法院又相应地制定了《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的意见》等司法解释以及其他如复函、通知、意见形式的规范性文件，对于政策中相关问题与法律的衔接予以制度化。

（三）后期：

能动司法下将政策作为解释的“大局”引入

从本世纪初开始，法院开始强调围绕大局开展服务活动，最高法院紧紧围绕经济政策的重点内容，确定司法解释的主题。

如在2004年，国务院有重点有步骤地深化经济体制改革，政府报告明确:

“深化国有资产管理体制和国有企业改革。

……积极推进国有企业规范的股份制改造，完善产权结构和法人治理结构，推动企业经营机制转换。

”同年的法院报告也将这些经济政策涉及的事项作为司法解释的内容:

“加强与市场经济运行密切相关的民商事案件适用法律的司法解释……制定了审理与企业改制相关的民事纠纷案件的司法解释，审理期货纠纷案件的司法解释和审理证券市场民事赔偿案件的司法解释，对保障国有企业改制、重组，提供了具体的适用法律依据。

”

三、司法解释回应政策的几种模式

（一）政策作为解释法律的重要参考

在法律规定较为简单、过于原则时，政策往往成为解释法律的直接依据、甚至是直接裁判的依据。

《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》，明确了法律的适用原则:

“有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、决议之规定;

无纲领、法律、命令、条例、决议者，从新民主主义的政策。

”[14]即在法律缺位时，政策既是法律漏洞弥补的依据，也对有关法律进行解释时的价值导向和具体参考。

以我国1950年《婚姻法》为例，该法共八章27条，有关离婚的规定只有三个条文。

由于法律规定过于简单原则，各地法院遇到了众多在法律缺位时无法解决的问题，因而纷纷请示最高法院。

因此在1980年新的《婚姻法》颁布之前，最高法院仅对《婚姻法》中的离婚问题做出司法解释18件，均是以“批复”形式进行的。

另外，有17个复函或指示有关离婚适用法律问题。

如在关于革命军人离婚的处理，根据1950年《婚姻法》第19条规定:

“现役革命军人与家庭有通讯关系的，其配偶提出离婚，须得革命军人的同意。

”但该条第二款规定了适用的例外:

“在于若自该法公布之日起，如革命军人与家庭两年无通讯关系”，或是“在本法公布前，如革命军人与家庭已有两年以上无通讯关系，而在本法公布后，又与家庭有一年无通讯关系”，这两种情形下，其配偶要求离婚，也得准予离婚。

各级法院在适用这一条时，对于“革命军人”和离婚是否批准的权衡问题请示最高法院。

最高法院在如何处理保护军人权益与尊重离婚自由之间关系问题上，最高法院依据政务院“不得藉口片面保护妇女利益而影响对革命军人的照顾”的有关精神，在有关司法解释中确立了更多地保护军人利益的内容。

换言之，对于婚姻法有关内容的解释，实际上更多地受到了保护军人利益、拥军政策等的影响。

当时的《政务院关于贯彻婚姻法的指示》中明确:

“在处理革命军人的婚姻案件时，必须遵照婚姻法第19条的规定及其他有关处理革命军人婚姻问题的法令认真办理。

对于不合上述规定的婚姻事件应耐心进行说服教育，使之自觉遵守政府法令。

不得藉口片面的保护妇女利益而影响对革命军人的照顾。

”因此，在对这一问题进行司法解释的时候，最高法院对于现役军人在离婚案件中的权益保护比较重视，在其《关于现役革命军人与退役革命残废军人离婚案件的处理办法及开展爱国拥军教育的指示》中明确:

“各级司法机关应即主动联系民政部门与妇联及其他有关群众团体对当地军人婚姻问题加以研究，与抗美援朝爱国运动相结合表扬军人配偶中支援前线、和睦家庭、劳动生产等模范事迹;

