应对突发事件的能力.doc
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第一节 突发事件管理的基本概念
一、突发事件的界定
国际上研究危机管理的学者把危机定义为：
对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。
从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事件。
对于危机事件或状态的分析，可以从事件的危害程度、事件的影响方式、事件的影响范围等三个维度考虑。
（1）灾害和灾难主要是指自然因素、人为因素或由二者共同作用所引起的对人类生命、财产和（或）人类生存环境造成破坏损失的现象或过程。
（2）突发事件和紧急状态更加强调的是事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置。
（3）危机是全过程、全方位地来描述那些突发的有可能产生较大破坏损失的事件。
二、突发事件的特点
突发事件事件一般具有以下四个特征：
（一）突发性和紧急性
（二）高度不确定性
（三）影响的社会性
（四）决策的非程序化
三、突发事件管理的内涵
突发事件管理指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。
危机管理需要面对三个事实要素：
（1）事件的发生、发展具有突发性和破坏性。
（2）可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限。
（3）事态发展的后果很难预料。
危机管理是一种特殊类型的管理，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里作出重大决策和反应。
危机具有特定的生命周期，需要在危机发生的每一阶段制定出相应的对策（包括危机管理的准备、预警、处理及恢复等几个阶段）。
从某种角度上说，危机管理的过程就是组织维护、巩固或重新设计、重新塑造自身公众形象的过程；同时，获得了良好形象的组织又反过来强化组织危机管理的能力。
第二节 突发事件的分类分级与分期
一、突发事件的分类
类型
危机事件例示
自然灾害
水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等
事故灾难
民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等
突发公共卫生事件
突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情，其他严重影响公众健康的事件
突发社会安全事件
重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件
经济危机
资源、能源和生活必需品严重短缺，金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机
二、突发事件分级
美国五级国家威胁预警系统
颜色
威胁程度
采取的行动
红
严重
动员紧急救护队，并布置工作人员评估紧急需要
橙
很高
地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作
黄
较高
加强对重要地方的监视活动及对威胁的评估工作
蓝
警戒
检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施
绿
低保
维持安全培训和准备状态
在我国，根据危机事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般可分为四级：
Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
根据分级管理原则，特别重大、重大、较大和一般危机事件，分别由发生地省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。
三、突发事件分期
危机事件通常遵循一个特定的生命周期。
每一个级别的危机事件，都有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。
根据社会危害可能造成的威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三个阶段，可将危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。
