简析县域政治研究.docx

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简析县域政治研究

简析县域政治研究

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　　尽管县一直是我国最为稳定的区域性、文化性、政治性的建制，县域治理的问题也长期存在，但对这一领域的学术研究直到2002年以后才真正成为社会科学（政治学、社会学、经济学、法学）普遍关注的热点。

究其原因大致可归纳为两点：

一是由于中国政治学、社会学等社会科学直到20世纪80年代初才开始逐渐恢复，尚处于“补课”阶段，因而关于中国政治社会的研究主题大多被学科体系更为成熟的国外社会科学研究所引领。

20世纪80年代以前，国外中国学研究的重点基本上停留在中央层面和省一级，侧重于对中国整体政治制度的定性和中央-地方关系研究。

改革开放以来，随着中国对外开放程度的增加，社会科学的研究范围逐渐扩大。

20世纪90年代以来，学界的研究开始直接深入到中国的乡村地区，特别是1998年第九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，为研究中国乡村民主政治提供了新的学术增长点。

而域外的各种基金会也为国内外学者研究乡村政治社会提供了必要的经费资助，加之国内政治环境在乡村一级更为宽松，研究者更容易进入现场，这使得学界的研究对象从中央、省一级直接下沉到乡（镇）村一级，导致县域政治研究长期被悬空。

二是随着社会主义新农村建设和城镇化建设的深入推进，县域治理的矛盾愈发凸显出来，特别是群体性事件集中爆发于县域一级使得县域稳定成为迫切需要面对的问题。

此外，分税制改革造成地方政府中的乡镇一级政府逐渐从汲取型政权变为“悬浮型”政权，不能发挥作为一级政府应有的职能，成为了县级政权的派出机构。

现实政治的变化需要相关理论研究的焦点从乡村一级研究上移到县一级。

　　一、近15年来县域政治研究概览

　　近15年来，县域政治研究经历了从“县政改革”到“县域治理”的关键词演进。

一方面反映了治理理论逐渐成为县域政治研究的新的理论视角和工具，另一方面也反映了当前国家政治话语体系的变迁。

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力与治理体系现代化”以来，治理理论被赋予了具有中国特色的话语阐释，成为中国共产党国家理念的语言逻辑表达。

这一表达通过现代媒介的传播迅速成为政学媒三界的高频热词。

在学术话语、政治话语和舆论话语的交叠使用中，治理的内涵不可避免地发生拓展和模糊化。

而作为单一制政体下的地方政府，也必须对中央新的政治话语模式作出回应，治理一词开始频频出现在地方的政策文件中，而政治文本的表达需要学术话语的注解和深化，于是“县政改革”、“县域政治发展”的表述逐渐被“县域治理”、“县政治理”等所替代，开始成为新一轮县域政治研究的关键词

　　二、主体的视角：

　　地方政治能动者把行为主体作为研究对象来研究人与制度的互动，这一思维方式既是一个老方法，也是一个新方法。

所谓老方法是指，自二战以来行为主义政治学的兴起，政治学研究从传统静态的制度研究转向动态的研究视角来解释政治现象和政治实践，政治行为就成为了政治学研究的主要对象之一。

简言之，主体的视角成为政治学研究新的思维范式：

谁得到什么，何时以及如何得到是这一范式的经典表述。

所谓新方法是指，20世纪80年代以来新制度主义政治学的兴起使得国家重新回到主流政治学研究的视野中，强调要理解政治行为就必须研究塑造个人偏好的制度、文化传统等，在继承旧的制度分析学派的研究成果和扬弃行为主义政治学的基础上，力图“将制度研究与行为研究、决策研究结合起来”。

在行为主义和新制度主义政治学范式的影响下，关于行为主体的表述呈现为三种形式：

一是作为具有理性的、同质化的整体政府;二是作为具有“角色”属性的权力拥有者;三是作为具有利益关联的权力共同体联盟。

从行为主体视角出发的研究范式迅速渗透到政治学研究的各个领域，在县域治理的研究方面也因此具有了整体性视角、个人主义视角和战略性群体视角三个基本进路。

（一）整体性进路

　　第一种路径是整体性的研究进路，即将县级官员群体作为一个理性“角色”等同于县级政府。

具体来说，就是将县级官员群体看作是同质化、理性化的集体行动者，同时将县级政府看作一个理性行为主体，通过对政府-市场-社会三维互动关系的分析，归纳县级政府行为模式，将县级政府行为模式视作县级官员作为集体行动者的行动逻辑。