……协助政府切实帮助军属与荣军解决困难、建立家务。

”最高人民法院还直接转发了《中国人民解放军总政治部组织部关于现役军官离婚案件如何处理的函》，直接将函的内容作为法院的司法解释进行适用。

（二）政策变化决定司法解释的制与废

经济体制改革及其引发的社会关系变迁，不仅直接挑战原有的法律规范，更使司法裁判面临艰难的选择。

而立法活动的滞后使司法解释成为缓解这一冲突的首选方案。

因此，政策的变化成为了司法解释废止、修改、制定的重要动因。

在经济发展与企业改革过程中，国家有关企业改革政策的调整直接涉及利益资源的重新配置，这决定了企业的不同命运。

原有的利益格局发生重大变化，必然也要求相关的裁判规则进行相应的调整。

例如，在破产领域，当国家启动政策性破产后，为了维护社会稳定，特别是保障职工利益，国家将破产企业职工安置作为处理破产案件的首要任务，必然导致破产债权人、职工、地方政府、破产企业之间利益关系的变化。

因此，在《企业破产法（试行）》尚未修改的前提下，最高法院必须且只能通过制定相关司法解释加以回应，并指导全国法院对破产案件的审理:

“随着改革的深入，国家实施积极的‘优化资本结构’政策，进行产业结构战略调整过程中，一批不符合社会主义市场经济规律要求和资源枯竭的企业陆续向人民法院申请破产。

……1994年国务院出台了有关国有企业破产的特殊政策，解决了国有企业破产方面在的职工安置及银行债权方面的问题。

……随着民事诉讼法的颁布和国务院计划调整破产政策的实施，实践中出现全民所有制企业破产和法人破产还债、国家计划调整破产和按照法律规定破产两套破产程序，法律适用难度加大，企业破产法和1991年的司法解释己经不能完全满足人民法院审判工作的需要，……最高人民法院在进行大量的调查研究的基础上，按照法律的政策规定，制定下发了以规范企业破产并防止借破产之机逃废债务为主要内容的司法解释性通知和意见。

”[15]

同样，政策内容的变化也必然导致司法解释内容的变化。

以企业破产政策为例，国家政策决定了申请企业是否符合破产申请条件，对企业属性、所在的城市、行业有所限制。

根据1994年国务院出台了《关于在若干城市试行国有企业破产若干问题的通知》，当时仅在上海等18个城市进行国有企业破产工作试点。

后国务院先后下发数个通知，补充完善了破产政策，又明确关闭破产的重点集中到纺织、煤炭、有色金属、军工等结构调整任务较重的行业。

国家政策的这些规定，都直接影响到新的司法解释的内容重点。

最高法院分别在2002年、2003年、2006年、2007年制定了各种通知、规定，将上述政策的有关内容作为司法解释的规定，指导破产案件的裁判活动。

如在《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）＞若干问题的意见》中将当时政策性破产的政策引入，明确可以进入破产的企业区分，明确哪些企业属于政策性破产，哪些不属于政策性破产;

在《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》中，将国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知以及补充通知的规定引入，明确纳入国家兼并破产计划的国有企业，其用以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的，应依据国务院上述文件规定办理;

在《关于企业离退休人员的养老保险统筹金应当列入破产财产分配方案问题的批复》中，再一次强调国务院上述文件的政策精神，明确破产企业离退休人员的养老保险统筹金属“劳动保险费用”，应当列入破产财产的第一清偿顺序;

在〈中华人民共和国企业破产法＞施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定中，引入《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》相关政策，解决2007年实施的破产法和尚未结束的政策性破产的衔接问题。

司法解释的废止也与政策变化相关。

自1994年到2008年，最高法院已经分7批次废止了共204件司法解释。

[16]对此，有学者研究表明，司法解释“其废止的理由分别为:

与新法抵触、情况变化、原依据失效、处理个案问题、调整对象消失、处理特定历史时期遗留问题、已停止适用等，这些理由本质上即公共政策的改变。

”[17]如最高法院在1994年清理第一批司法解释时，就发布《关于废1993年底以前发布的部分司法解释的通知》，明确指出了废止的原因，即“抓紧对过去的司法解释进行清理，对其中不适应加快改革开放和经济建设要求的，分别不同情况，进行修改、补充或者废止。

