关于东北区域经济发展的建议199730.docx
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关于东北区域经济发展的建议199730
关于东北区域经济发展的建议199730
东北地区在我国经济发展中占有举足轻重的地位，它的发展直接影响着我国现代化进程。
党中央、国务院对东北地区的发展十分关心，国家“九五”计划和2010年远景目标纲要中明确指出，东北地区要“发挥交通发达、重化工业体系完整、土地和能源资源丰富的优势，加快老工业基地改造，搞好图们江地区开放开发，综合开发农业资源，发展深加工，形成全国重要的重化工业基地和农业基地。
”李鹏总理的报告也指出：
“东北等老工业基地要加快改造和调整的步伐，充分发挥它的作用，国家给予必要的支持。
”根据中央的精神，东北三省政府研究中心联合开展了东北区域经济发展的专题研究，并于8月20日召开了三省及各主要城市研究中心主任及研究人员参加的专题研讨会，国务院发展研究中心的领导到会指导。
经过三省同志的充分讨论，形成了这份综合报告。
一、对东北老工业基地的再认识
1.东北老工业基地的历史贡献
东北地区的工业体系形成于建国初期，根据当时的资源条件和国际环境，国家把东北列为经济建设重点地区。
“一五”时期全国重点建设的156个项目中，东北占1/3（52项），加上原有的工业基础，使东北地区形成了全国最大的、以重工业为主体的工业基地。
东北地区在资源、地理上有经济协作的自然条件，又有配套的工业体系，为区域经济技术协作打下了良好的基础。
50年代初和60年代的两届中共中央东北局，1958年的经济协作区和1983年的经济规划区，使东北区域经济在统一规划、统一组织协调下有计划地发展起来，形成了以冶金、汽车、石油、化工、煤炭、森工、电力、机械、建材等为主的工业基地。
几十年来，东北老工业基地为国家的经济建设作出了重大贡献，提供了大量的原材料、工业设备和专业人才。
改革开放以来，国家稳住老基地，放开东南沿海地区，老基地又为全国支付了巨大的改革开放成本，继续以计划价格调出大量的原材料、设备和产品，对全国特别是东南沿海地区的改革开放作出了新的历史贡献。
然而，东北地区也因此错过了调整结构的最佳时机，付出了沉重的代价。
2.体制转变过程中东北经济发展遇到的困难和问题
（1）工业结构不合理。
建国初期根据东北地区的资源条件，重点建设了重工业体系，而轻工业发展缓慢，近年来虽经调整有所改善，但轻重工业比例仍然很不协调。
传统工业所占比重大，高新技术产业少，支柱产业断层。
在产品结构上，初级产品多，精细产品少；老产品多，新产品少；低档产品多，高档产品少。
另外，国有经济比重大，相当多的国有大中型企业面临困境，设备、工艺陈旧落后，包袱沉重，经济效益差，亏损严重。
（2）农业生产与流通问题突出。
东北地区虽有得天独厚发展农业的条件，但长期以来工业和城市的发展对农村索取多而补偿少，导致了农业发展后劲不足，甚至萎缩。
耕地不断减少，地力下降，水利设施年久失修，农业投入不足，致使农业生态系统功能降低，抵御自然灾害能力减弱，产出水平不高，远未摆脱靠天吃饭的状况。
粮食流通问题突出，玉米大量积压，影响了农业经济的正常运行。
（3）基础设施薄弱。
东北三省重工业比重大，消耗能源多，物资调出调入量大，对能源、交通、水利和通信等基础设施要求较高。
建国以来基础设施虽有较大改善，但其“瓶颈”制约仍较严重。
（4）长期计划经济体制下形成的传统观念和文化氛围已经构成了影响经济发展的深层次矛盾。
观念滞后，改革起步晚，难度大。
东北地区虽有优越的地理位置，丰富的自然资源，雄厚的物质技术基础，但在向市场经济转变过程中，区位优势、资源优势和物质技术基础优势并没有转变为经济竞争优势。
总体上经济增长缓慢，缺乏活力，效益低下，被称为“东北现象”。
3.未来东北区域经济发展的意义、机遇和挑战
东北区域经济的发展，不仅是东北地区的事情，对全国的发展也具有重要的战略意义。