20世纪80年代以来由乡镇企业鼎盛而引发的国内外学者对地方政府治理模式的讨论，对思考县域地方政府行为具有很大的启发性。

这一观察视角被概括为统合主义视角。

周鲁豫根据地方政府经济权力的不同获取方式将其划分为两个阶段：

第一个阶段是基层政府对企业的经营时期。

比较有代表性的理论模型有“地方政府法团主义”、“政府即厂商”、“地方市场社会主义”。

此外，还有诸如“庇护者”、“市场行动者”、“谋利型政权经营者”、“悬浮型政权”的提法。

第二个阶段是20世纪90年代中后期以来，地方政府逐渐由经营企业转向经营土地。

以李侃如、周飞舟、周黎安、曹正汉、史晋川、周雪光、折晓叶等为代表的一批学者从不同角度对地方政府经营性行为进行解释，形成了关于转型期中国地方政府行为研究的“理论群簇”。

周鲁豫将这一时期统合主义视角下的理论模型概括为“统合治理”模式。

赵树凯则认为，国外学者用统合主义视角来观察中国发展往往局限在中国政府和政治的外部作用，对于地方政府内部的运行机制缺乏应有的透视和解析。

赵树凯将地方政府的运行机制分解为行为特征和政治前提两个子变量，以地方政府的公司化激励机制、碎片化权力结构、运动化行为模式作为三个观察变量，揭示了当下地方政府“公司化”运行的内在机制。

从地方政府公司化的社会后果看，作者提出两点质疑：

一是从经济上看，地方政府公司化的运作机制无法推动经济增长从量到质的转变;二是从政治上看，地方政府过度介入市场领域，会造成政策制定的不公正、缺乏对底层需求的回应，进而引发政治危机。

根据这一判断，作者认为“改变地方政府公司化的运行机制，使之真正转换为现代意义的国家政权体系”是下一阶段中国改革的关键所在。

周雪光从地方政府上下级之间的内部运行机制出发，提出地方政府之间“共谋行为”的解释模型，重点讨论了“共谋现象”这一制度化的非正式行为产生所依赖的制度环境、组织决策过程、激励机制等方面。

作者认为，共谋行为的“稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果

　　第二种路径是个人主义的研究进路，这一方法主张从地方官员激励机制和行动逻辑的微观层面揭示地方政府内部的运作机制。

周黎安提出“晋升锦标赛”的理论模型，从地方行政长官激励机制的维度来研究中国政府内部治理特征，进而揭示中国经济奇迹与地方官员激励模式的内在关联。

这一理论暗含的一个前提条件是地方官员的“理性人”的假设，即“政府官员作为政治参与人，最关心的是行政晋升和仕途，而非地区的财政收入。

”实践表明，尽管一定时期内晋升锦标赛模式成为推动中国经济奇迹的主要动力，然而这种激励机制却是一把双刃剑，造成诸如政府官员的激励扭曲、政府在市场化过程中的角色冲突和政府职能转变的困难以及中国经济增长方式由量到质的转型困境。

李永刚则聚焦于地方官员机会主义的行动模式，提出权威指数、偏好弹性、规则意识和关系网络四个观察变量，并据此归纳地方政府官员的行动逻辑表现为一个多重比大小的过程，主要包括：

权威—规则比大小，利益—风险比大小，关系—能力比大小，其实质是地方政府官员作出的“局限下取利”的“约束性选择”。

作者从宏观上分析了这种带有机会主义的行动模式能够被容忍的威权弹性的制度空间，加之中、微观层面“政治竞标赛”的激励机制使得“每一级地方政府都变成了猎头公司，睁大眼睛不惜成本地引进治理人才，组建参赛运动队。

如县委书记成为县级参赛队的教练员和裁判员，同时又是市级参赛队的运动员。

”