第三节 突发事件管理的重要性和必要性
一、加强突发事件管理是构建社会主义和谐社会的重要内容
在当前和今后相当长一段时间内，我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出。
面对复杂多变的国际形势和高度聚集的国内矛盾，我们要有力应对来自内外部的各种挑战和风险，要抓住和用好重要战略机遇期、实现全面建设小康社会的宏伟目标，就必须增强公共安全和防范风险的意识，建立健全突发公共事件应急预案和应急机制，花更大力气妥善协调各方面的利益关系，正确处理各种社会矛盾，大力促进社会和谐。
二、必须清醒地认识我国公共安全面临的严峻形势
我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，加上经济的快速发展和改革的不断深化，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全暴露的不和谐问题日益突出。
（一）重大自然灾害频发
（二）重大、特大安全事故频繁发生
（三）重大传染性疾病形势严峻
（四）影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在
（五）传统道德文化体系的失稳
（六）全球化的冲击与挑战
三、我国突发事件管理存在的问题
我国在原有体制下形成的传统危机管理模式还存在不少问题：
（一）法律框架脆弱
（二）综合协调机构缺乏
（三）危机应对网络松散
（四）社会应对能力薄弱
（五）社会预警体系不完善
（六）专家咨询队伍薄弱
第四节 我国突发事件管理体系建设
一、突发事件发展周期管理
根据危机的发展周期，危机管理过程可以划分为以下几个阶段：
危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段。
每一个具体的阶段都要求危机管理者采取相应的应急管理策略和措施，准确地估计形势的发展变化，尽可能把事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。
（一）预警及准备
危机预警及准备是整个危机管理过程的第一个阶段，目的是有效地预防和避免危机的发生。
第一，防范和避免危机的发生。
第二，建立应对预案。
第三，建立组织系统。
第四，开展社会演习。
（二）识别危机
识别危机的关键工作，是监测系统或信息监测处理系统是否能够认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。
搜集信息。
多维度识别。
（三）隔离危机
为了避免事态的逐步升级，要求危机管理组织必须发挥启动危机管理机构“防火墙”的作用，控制突发事态的蔓延，保证组织其他部门的正常运转。
第一，构筑“防火墙”。
第二，确立取舍原则。
第三，做好内部沟通。
（四）管理危机
为危机深化到一定的程度，将使组织结构和运行机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织及其成员的生产、生活受到严重影响。
第一，人员调度应当合理。
第二，决策模式应当适时。
第三，媒体沟通应当及时有效。
（五）善后处理
管理阶段的结束，并不意味着危机管理过程已经完结，只是危机管理进入了一个新的阶段——危机善后处理。
第一，及时处理善后。
第二，开展独立调查。
第三，诊断“危机后遗症”。
第四，进行组织变革。
二、我国突发事件管理体系建设
（一）我国突发事件管理体系所面临的挑战
第一，纵向关系体现了上下级政府之间的集权和分权程度。
第二，横向关系体现了不同政府职能部门之间的分工协作和责任分担问题。
第三，机构设置体现了在危机的预防、爆发、恢复的各阶段中危机管理机构的功能定位问题。
第四，政企、政社关系体现了政府与其他参与组织在危机管理中的合作关系问题。
（二）突发事件管理的基本原则
第一，完善体制：
分级响应、重心下移。
第二，健全法治：
完善制度、加强立法。
第三，明确责任：
分类管理、职责分明。
第四，整合资源：
预防为主、平战结合。
第五，公私合作：
政府主导、社会参与。
第六，标本兼治：
职能转变、管理创新。
第一节 突发事件的法律体系建设
一、突发事件法制概述
（一）突发事件法制的含义和特点
突发事件法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。
作为预防、调控、处置危机的法律手段，突发事件法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法制的基础