下个世纪东北将成为我国参与东北亚经济合作与竞争的主要地区。
继续建设好东北老工业基地不仅是经济问题，还具有重大的政治意义，它是成功地建设有中国特色社会主义的重要标志之一。
目前国际与国内经济的发展，为东北区域经济的发展和老工业基地的振兴提供了难得的历史性机遇。
从国际看，冷战结束后，国际经济技术的竞争更加激烈，区域经济集团化的趋势明显加强，已成为当今世界经济发展的新特点、新潮流、大趋势。
欧洲共同体、美洲自由贸易区、东盟集团等区域一体化发展势头强劲，通过区域联全，增加了整体竞争力。
东北地区作为我国与东北亚各国经济联系的前哨，国际地位日益突出。
从国内看，区域经济一体化发展的趋势也非常明显。
继珠江三角洲之后，长江流域各省市一体化发展，已成为国内经济发展最具活力的地区。
我国新一轮产业结构的调整，使重化工业产品的市场需求加大。
国家把注意力转向老工业基地，把搞好国有经济作为重点，探索加速老工业基地改造与振兴的路子，这将为东北区域经济发展提供有利的外部环境。
但是，未来东北经济的发展面临着来自国内外的挑战。
我国加入世界贸易组织和关内一些地区的高速发展，使东北地区的产品和企业面临更激烈的市场竞争。
竞争力已经减弱的东北老工业基地将会出现更加严峻的形势。
面对国内外激烈竞争和区域一体化发展的严峻挑战，东北地区必须联合起来，走区域一体化发展之路，才能冲破旧体制的束缚，做到优势互补，在国内外竞争中形成整体优势，以有利于各省的发展。
二、东北区域经济发展的目标
充分发挥东北的区位优势，发挥交通发达、重化工体系完整、土地和能源资源丰富的优势，通过深化改革、扩大开放、调整结构、科技领先，加快实现两个根本性转变，走一体化发展的道路。
形成全国重要的重化工基地、高新技术产业基地，农业生产和农副产品加工基地，成为我国和东北亚经济发达的地区之一。
为实现上述目标，今后东北区域经济发展的重点和主要领域是：
1.调整产业结构，搞好国有工业
要按照“两高一深”（用高新技术改造传统产业、发展高新技术产业、搞好资源、原材料精深加工）的发展方向，通过改革、改组、改造和加强管理，进一步优化产业结构，搞好国有企业。
在区域内以骨干企业和龙头产品为中心，组建跨省的钢铁、汽车、石化、电站设备和输变电设备、运输机械等大型企业集团，形成更高层次的重化工业基地。
加快发展以农副产品为原料的轻纺工业，建设成全国性的乳品、甜菜糖、亚麻制品和重要的食品、饲料工业基地。
2.发展现代化农业
东北地区应加快从传统农业向现代农业过渡。
坚持“两高一优”（高产、优质、高效）的方向，加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力，发展畜牧业和养殖业，优化农业结构，大力推进农村经济向专业化、集约化、产业化发展。
搞好农业综合开发和农副产品深加工，形成专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理的新模式。
搞好粮食流通，把东北建设成全国重要的商品粮基地。
3.扩大对外开放
将东北地区的南北大门一起打开，沿海沿边同时推进，实行全方位多边开放。
充分发挥大连在东北地区对外开放的窗口作用，提高其开放层次，树立新形象；加快图们江地区开发开放；有效地开放利用绥芬河、黑河、珲春、丹东等沿边口岸对外经贸的优势，构筑东北地区全方位对外开放的新格局。
4.建设区域市场体系
培育和发展统一开放、竞争有序的区域市场，促进东北地区经济发展市场化。
重点是区域性商品市场、金融市场、技术市场、产权市场和人才市场，为振兴东北老工业基地提供有利的条件。
5.加强基础设施建设
加强基础设施的建设，提高区域经济发展的支撑力。
基础设施的建设要本着强化哈大轴线与开发周边相结合，海、陆、空并举，能源、交通、通信相配套的原则，统筹规划，加快发展。
主要内容是：