（三）司法解释作为协调政策与已有法律规定之间的冲突的中介

中国社会的巨大变革是在政策的推动下由上至下的完成的。

政策制定更多的是从国内当时的经济形势和社会发展目标的角度进行，在一些情况下不可避免的与法律的精神、规定产生冲突。

我国的国情与司法职能决定了司法无法对于经济体制改革中重大政策举措视而不见。

作为最高司法机关，最高法院必须对此明确自身的态度，司法解释就成为平衡法律规定与国家政策之间的冲突的中介，以此统一司法裁判。

例如，国家推行的政策性破产政策特别是有关政策性破产财产的清偿顺序的规定是对《企业破产法（试行）》内容的突破，从而使法院面临着裁判依据的冲突与选择。

国务院1997年文件关于破产企业用于抵押债权的土地使用权拍卖后优先用于安置职工的规定，已经突破了原有破产清偿顺序的法律规定，为此最高法院制定司法解释规定了对政策的优先适用，作为特定情形下适用法律的例外。

司法解释的制定者们解释道:

“国务院关于国有企业破产的特殊政策，不是法律性文件且有时效性，与破产法的内容也存在冲突，因此，在司法解释中不涉及。

但在附则部分强调了‘纳入国家计划调整的企业破产案件，可以适用国家有关企业破产的相关政策。

’”“司法解释考虑到国家计划调整的国有企业破产现象在一定时期内不会消灭，考虑到这些企业破产法律适用上的特殊性，所以专门设本条肯定了人民法院在审理企业破产案件上存在的法律适用特殊性，肯定国家特殊政策在特定时期特定范围内可以优先于法律加以适用。

”[18]

因此，为了配合国家政策，最高法院必须在司法解释中作出上述规定;

但与此同时，为了维护法律权威，尽可能减少适用政策对法律秩序的冲击，最高法院在司法解释及有关说明中，指导全国法院认真审查并正确认定抵押合同的效力，通过从严审查土地使用权抵押的程序进而否认部分抵押的无效，以实现政策目标;

并要求运用区分技术，强调国家政策的时间特定性与适用范围特定性，要求将特定个案排除在政策适用之外。

通过这些努力，司法解释有效地缓和了政策与法律之间的冲突，成为润滑这种矛盾的中介，以最大限度地保障司法活动的合法性。

在调整政策和法律的程序性冲突方面，如我国《企业破产法（试行）》对于全民所有制企业破产的程序进行了细致的规定，包括破产申请的提出与受理、债权人会议、和解与整顿、破产宣告与破产清算几个步骤进行。

然而，根据当时国家对于政策性破产的相关规定，企业申请政策性破产，需向上级主管部门提出，由主管部门审查同意后负责编制破产预案，逐级报省市国资委国有企业政策性破产协调小组初审后，由财政部门出具托底函、由金融机构出具同意核销金融债务函后，报请国资委下全国企业兼并破产和职工再就业领导小组审核，下达企业关闭破产计划;

再经省市政府、国资委成立企业关闭破产领导小组编制企业破产实施方案，并征求财政部门意见、召开职代会审议破产实施方案、安置方案报请劳动部门批复后最终启动破产程序。

即经过不同职能、不同级别的政府部门层层审核、批复，最终才可以进入法院系统的破产程序。

据此，根据国家政策的相关规定，企业在进入司法破产前已经就相关的职工安置问题、银行债权核销问题进行了实质性的安排和处理，法院在受理破产案件后，可以直接对企业宣告破产，《企业破产法（试行）》债权人会议、和解与整顿程序已经没有操作的意义。

对于这一政策与法律规定的冲突问题，最高法院在《关于贯彻执行＜中华人民共和国企业破产法（试行）＞若干问题的意见》中明确，对于政策性破产的程序，适用于国务院政策确定的试点城市范围内的指定国有工业企业。

而对于其他非政策性破产试点城市、试点行业的国有企业，仍应按照《企业破产法（试行）》规定进行;

对于其他性质的非国有企业破产，应严格按民事诉讼法中企业法人破产还债程序处理。

2002年发布《关于审理企业破产案件若干问题的规定》明确要求全国法院在审理破产案件的过程中严格执行国家的不能扩大计划调整企业破产政策适用范围的规定。

在破产案件的审判依据和程序适用上，要求各级法院除了严格依照破产法及其司法解释外，“还应当根据国家有关计划破产的政策进行;