突发事件法制相对于正常状态下的法制所具有的不同特点：
第一，内容和对象上的综合性、边缘性。
第二，适用上的临时性和预备性。
第三，实施过程具有很强的行政紧急性。
第四，立法目的上更强调对权利的保障性。
第五，法律制裁具有更大的严荷性。
（二）突发事件法制化的必要性和意义
首先，突发事件需要法制，一个直接的意义在于法制作为应对危机的手段更为有效与有序。
其次，突发事件需要法制，更为深远的意义在于它是避免法治危机、保障人权所必需的。
二、我国当前突发事件法制状况及其不足
我国现有的有关危机管理的立法还存在不足。
第一，立法不全面，宪法依据不足。
第二，立法比较发散、不统一。
第三，权利保障不够。
三、突发事件法律体系的健全和完善
（一）“紧急状态”退款入宪
（二）综合性的《中华人民共和国突发事件应对法》
（三）修正和健全各项专门和相关立法
第二节 依法行政与突发事件
一、突发事件中的政府职责
积极应对各种公共危机，保护人民生命财产安全、维护公共利益和社会秩序，是作为公共利益代表的政府责无旁贷、义不容辞的天职，是各国危机法律中赋予行政机关广泛的行政紧急权力的目的所在。
在理解危机管理中政府的职责时应注意两点：
一是为了应对危机，政府不仅有权力、有责任依法限制公民的权利、增加公民义务，更有责任有义务采取各种救助、保护和保障措施以及事后恢复重建措施。
二是突发事件中政府的各项职责跟其他常态事务的管理职责一样，具有法定性、不可随意处分性。
二、突发事件中依法行政的必要性和可能性
（一）依法行政的内涵
依法行政包括以下几项原则：
1.职权法定
2.法律优先，或称法律优位
3.法律保留
4.依据法律
5.职权与职责的统一
（二）突发事件中依法行政的必要性和可能性
依法行政是法制的具体体现，法治或依法行政的实质在于行政的权力要受到法律的约束。
紧急行政权及其运用不断地被纳入法治的轨道，原因在于：
1.行政权的强化是一把“双刃剑”。
2.紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有不要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支持；紧急行政权如果没有不要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持。
3.紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件。
三、行政紧急权力及其法律规制
行政紧急权力在运行中主要受到的法律规则：
第一、范围限制
第二、程度规制即比例原则的约束
（1）适当性或妥当性原则
（2）必要性或最小侵害原则
（3）均衡或相当性原则
第三、程序规制
第四、目的和条件规制
第三节 突发事件中的公民权利保障
一、突发事件中公民权利保障的必要性及意义
应对现代突发事件以法治为原则，以保障人权为核心。
首先，突发事件的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的行政紧急权力的启动，而且这种权力比正常权力更具有权威性、强制性。
其次，无论是行使紧急权力，还是限制公民权力，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障。
第三，在突发事件中保障公民权利是落实宪法的需要。
二、国际人权公约中对人权保障的规定和原则
（一）比例原则
（二）非克减原则
（三）非歧视原则
三、突发事件中的公民权利及其救济
（一）不可克减的基本人权
（二）知情权
（三）监督权
（四）紧急救助请求权
（五）申请行政复议或提起行政诉讼权
（六）补偿和赔偿请求权
第四节 制定《突发公共事件应对法》
一、《突发公共事件应对法》概述
（一）立法目的
直接目的（现实目标）：
有效预防或减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件的应对行为
根本目的（价值目标）：
保护人民生命财产安全，保障国家安全、公共安全和生态环境安全
（二）适用范围
《突发公共事件应对法》适用于突发事件的预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建等应对行为。
（三）基本原则
1.不得克减原则
2.公开、公平、公正原则
3.比例原则
4.权利救济原则
二、《突发公共事件应对法》的主要内容
（一）组织机构与职责