哈大铁路电气化改造或建成高速铁路，提高主线的运输能力；修建东边道铁路，搞好赤大铁路建设及叶赤线改造，加强东西侧线的分流能力；建设大连至烟台的跨海通道，扩大东北与华北华东地区的交通联系；建设哈大高速公路和京哈高速公路，促进东北地区与全国各地的经济贸易往来和密切合作。
开凿松辽运河，实施北水南调，缓解南部水资源缺乏的矛盾，并开辟南北水运通道。
能源开发与节约并重，充实东北电网，煤、电、油配套发展。
实现东北地区科技信息网络一体化，为东北地区制造一条“神经中枢”。
三、东北区域经济发展需要国家给予的支持
东北三省经济发展的现状表明，再造东北区域经济的新优势，必须在体制改革、对外开放、区域布局及有关政策等方面有重大突破。
这不仅需要三省的努力，同时也需要国家给予必须的支持。
1.国家要加强协调，帮助解决各省自己无法协调的重大问题
（1）建议国家对东北区域经济发展统一布局，做好整体规划。
重大的交通、能源、通信建设项目的布局，跨省大企业集团的组建，协调条块关系、解决好国家垂直分工与各省水平分工的关系等，都是三省自己难以协调但又对全地区经济发展起重要作用的问题，需要国家统筹考虑、全面安排。
（2）从建立全国统一、开放、竞争、有序的大市场出发，搞好东北地区的产业定位。
目前南方省市新上项目的结构与东北经济结构趋同，是应当引起重视的。
建议由国家出面组织协调，东北地区已有且总量又能满足全国需要的产业，不宜再新建，以避免新的一轮结构趋同。
这样有利于全国经济协调发展和扶持东北老工业基地的发展。
（3）建立由国家有关部门牵头、东北三省参加的东北区域经济发展协调机构，经常分析研究东北区域经济发展问题，并协调解决相关问题。
2.给东北对外开放以应有的战略地位
东北同我国发达区域相比，最大的差距在于开放上。
由于历史和地缘的原因，东北是封闭发展较为久远的地区之一，因而扩大对外开放是东北经济发展的重要突破口。
国家应赋予东北对外开放以应有的战略地位。
（1）首先要提高大连的开放层次，树立开放的新形象，发挥大连对外开放的窗口作用。
希望国家能给予大连类似于浦东的功能性政策，允许合资兴办外贸公司；允许在开放区、保税区设立外资银行，并可经营人民币业务；允许设立城市银行；允许利用外资合资兴办服务贸易公司；授予大连市审批保税区、开发区商贸公司进出口权的权限等。
（2）扩大北部沿边地区的开放，希望国家支持远离出海口的中心城市建设内陆口岸。
（3）立足于21世纪的发展，加快图们江的开放开发。
希望国家给予图们江地区更加优惠的开发开放政策，允许在延边设立图们江国际经济贸易合作区及在珲春设立保税区；通过外交努力，进一步改善图们江地区的开放开发条件，尽快打开出海通道。
（4）在中俄沿江地区辟建跨国经济合作区，放宽对俄的经贸政策。
希望国家对黑河与布拉戈维申克市路建跨国经济合作区给予政策支持。
3.给予东北搞活国有企业的特殊政策
（1）资源补偿政策。
改变环境无价、资源低价的状况，对资源性城市和资源开发型企业给以资源补偿和产业替代政策。
国家应提高原材料价格，这样既可以为资源补偿提供一定的积累，又有利于形成节约资源的价格机制。
对以资源开发为主的城市，国家应在税收中留一定比例给地方，做为城市改造和发展替代产业资金，以保证资源性城市的持续发展。
改变东北地区一方面承受着效益外流、利益分配不公，一方面承受着环境恶化后果的不合理状况。
（2）产品替代政策。
为帮助国有企业开辟国内市场，凡是国有企业能够生产的同类合格产品，不宜再进口。
如三峡工程需用的一些工程机械、电站设备，东北的产品也完全可以满足需要。
希望国家统一政策，实行产品的进口替代。
（3）减轻企业债务负担的政策。
对国有企业确有客观原因，无力偿还的“拨改贷”债务，先实行停息挂账，经审定后改为国家投资，以减轻企业的债务负担。
（4）企业职工养老保险的政策。
国有大中刑企业退休职工逐年增多。
提取养老金比例已达26.7%，高于国际22%的平均水平，成为企业的严重负担。