（二）战略性群体进路

　　第三种路径可以看作是第二种的进化版，二者都是从地方权力核心行动者的视角出发，但不同的是从个人化的视角转向了群体性视角。

一般而言，作为群体至少应当具备两个基本条件：

一是最低限度的集体认同意识;二是集体行动机制。

德国的两位学者托马斯·海贝勒、舒耕德在《作为战略性群体的县乡干部———透视中国地方政府战略能动性的一种新方法》一文中首倡以战略性群体作为分析框架，解释中国县乡两级领导干部的战略能动性与不同地方政策执行的差异。

作者认为，由于共同的利益、“地位相近”以及在本地所具有的影响力，使得县乡领导干部表现出一些共同的（经济、文化、社会、象征、结构）资本，并在政策执行的共同的经历中逐渐建立起作为战略性群体所必要的认同意识和集体行动机制。

从人员组成看，作为战略性群体的县乡领导干部由领导班子（一般等同于县党委常委会）所领导的副科级以上干部组成，最高领导是县委书记。

从内部结构看，作为战略性群体并不意味着群体内部是同质的，而往往是等级森严，这种层级通常以“恩庇-侍从”关系表现出来。

但大量实证显示，由于在政策执行过程中，“共同的利益、制度性约束、面临来自上级部门和老百姓的双重压力，县乡领导干部共同的习性和团体精神比内部冲突和狭隘观念要重要得多，制度环境使得县乡领导必须进行战略性合作或合谋。

”作为县域政治的核心行动者，在面对上级政策偏好模糊化的情况下，县乡领导干部在具体的政策选择和项目的最终执行上具有了更大的能动性，县域政治的运行表现出“有组织的无政府状态”，这一模型成为解释同一政策在不同县域层面执行差异的一个新视角。

樊红敏的研究也证实县级政府常常通过“目标置换”的方式对上级政策进行选择性执行。

杨雪冬从“省管县”的体制改革过程考察县级官员的能动性作用，认为县级官员内部存在着以县委书记为代表的次级群体，但由于县委书记更高的政治地位，群体内部的权力呈现等级化。

　　三、结构的视角：

县政改革

　　目前来看，学界关于县政改革的研究主要聚焦于三个问题：

　　一是关于县政改革的价值取向。

就目前的讨论来看，学界关于县政改革的基本价值取得了共识：

自治性、公共性。

以于建嵘、蔡永飞为代表的诸多学者明确提出“县政自治”的理念，主张从政治合法性而不是行政效率的角度来重构县政体制，定位县的政治地位。

徐勇从“地方性复活”与“草根性成长”的时代背景出发，对现代地方自治作了两个限定：

一是地方自治必须依托国家一体化，确保国家主权完整;二是地方自治权的扩大要与民众参与扩大同步。

杨雪冬也认为，现代意义的自治是地方在国家制度框架之内，依照国家法律，对本地事务进行自我管理，自治不是对国家的背离，而是维护国家的权力。

一定意义上讲，自治性是民主理念在地方治理层面的具体化，因此也有学者从社会主义民主政治的“人民民主”原则出发进行论证。

吴理财、周庆智则提出了县政改革的公共性（公民权利）原则，认为政府公共性构建是现代国家建设及其民主治理的一个内在的根本要求，是政府合法性的基础，也是公民权利发展的必然要求。

　　二是多视角、多维度讨论当前县域治理困境的原因。

于建嵘对当前县政运作的权力悖论进行了结构上的分析。

一方面通过中央集权缩小地方党政权力的举措，加剧了县级政权面临的无限责任与有限权力的结构性矛盾。

另一方面，党委与政府的不同权力来源，以及政府权力的双重来源，使得地方党政责任目标不明确，造成县级政权缺乏一个真正意义上的地方最高主官。

在相应追责机制和评价机制不健全的情况下，造成“县级党政负责人对本地民众与中央的双重不负责”。

周庆智则以“权力清单”改革作为着眼点，对行政权力结构及其运行的结构性矛盾作了分析，认为县级政权拥有的资源所有权和行政管理权的一体化是当前县政治理实践的本质特征，由此造成县政治理所追求的目标是“国家利益最大化（包括基层政府利益）而不是公共利益最大化”。