1.突发事件应对机构
2.突发事件应急指挥部的办事机构及其职责
3.预防与应急准备
（二）信息与预警
1.建立突发事件信息系统
2.建立健全突发事件预警制度
3.预警措施
（三）应急处置
1.应急处置措施
2.信息公开
（四）恢复与重建
（五）法律责任
第一节 突发事件领导体系
一、突发事件的统一指挥体制
指挥体制决定着整个突发事件的走向及其运作程序和管理效果。
突发事件的指挥体制与日常管理体制既有相同的一面，又有特殊和不同的一面。
统一的指挥体制，便于快速高效地决策和调动资源，减少管理和环节，减少相互推诿、扯皮现象的发生，节约管理成本，提高管理效率。
集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区域为单位，凡在此地域范围内发生的危机事件都应由当地政府统一管理。
在统一的公共危机指挥体制中，实行行政首长负责制。
二、突发事件中的政府职权划分
公共危机主要是由突发事件引起的，从不同的角度，可将突发事件分为不同的种类。
各类突发事件往往是相互交叉和关联的，某类突发事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发衍生的其他类型的事件。
从管理角度看，每一大类的突发事件，应由相应的部门实行管理，建立一定形式的统一指挥体制。
三、突发事件的责任机制
建立责任制的关键在于要赏罚分明、奖惩兑现，其前提是细化每一个岗位和人员的具体责任。
四、突发事件的监督机制
监督工作包括领导的检查监督和专门从事检查监督的督查部门的检查监督两个部分。
第二节 突发事件的政府职能与机构
一、突发事件系统
二、政府突发事件的基本职能
（一）协调和促进立法
（二）预案管理
（三）预测与预警管理 （四）应急处理
（五）信息发布与媒体管理 （六）应急保障
（七）社会动员与国际合作 （八）善后、恢复与重建
（九）监督、检查与审计 （十）责任追究与奖惩
（十一）调查分析、统计与评估、改进
三、突发事件政府机构设置的基本原则
（一）统一领导与指挥原则
（二）常设性原则
（三）属地管理原则 （四）社会大协作原则
四、现阶段我国政府突发事件的机构设置
（一）中央政府突发事件机构设置及其职能
（二）地方政府突发事件机构设置及其职能
（三）各级政府突发事件的职能和权限划分
第三节 改革与完善突发事件体制
一、建立健全突发事件的领导体制
我国需要建立健全党委、政府领导下的统一指挥机制，实行行政首长负责制。
在建立统一的集中指挥机制时，要注意合理划分政府所属部门和不同层级政府之间的职责权限，避免管理职能缺位、职责不清、交叉重叠等现象的发生。
要加强研究，要根据新情况建立相应的统一预测、预警、报告、处置和善后等机制，建立新的统一指挥协调体制。
要特别重视对城市突发事件体制的建设和完善。
二、充分发挥非政府组织和社会力量在突发事件中的作用
政府不能充当公共管理的唯一角色，需要多种角色参与公共管理，共同实现善治。
要在发挥党委、政府的领导作用和执行功能，充分发挥人大和政协的监督作用的基础上，积极动员各种非政府组织和社会力量参与危机事件的管理，发挥它们的作用。
在管理实践中要做到相信群众、依靠群众，从群众中来，到群众中去。
社会公众能否积极参加应对突发事件，为危机管理献计献策、出钱出力，取决于：
1.公共管理机构特别是政府的组织动员能力；2.公民社会的发展水平以及国民的综合素质。
三、发展和完善突发事件的咨询组织
决策、执行和服务过程中都需要专家组织的积极参与和配合，充分发挥专家的参谋咨询作用。
专家咨询可以提高决策的科学化程度，提高应对突发事件的水平。
危机事件发生过程之中与之后，都需要社会心理学家的参与。
发展和完善突发事件的咨询组织，就是要建立健全门类齐全的、不同部门的专家库，经常开展活动，实现咨询活动制度化。
以职能和机构为基础的管理体制是现代管理活动的重要基础。
第一节 突发事件预警机制
一、突发事件的预警
（一）突发事件预警系统的基本功能
（1）信息的收集与分析
（2）危机预报
（3）危机监测 （4）信息发布与媒体管理
（5）信息沟通
（二）建立危机预警机制的原则
（1）以人为本原则
（2）长抓不懈原则
（3）分级预警原则 （4）信息来源多元化
（5）讲究方法原则
二、突发事件预警机制的框架体系
（一）突发事件的监测系统
（1）信息收集子系统
（2）信息加工子系统
（3）决策子系统 （4）警报子系统
（二）突发事件预警的咨询系统
（三）危机预警系统的组织网络
（四）政府预警系统的法规体系
第二节 突发事件决策机制
一、我国危机决策机制存在的问题