为帮助企业卸包袱，建议国家财政拨出专款为老企业退休人员建立养老保险基金，或采取国家、企业、个人分担的办法，由国家承担部分社会保障费用，以弥补养老保险金的不足。
4.放开与搞活粮食流通的政策
东北的粮食已大量积压。
三省积压玉米约500亿斤，1996年又是丰收年，原有的矛盾还没解决，又增加了新的矛盾。
解决东北粮食流通问题的主要途径，一是允许玉米出口，二是改革国家对粮食的宏观调控政策。
纳入国家计划的粮食，也要体现价值规律，国内粮食调拨应采取定向、定量、不定价的政策。
5.帮助东北老工业基地的改造筹集资金
（1）建议国家按国有大中型企业的更新改造周期和承担的经济社会责任来制定相应政策。
国家应承担起对国有大中型企业持续投入的责任，完全推给企业的时机尚不成熟。
（2）建议国家建立东北老工业基地技术改造专项基金和危困行业调整转换基金，增加优化资本结构的试点城市，落实对企业实行破产兼并的政策等。
（3）为扶持老工业基地的发展，建议国家在东北选择合适的城市建立北方证券交易所，增加市场融资能力。
或建立老基地开发银行，专门为老基地改造融资。
目前，东北经济的发展，正处在由计划经济向市场经济转变的历史时期。
改革开放和经济发展虽取得了很大成绩，但也存在着许多矛盾和问题。
如何在中央的支持下，发挥区域优势，协同作战，整体发展，加快实现两个转变，振兴东北老工业基地，是三省共同面临的当务之急。
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中国跨世纪战略发展的关键之地与关键一役（之一）
一、东北老工业基地及其改造与再振兴是中国跨世纪战略发展的关
键之地与关键一役
东北老工业基地及其改造与再振兴的问题应当提到中国工业化和跨世纪战略发展的关键之地与关键一役的高度来认识，应当提到“九五”和本世纪历史使命的高度来认识。
我国经济发展与体制改革的重大战略难题集中体现于东北地区，东北老工业基地改造与再振兴已成为解决这些难题的关键。
从关系全局的“两个根本性转变”方面看，如果“九五”期间受原计划体制影响最深的东北老工业基地不能在改革上有重大突破，区域经济所拥有的庞大固定资产存量不能加入市场经济运行，国民经济整体向社会主义市场经济转变就是一句空话：
如果全国最大的重、化工业区域的产业结构不能实现顺畅调整而仍然依赖大量资源投入维持增长，全国最重要的技术装备供应区域自身的技术改造不能尽快完成，国民经济整体向集约化增长方式转变就不可能完成。
从可持续发展方面看，由于历史原因，东北老工业基地是资源合理开发与环境治理形势最严峻的地区之一，是产业结构调整与转换任务最重的地区之一。
目前一些区域经济已经面临资源枯竭的威胁；一些重要的煤炭、石油、金属矿山基地的采掘成本正在加速度上升；生态环境恶化的态势已经引起了区内外、甚至国内外的广泛担心。
可持续发展是人类在工业化过程中共同面临的一个新的重大挑战，是发展中国家经济赶超过程中共同面临的一个新的重大挑战。
中国可持续发展问题在实践与理论上的突破，与老工业基地改造方面的突破密切相联。
从增强国有大、中型企业活力方面看，一方面，东北老工业基地是国有大中型企业的密集地；另一方面，国有大、中型企业是区域经济的主要依靠。
可以说，“九五”是历史留给我们解决这一重大问题的最后期限；而振兴国有大、中型企业的突破口就在于振兴东北老工业基地。
另外，重要基础产业的振兴和提高国际竞争力问题，国民经济进一步扩大对外开放问题，国有资产的保值增值问题，区域性失业形势严峻与新贫困人口加速度涌现等紧迫性问题等都与东北老工业基地改造与再振兴密切相联。
国民经济战略发展过程中的重大难题集中于东北，对国民经济威胁最大的矛盾集中于东北，但中国发展与改革新的期望也在于东北。
“九五”与跨世纪战略发展过程中，东北老工业基地应当成为带动国民经济发展的新的经济增长区域。
二、东北老工业基地要走综合性配套改造之路
对东北老基地改造，近年来出台了不少政策。