樊红敏指出县域治理中存在“行政化动员型治理模式”，通过非制度化的行政整合机制，强行政动员、典型化运作方式调动科层组织内的可用资源，以权力主导县域治理，造成县域治理的制度化困境和弱社会参与性，使得县域治理的行动与县域政权建设目标的偏离。

　　三是讨论县政改革实施的具体路径。

从现有的研究看，大致分为两种进路：

第一种进路是将县作为制度主体来研究如何调整其在整个政治体制中的地位、功能和作用，侧重于纵向分权的行政性改革研究。

具体来看集中于两个方面：

一是围绕省、__市、县三级行政层级进行的“强县扩权”、“省直管县”的讨论;二是县乡关系的调适，重塑乡村治理结构。

从现有的研究成果来看，学者们主要基于运行机制、体制结构、制度环境、具体行为等不同侧重点展开对县乡关系的研究，分别形成了四种主要的分析模式：

压力模式、同构模式、共谋模式和互助模式。

吴理财认为，现有的研究成果表明县乡关系呈现出一种自上而下的支配性权力关系。

然而，由于学界对于县乡关系的学术讨论背后的学术关怀是中国府际之间的总体性特征，因而研究的结论往往是就府际关系的普遍性特点而言，而忽略了对县乡关系特殊性的学理性探讨。

实际上，对县乡关系的特殊性进行学理分析并未被学界忽略。

周飞舟对税费改革过程中县乡政府财政关系的考察发现，一方面，乡镇财政“空壳化”使得县级财政变成了乡镇财政的“家长”，县乡关系模式也因此发生改变，乡镇政府开始变得像县级政府的“派出”机构。

另一方面，为了维持自身运作，乡镇政府除了向上“跑项目”、“跑资金”外，就是以个人名义进行借贷，这一行为使得基层政权运作的基础发生着改变，“民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级政府组织所依赖的对象，民间资本开始变成乡镇政府的‘股东’”。

乡镇政权“悬浮化”引发了更为深远的问题：

乡村公共物品和公共服务由谁来提供?

很显然，乡村公共服务和公共物品的供给需求不会因为乡镇政府的“半瘫痪”状态而消失，这一需要的满足必然会上移到“以县为主”，而“依靠治理规模在几十万人，甚至上百万人口的县级政府来提供不断增长的公共服务需求的设想不但不现实，而且会使得整个国家政权‘悬浮’于乡村社会之上。

”换言之，“以县为主”所造成的乡镇政权悬浮化就是县乡两级关系特殊性的一种表现。

四、过程的视角：

国家-社会-市场互动国家-社会-市场的三维分析视角脱胎于国家-社会的二元分析法。

从对县域政治的研究来看，目前有两种路径：

　　一种路径是沿着现代国家构建的路径，以小见大，把县作为国家的微型版，进而揭示中国现代国家构建的内在机制。

这一研究视角常常采用“解剖麻雀”式的个案研究法，从对具体典型的深入研究中探寻事物的本质。

杨雪冬是在现代国家构建的理论框架下讨论县域政治的，把县域政治视为中国现代国家的一个“微型国家”模型。

这一判断的现实前提是中国集中体制的国家制度特征。

杨雪冬从现代国家构建的理论视角出发，以县作为微观分析单位，将宏观历史与微观个案相结合，动态分析县作为地方国家的基本运行机制及其内在结构特征，据此透视中国国家构建的历史逻辑和实践逻辑，剖析中国近代以来特别是改革开放以来，国家自主性、市场发育与社会生长三者的互动关系，并提出中国国家构建的理性化与民主化的价值取向。

从内容上看，这本书是从国家构建理论出发论述中国县域政治的第一本专著。

不过有学者认为，书中的结论带有强烈的价值判断，落入了西方情境的现代国家构建理论的窠臼，造成表述逻辑表现出理论与现实的“两张皮”。

从研究方法上看，笔者认为杨雪冬将县作为微观分析单位有两层含义：

一是相对于整个国家而言，县是微观单元意义上的“地方国家”;二是对县域政治的研究方法采用个案研究，较之于中国2000多个县具有微观性。

5年之后，杨雪冬撰文将县作为中观层次的分析单位。

尽管对于这一分析层次上的变化，作者并没有给出明确的解释，但从行文中看，这一分析单位层次的变化是在把国家作为宏观分析单位，乡镇（包括村）作为微观分析单位的意义上提出的。