（一）危机决策主体方面存在的问题
我国没有法定的危机管理决策指挥机构
在中央层次没有常设性危机管理协调机构
在政府机构人员编制中，为辅助行政首脑危机决策的咨询专家设置的正式职位很少
（二）危机决策制度方面存在的问题
二、危机决策的原则和程序
危机决策表现出来的特点：
事态的严重性 时间的紧迫性
信息的不重复性 可用资源的有限性
决策者必须遵循的原则：
权力集中原则 结果优先原则
短期目标优先原则 强制原则
用于承担风险原则
三、危机决策的构成
危机决策主体
1.中枢决断系统
2.参谋咨询系统
3.协调系统
危机决策制度
规范政府危机决策行为的法律制度所涉及的内容
第三节 突发事件资源配置与保障机制
一、危机管理资源及其配置问题
突发事件的人力资源主要来自：
1.领导与决策组织体系 2.专业救助组织体系
3.专家咨询组织体系 4.辅助与支持体系
二、我国目前突发事件的资源配置问题
1.由于突发事件资源的调度与整合能力比较差而导致管理失当，从而影响了资源使用效率和危机管理成本的增加
2.危机处置成本的控制问题
3.只重视政治账而不算经济账
4.危机管理资源与日常管理资源如何合理、协调地进行配置的问题
三、改善我国突发事件的资源配置与管理机制
（一）健全政府危机管理资源的整合机制
（二）健全相应的财政预算与支付制度
（三）强化突发事件的监督与审计
第四节 突发事件新闻发布机制
一、建立突发事件新闻发布机制的意义
（一）建立社会主义市场经济体制和扩大对外开放的必然要求
（二）维护社会稳定，妥善处置突发公共事件的必然要求
（三）树立良好国际形象的必然要求
（四）全球化时代信息传播的必然要求
二、我国突发事件新闻发布机制建设的历史进程
三、建立健全突发事件新闻发布机制
（一）建立突发事件新闻发布应急响应机制
（二）建立突发事件新闻发布机制
（三）建立中外记者采访管理机制
（四）建立境内外舆情跟踪和通报机制
（五）建立互联网信息安全管理机制
（六）建立突发事件分类处理新闻发布机制
第五节 突发事件善后管理与评估机制
一、突发事件善后管理的含义
对危机后社会生产和社会秩序的恢复重建工作提供必要的组织保障
对危机后不稳定的社会状态起到缓解和消除的积极作用
为进一步提高政府危机管理能力提供经验
二、突发事件善后管理的主要内容
危机后处理阶段需要了解、确定和解决的两个任务：
圆满处理危机善后
从危机中获益
突发事件善后管理的主要内容：
危机后的恢复与重建
建立独立调查制度
危机后遗症的处理
危机后的学习机制
危机后的组织变革
三、突发事件的评估机制
（一）危机风险评估
（1）对以往突发事件的历史数据的积累和分析
（2）按照风险程度分别对突发事件进行分类
（3）根据风险程度大小，制定相应的危机管理措施
（二）危机影响评估
（三）危机管理评估
（1）对危机管理基础工作的评估
（2）对危机管理过程的评估
（3）对危机管理结果的评估
第一节 公共卫生的概念与管理
一、卫生学与公共卫生学
卫生学与公共卫生学均属于预防医学的范畴
预防医学和临床医学、基础医学一样，已构成现代医学的重要组成部分
二、公共卫生的概念
公共卫生涵盖了疾病预防、健康促进、提高生命质量等所有和公众健康有关的内容。
三、公共卫生的特点及其管理
公共卫生的主要特点就是它的外部性和公共性，以及实施公共卫生管理的有组织性和前瞻性。
加强公共卫生管理应做到：
1.公共卫生管理要有前瞻性
2.增强政府对公共卫生管理的责任性
3.做好公共卫生的组织管理工作
4.加强公共卫生领域的法制建设
四、我国公共卫生建设的任务与目标
第二节 突发公共卫生事件与管理
一、突发公共卫生事件的概念
突发公共卫生事件是指突然发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
二、突发性公共卫生事件的界定和分类
（一）重大传染病疫情
（二）群体性不明原因疾病
（三）重大食物中毒
（四）职业中毒
（五）其他严重影响公众健康的事件
三、突发公共卫生事件的特征
（一）突发性
（二）公共性
（三）危害性
（四）复杂性
四、突发公共卫生事件应急管理
突发性公共卫生事件的应急管理一般可分为事前的预防、事中的处置和事后的评估。
突发公共卫生事件应急管理体系主要由技术支撑体系（硬件）和非技术支撑体系（软件）构成。
五、突发公共卫生事件应急管理的特点
（一）复杂性
（二）强制性
（三）公益性
六、突发公共卫生事件应急管理的意义
（一）预防突发公共卫生事件的发生
（二）控制突发公共卫生事件的扩散蔓延
（三）紧急救治在突发公共卫生事件中受害的公众
（四）促进
升级会员 