但这些政策往往侧重于针对一个方面，相互协调配套性差。
现在看来，解决老基地改造问题要注重综合性政策体系配套，产业结构调整、技术设备彻底改造，贯彻现代企业制度、转变增长方式、培育市场体系、扶持区域经济、发展对外开放、培育升级产品、安置职工就业、建立社会保障制度、缓解资金矛盾、保护资源与治理环境等等一系列问题要互相联系起来。
东北老工业基地综合性配套改造的政策体系包括七个方面的含义：
一是满足国民经济整体需要与区域可持续发展相结合，中央政策和地方政策要密切结合。
一个必须明确的认识是，老工业基地只能在不断扩大再生产中才能完成自身的改造，而不可能“停下来”或放慢速度改造。
否则潜在危机会立即显现，各种矛盾会同时趋于激化，区域经济有可能很快陷于“休克”。
一方面老工业基地不能指望靠降低对国民经济整体在跨世纪战略发展过程中的支持程度来加大自己的改造力量，要在发展中实现再振兴；另一方面中央要对老工业基地的扩大再生产给予更有力的支持，做出切实的战略安排。
二是普惠性政策与区别化政策相结合。
从“八五”开始，国家政策已经从“区域倾斜”向“产业倾斜”转换，一般不再开辟财税优惠区别化政策的特殊区域。
但考虑到普惠性的规模经济政策、结构调整政策、技术改造政策和正在制定中的衰退产业转产政策等对东北老工业基地改造的特殊意义，这些政策的重点实施区域选择应当有目的地与老基地改造相结合。
三是产业政策要与金融政策、进出口政策密切结合。
我国重工业生产能力的主要配置地在东北，而以深交所、上交所为代表的资金聚集地却在南方，在我国目前实行存贷比例管理的体制下，这种产业重心和金融中心空间分离的状况背离了重工业化过程中生产集中与资本集中密切结合的一般规律，使老基地改造得不到大规模信贷资金的支持。
国家对重点工程进口机械设备提供“信用证规模”的政策应逐步转为向国内订货提供买方信贷的政策。
这对老工业基地装备业的发展与再振兴具有重要意义。
四是解决表层问题的政策和解决深层次矛盾的政策相结合。
一方面，老工业基地改造不能忽略直接面临的具体问题，对表层的资金问题、就业问题等要拿出能短期见效的对策；另一方面，要尽快对中层次的技术手段滞后、企业债务负担沉重等问题，对深层次的资源约束与区域经济发展矛盾、提高生产率与保护劳动者利益矛盾、政企分开与市场不完善及企业竞争能力不足的矛盾等问题尽快采取政策措施。
五是重点突破政策和普遍展开政策相结合。
我国原有老工业基地改造政策的重要缺陷之一是缺乏由点到面的过程，既难于取得经验，又无法有针对性的调整。
在东北老工业基地改造问题上，一方面是区域内各地具有明显的共性特征，另一方面是许多工业城市具有矛盾相对集中的典型特点。
新的政策体系应当特别强调点面结合，各项政策一定要有先行试验过程，在典型区域取得经验后再全面展开。
这对降低政策成本和时间代价，对提高政策效力和避免政策反复具有非常重要的意义。
六是发展政策与改革政策相结合。
老工业基地再振兴的根本出路在于改革。
一方面，要不断加大东北老工业基地的改革力度，在加快要素市场发育、尽快解除企业包袱、规范市场规则、培育多种所有制形式等方面走得更快一些，向社会主义市场经济转变的措施要更彻底一些；另一方面，推行现代企业制度、打破就业“铁饭碗”、实行政企分开和把企业推向竞争第一线等方面改革要有针对东北老工业基地特点和体制惯性的政策措施，特别注意避免改革造成区域性的矛盾激化局面。
七是国家综合部门的政策和产业发展政策密切结合，各产业发展政策密切结合。
区域内重点企业技术改造要考虑产业整体振兴的要求；轻工业发展要充分利用国家对衰退产业转产的扶持政策，发挥吸收就业的功能；环境治理要和经济发展充分协调；机械装备业要尽力发挥对其他产业的武装作用等。
三、东北老工业基地改造的最大政策措施是改革
从目前看，东北老工业基地的改革进程明显滞后于全国总体水平，而社会利益矛盾的激化程度高于其他地区。