从方法论的意义上看，将县作为中层分析单位更具规范性，标志着中国县域政治学在研究方法上的进步。

周庆智对“国家政权建设”在中国语境下的实践内涵作了解释，认为近代以来的国家政权建设并不是基于西方经验提炼的“国家政权建设”规范性内涵的完整实践，它并不包含国家（公共权力）与公民权利关系的制度化建设，而只是基于国家至上主义主导的政治现代化过程，是为增强国家资源汲取能力和社会动员、整合两大功能建设。

县级政权作为国家政权现代化进程中的一个组成部分，贯彻着强化官僚机器、汲取财富、控制和动员社会的能力，而县级政权组织的公共性时至今日依然没有得到有效的实现。

根据对中国式的“国家政权建设”所建立的政治体制基础和制度条件的分析，提出县级政权组织职能转变的方向与现实条件。

首先，建构国家与基层政权法治化关系，从宪法层面规范中央、地方关系基本架构和运行机制;其次，建构县级政权组织的公共职能，使得政府与公民权利关系制度化;最后，推进和推动基层自治组织的发展和成长。

　　另一种路径以分税制改革以来形成的中央地方关系的新变化以及这一变化所提供的机会结构为制度背景，研究县级政府治理模式的新变化。

现实地看，分税制改革造成的新的中央地方关系，一方面为县级政府行为提供了新的“激励结构”、动力机制和制度约束，塑造了县域政府治理新的制度环境;同时也赋予了县级政府在辖区范围内更多的资源控制权，导致政府治理行为表现出更大的垄断经营性特征。

这一变化使得“地方政府法团主义”的分析模型难以解释新出现的地方统合形态，更难以解释城市（镇）化的驱动力所在。

学者们尝试建构分税制背景下县级政府行为内在逻辑的分析模型。

折晓叶认为，县域政府凭借“土地项目平台”这一制度载体，实现其“行政-政治-公司”三位一体的新统合治理模式。

这一统合治理模式使得本该以经济逻辑为核心的县域经济发展和城市化建设具有了政治化的运行逻辑。

从现实效果看，一方面，这一模式成为城市化飞速发展的有力支撑，实现了县域经济的快速发展，满足了县域核心行动者的政绩需求;另一方面，这一统合模式作为一个由政府主导的内部循环的组织体系，存在着内在的制度悖论。

它极大地扩大了政府在推进城市化中的主导作用，且使政府的决策很难受到有效约束。

当作为主导城市化的地方政府出于地方财政的需要，而不是城市化自身发展规律的需求急速推进辖区的城市化进程时，就势必造成地方的虚假城市化的问题。

周鲁耀进一步指出，以项目平台作为组织载体的公司化运作机制只是一种“中介形态”，“统合治理”模式下地方政府权力使得原有的行政机制和政治机制在与公司机制结合后分别得到了强化和扩张。

从运行后果看，赵树凯指出无论是“地方性国家统合主义”还是“政治-行政-公司”三位一体的统合治理，从长远来看都存在经济和政治上的不确定性。

　　四、关于县域政治研究的反思与展望

　　从内容上看，县域政治研究从单一的行政体制改革拓展到政府的公共服务能力、法治能力建设;从单纯经济职能的研究拓展到公共物品供给能力、公共财政体系的建设研究;从发展型政府研究向政府公共性研究转型;从以县级政府为研究主体到研究县级政权与社会互动;研究的价值取向也从管理到治理再到善治。