在审理非计划调整的企业破产案件时，绝不能套用计划调整企业破产的政策。

”[19]通过司法解释的方式，将政策涉及的程序冲突问题予以了协调。

四、对政策回应型司法解释的反思

对法律进行解释带有政治色彩无法避免。

正如有学者研究表明，如果从社会分析的角度可以将国家的立法视为一种政治活动的话，那么“给法律注入更多血肉、让其更富适用性和实效性、使其更具生命力、为诸多新问题的解决‘发现’法律依据的解释工作，也可称得上是极其重要的政治功能。

”[20]而且这样的政治功能经常是躲藏在司法机构的法律解释职能之后，以一种润物细无声的形式发挥着作用。

但相对于其他承担法律解释义务的主体而言（如立法机关和有关行政机构），法院作为纠纷和矛盾化解的最后一道防线，其承载的社会责任不言而喻。

所以，就所涉即的纠纷的调处范围和最终矛盾化解的权威性而言，“法院的解释————尤其是出自最高层级法院之手的解释，在所有担纲如此政治功能的机构中，无疑是最具广泛影响力的。

”[21]

我国社会的整体建构和经济体制的改革均是在国家政策主导下进行的，所以最高法院试图通过及时贯彻党中央、国务院的重大经济政策，注重在政治上保持一致和同步，针对党在特定时期的中心工作和大局，将相关政策精神与其制定相应的司法解释和司法文件予以融合。

“原有的传统政策调整方式依然对于转型和变化的社会具有直接地规范作用，比之法律更有灵活性和弹性，从对应性的角度看也更具有适应性。

实际上，在我国，政策和法律是调整社会关系的两大最主要的强制性规范……作为司法机关的司法也包含着广泛地适用政策。

”[22]

司法解释回应政策还立足于对转型期国家政策对社会整体深刻影响的现实。

随着我国改革开放政策的不断深入，计划经济体制从根本上得以改变，社会结构、价值观念、纠纷形式与解决方式都受到了根本性的冲击，中国社会进入了较长时期的剧烈变动的转型时期。

在这一转型时期，许多社会制度安排被重新构建，由此引发的纠纷最终涌入法院。

包括政策在内的各种社会规范、社会实践均对人们的利益关系以及纠纷的产生与解决存在着不同程度的影响。

作为纠纷解决与案件裁判的机构，人民法院显然不能无视这些政策的现实存在与影响。

如最高法院在适用法律时有这样的表述：

“凡是法律有明文规定的依法律办;

法律无明文规定的按政策办;

法律和政策都无明文规定的，坚持从实际出发，按是否符合‘三个有利于’标准来衡量。

”[23]与其根据政策忽视或突破现有的法律规定，不如通过司法解释对政策的适用范围和条件予以一定的明确，引导全国法院的裁判过程，这也成为在中国特色司法体系下的一种较为稳妥而又具有可操作性的制度化安排。

因此，虽然政策中的意识形态较为明确突出，但最高法院在对政策进行司法解释和其他规范性文件的转化的过程中，为司法过程如何适用政策争取到了一定的独立活动的空间。

从转化的目的来看，最高法院希望将其实现政治职能、获取在国家治理体系中更多话语权与司法技术相融合，并非单纯的政治口号或是政治表态。

最高法院的努力体现了其坚持党的领导、落实国家政策与实现司法审判职能相统一的初衷。

但是，政策往往具有应付短期事态的特点，其实施的“意外后果”可能导致最终效果走向政策初衷的对立面。

[24]因此，司法活动（包括司法解释）对于政策的的回应过于积极，可能使此种“意外后果”进一步扩散，直接影响到社会利益的再分配。

而且地方政府基于自身利益的考虑，有可能会因为贯彻、落实政策具有政治正确，而不恰当地要求、干预甚至强令司法机关进行所谓的积极回应，从而违反法治的统一与权威，导致司法服务大局异化成服务地方政府“大局”。

例如《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》明确，只在全国18个城市的国有工业企业中实施政策性破产。

而在该项政策公布以后，上述18个城市范围之外的城市也纷纷参照通知中的政