其中特别尖锐的是企业依靠贷款扩大再生产和生活水平绝对下降的人口正在加速度涌现两种现象并存所代表的积累与消费矛盾；企业企图通过“破产”方式摆脱债务负担现象普遍化所代表的产业资本与金融资本利益对立等。
东北老工业基地改革的特殊性与难度，一是企业既受到旧体制的严重束缚，又对旧体制深存依赖；二是所有制严重单一，对任何一方面经济关系实施调整都会对区域经济整体形成全局性影响。
“九五”期间，东北老工业基地的改革进程需要大大加快，其重点在于四个方面：
一是大力发展多种经济成分，改善所有制结构，使区域经济能够在国有企业调整过程中更多地获得其他经济成分增长的支持；二是尽快剥离企业的社会、冗员和债务三大负担，推进现代企业制度；三是发育各种要素市场，加快资产优化重组步伐；四是进一步完善社会保障体系，同时形成竞争就业机制。
一方面，向市场经济转变的各项措施应当率先在东北地区实行；另一方面，要特别注意东北地区国有大、中型企业集中的特殊性，城市经济及就业对少数特大型企业依赖严重等特殊性，形成适合东北老工业基地特点的改革模式。
四、东北老工业基地改造要把就业问题摆到刻不容缓的位置
对本溪的典型调查显示，这个１５５万人口的工业城市中，“放假”职工已达１１万人，在岗人员中还有１／３待剥离，六个月不开工资的已有４万人，就业形势相当严峻。
事实上一个城市新贫困人口群正在产生。
这种现象在东北老工业基地具有相当的普遍性。
专家们呼吁，老基地改造要把就业问题摆到刻不容缓的位置；这一危机正在成为对区域经济发展的最大威胁；各项政策一定要结合提供更多就业岗位展开。
东北老工业基地的就业问题是结构性的，远非社会保障制度所能承受。
这一迫切性矛盾不能缓解，推进现代企业制度、区域产业结构调整、大规模技术改造和向集约化增长方式转变等重大战略措施就没有实施的社会基础，社会安定就没有保障，各项经济政策就不能获得人民的支持，全心全意依靠工人阶级就会成为一句空话。
从典型调查的情况看，现有区域发展战略中对这一问题严重性的认识以及对策措施都是远不充分的。
老工业基地改造的各项政策中，要结合衰退产业调整政策采取各种优惠措施向区域内导入劳动密集型产业；区域产业结构调整要把能够容纳更多就业的轻工业、第三产业放在优先位置；要大力发展中小企业；政府要承担起对职工进行再就业训练的职能。
总之，老工业基地改造的过程绝不应成为区域经济发展与劳动者利益趋向于对立的过程。
五、加快产业结构转换是实现东北老工业基地再振兴的关键点
东北老工业基地的困境，一是来自体制性因素；二是来自结构性因素。
专家们一致指出，加快产业结构转换是实现东北老工业基地再振兴的关键点之一。
产业结构调整有四方面重点：
一是原有主导产业要走规模经济之路、技术工艺更新之路、产品结构升级换代之路，使区域经济增长速度不断快于资源消费增长。
二是加速替代产业的培育，形成新的区域优势。
在这一过程中要特别注意发展区外分工和更大范围的要素优化重组；特别注意扶持高加工度、高附加值、高技术含量的产业发展。
三是格外强调扭转“重重轻轻”格局，国家对老工业基地的振兴政策和地方战略措施中都要对轻工业、第三产业发展提出明确目标，规定投资比例。
四是东北老工业基地对外部资源的依赖程度日益加深已成定局，要进一步改善基础设施、交通运输条件，为区域经济逐步摆脱采掘工业增长的束缚创造更多机会。
东北老工业基地提高区域经济效益、改变粗放型增长方式、提高企业自我积累水平和减轻发展过程中的资金压力、实现企业组织结构调整与利用规模经济、解决日益增大的就业压力、实现对环境与资源的保护和较少污染，特别是促进市场经济发展与所有制结构调整等一系列问题的解决在很大程度上将取决于产业结构的转换速度。
六、区域振兴要和国民经济发展过程中的产业振兴密切结合
来自各部委的专家着重指出，“九五”期间，我国国民经济发展和工业化的重要任务之一是实现产业振兴。
我国亟待振兴的产业可
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