从研究方法看，从单一视角转向多学科、多维度的立体透视，形成了主体的、结构的和过程的三大研究视角。

但总的来看，目前关于县域政治的研究仍然存在两方面的问题：

一是问题导向性和对策性研究居多，系统的学理研究较少;二是不同学科之间的研究成果未能形成系统的交流渠道，跨学科研究成果不显著。

如周雪光等所言，社会学研究中的地方政府往往有着重“社会”而脸谱化“国家”的研究趋向，而政治学研究中的地方政府又常常忽视社会，专注于政府内部的运作机制。

从我国社会科学发展的总体进程看，30多年来中国社会科学在研习西方社会科学理论方法方面有了长足的进步，这些理论模型被运用到关于中国研究的各个领域。

与此同时，随着各类社科资助的大规模投入，国内学者能够有条件进行长期的田野追踪调查，积累了丰富的案例，这为中国问题的深入研究提供了有利的条件。

概而言之，规范术语表达，搭建学术对话平台;立足本土经验，平衡规范研究与实证研究、静态分析与动态分析之间的关系;转变理论概念“普适性”与“中国特色”的二元思维方式，加强比较研究成为县域政治研究进一步深化的基本方向。

　　首先，规范术语表达，重视基础理论研究。

从表述形式看，目前学界尚未对县域政治研究形成统一、规范的学术表达。

尽管都是以县作为研究单位，研究的内容也基本相同，但在行文表述上，经历了从“县政改革”、“县域政治”、“县域治理”、“县政治理”的话语转化和交叠使用。

从这些概念背后的逻辑看，并不都是因为理论演进的需要，而是为追求某种学术流行话语。

尽管关于“县政”的内涵学界曾有过规范化的尝试，但这一术语却未能成为获得普遍遵守的规范。

此外，关于县域政治研究的诸多文章，也常常以“地方治理”、“地方政府”来替代。

这种概念表述的不统一，一方面不利于对县域政治的研究成果进行系统、全面的梳理;但更大的弊端在于，这种概念表达的不统一对于建立起一个完整的县域政治理论体系会产生不必要的阻力。

诚如徐勇所言，“缺乏系统的学理研究，结果各说各话，各执一端，最后不了了之。

”建构具有中国特色的县域治理理论是中国国家治理理论体系的一个最具原创性的理论生发点。

一方面，大量的实证研究已经在全国范围内展开，总结和提炼出了许多原创性的县域治理观点。

要将这些具有鲜明地域特色的县域治理观点抽象到一个带有普遍性的治理理论的层级上，首先就要在概念的表述上进行必要的统一，在对相关概念的使用上自觉地进行规范性表述，即术语的表达形式要确定，不可随意替换。

在这一点上，相关研究者应当保持必要的学术自律和自觉。

进而言之，在基本概念清晰化的基础上，把研究方法、路径、工具与研究对象有效统一起来，建立起具有适用条件、可供经验研究检验的理论假设，从而形成具有内在逻辑统一性的理论命题。

　　其次，加强田野调查，立足中国经验。

中国县域治理展开的现实逻辑是在现代国家建构的进程当中展开的讨论，而非西方经验和知识话语背景之下的政府治理。

这个制度环境的大前提必须把握好才能对治理的中国经验进行讨论和总结，而不至陷入西方“问题殖民”的窠臼之中。

这并不是说我们完全不去借鉴西方社会科学的理论成果和分析工具，而是说要对这些理论工具的适用性边界作出判断，用经验实证去修正理论，而不是相反。

具而言之，县域政治研究的概念体系应当具备描述性，即要言之有物，符合“常识”;在这一基础上，进一步对所描述现象的内在规律、行动背后的意义进行具有逻辑一致的解释，揭示现象背后的隐秘机制。

因此，县域政治研究要挖掘本土经验，加强田野调查，在此基础上提炼和总结理论，“使中国的经验成为世界知识体系的重要组成部分，使根基于中国经验的理论总结得到世界知识体系的验证。

”

　　最后，推动比较研究，这里的比较研究有两层含义：

一是就社会科学内部而言，尤其应当增进社会学、政治学相关研究在研究方法、思维范式、理论观点之间的比较交流，以便更好地激发理论好奇，提出真问题;另一方面，从研究的理论意义和应用意义上讲，经验研究往往需要相关研究进行“检验”，以便更好地为理论的适用性提供经验支撑。

因此，应当尝试建立可以进行比较的基本概念体系，从而深化县域政治在全球、全国范围的比较性研究。

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