关于推进人口和计划生育综合改革的战略思考.doc

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关于推进人口和计划生育综合改革的战略思考

金小桃

【专题名称】人口学与计划生育

【专题号】C5

【复印期号】2006年01期

【原文出处】《中国人口科学》（京）2005年05期第89～94页

【作者简介】金小桃，河海大学商学院博士研究生、国家人口和计划生育委员会办公厅主任。

【内容提要】

人口和计划生育综合改革工作开展5年以来，取得了显著的成绩。

“十一五”期间，必须继续大力推进综合改革，加快建立人口和计划生育工作新机制，努力为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会创造良好的人口环境。

【关键词】人口和计划生育/综合改革/工作机制

    20世纪90年代末，中国实现了人口再生产类型的历史性转变，进入了稳定低生育水平的新阶段。

人口和计划生育工作向何处去？

成为广大人口和计划生育工作者及全社会共同关注的问题。

2000年，全国基本实现计划生育“三为主”后，国家计生委抓住《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（以下简称中央《决定》）颁布的有利契机，做出了开展人口和计划生育综合改革、加快建立适应社会主义市场经济体制需要的工作新机制的正确决策。

随着实践的展开，这项决策的科学性正在逐渐地显现在人们的面前，并预示着这场变革具有前瞻性和战略性，它将从根本上决定中国人口和计划生育事业在21世纪的最终走向。

人口发展是促进中国经济社会发展的关键因素，因此，我们应该从战略高度、前瞻视角和国际背景对这场变革的若干重要方面来进行一些比较系统的探索和研究。

    　　　　一、战略内涵和目标

（一）内涵

    1.坚持用“三个代表”重要思想统领人口和计划生育综合改革新机制建设工作。

人口问题的本质是发展问题，人是生产力中最具活力的因素。

实行计划生育，促进人口与发展，就是发展先进生产力的内在要求和重要动力。

人们的生育观念和生育行为也是一种文化现象。

实行计划生育，实质上是一场移风易俗的思想革命。

扫除封建生育文化的影响，代之以男女平等、计划生育、优生优育等新型的生育文化，促进人民群众在生育观念和生育行为上的文明和进步，本身就代表了先进文化的前进方向。

计划生育把人民群众的个人利益与国家利益、家庭利益与社会利益、自身利益与子孙后代的利益有机地统一起来，目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

因此，人口和计划生育工作本身就是“三个代表”重要思想的具体实践。

    2.落实科学发展观，促进人的全面发展。

科学发展观的本质是“以人为本”。

坚持以人为本、促进人的全面发展，其内涵包括两个方面：

一是就个体而言要促进和保障个体自由、健康、文明的发展，每个人能够充分展示自己。

二是就群体而言要实现人与人之间的和谐，人与社会的和谐，人与自然的和谐。

也就是说，既要满足个人的自由发展，又要促进全体人民的全面发展；既要考虑人们的现实利益，又要考虑人们的长远利益；既要关注目前的13亿人口，又要兼顾未来新增人口；既要重视研究人口与发展的规律，又要重视研究和把握人口与经济社会资源环境协调发展的可持续发展规律。

    3.为构建社会主义和谐社会提供人力资源保障，实现由人口大国向人力资本强国转变。

积极推进制度和机制创新，稳定低生育水平，提高出生人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，优先开发人力资源，促进人口大国向人力资本强国的转变，促进人口与经济社会资源环境的协调发展和可持续发展，为构建社会主义和谐社会提供人力资源保障。

    4.创新人口和计划生育工作机制。

通过综合改革，努力解决好目标问题、宗旨问题、机制问题、动力问题、能力问题，建立符合社会主义市场经济和法治政府要求的人口和计划生育新的“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作新机制。

（二）战略目标

    1.总体目标。

到2010年，在全国大多数省份基本建立“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的人口和计划生育工作新机制。

主要标志是确保稳定低生育水平，统筹解决人口问题取得实效，让人民群众满意。

    2.阶段性目标。

2005年，在总结全国19个综合改革试点市经验和理论研讨的基础上，全面推进人口和计划生育综合改革。

2008年，在东部地区和中西部工作基础较好的地区率先基本建立工作新机制。

2010年，全国大多数地区基本建立工作新机制。

    　　　　二、战略分析与判断

（一）SWOT方法分析

    根据战略研究理论，运用SWOT（优势、弱势、机会、挑战）方法，对当前推进综合改革所具有的优势、弱势和面临的挑战、机会等进行全方位分析，可得到如下判断。

    1.优势。

经济社会的持续发展为人口和计划生育工作的发展奠定了雄厚的物质基础。

改革开放以来，中国经济社会发展的成果，特别是改革开放20多年来的成功经验将对促进人口计生工作的改革创新产生巨大的推动作用。

    2000年，中央《决定》明确提出了新时期人口和计划生育工作战略目标与任务，即稳定低生育水平，提高出生人口素质；逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。

2002年以来，历次中央人口资源环境工作座谈会都明确提出，“加快人口与计划生育领域的改革创新，建立和完善依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理的工作机制，全面提高人口与计划生育的管理水平和服务水平。

”2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，增加了加强人口发展战略等工作职能。

随后，地方各级计生委都陆续更名。

各级人口计生委的更名，为加快政府职能转变、建立适应社会主义市场经济体制要求的工作机制提供了历史契机。

    在30多年的计划生育工作历程中，人口计生系统已经拥有工作人员52.6万人（盛茂林，2004），计划生育协会会员9000多万人，整体素质不断增强。

    目前，计划生育行政工作机构8.7万个，县乡两级计划生育技术服务机构3.7万人（盛茂林，2004）。

基层计划生育行政管理部门和计划生育协会等群众团体以及村民自治组织密切配合，构建了互联、互补、互动的农村计划生育公共服务体系，对于实现中国人口再生产类型的历史性转变发挥了不可替代的重要作用。

    国家人口计生委在全国14个省（区、市）选择了19个试点单位，并先后3次召开综合改革试点工作座谈会。

山东、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、湖北、湖南、四川等地在全省范围内推进综合改革。

各地综合改革工作已经取得阶段性成果。

    2.弱势。

中国人口总体素质不高。

中国出生缺陷发生率为4％～6％，年发生出生缺陷100万人左右。

各种地方病患者累计达6000万人左右（张维庆，2004）。

艾滋病等威胁人民健康和公共卫生安全的疾病有蔓延之势。

国民特别是农民受教育程度还不高。

    流动人口规模庞大。

目前中国流动人口已达到1.44亿，今后20年将有3亿农村人口陆续转为城镇人口。

出生人口性别比持续升高，第五次全国人口普查已达117。

长期下去，将带来婚姻挤压等一系列社会问题。

    低生育水平面临着反弹危险。

目前，不少干部对计划生育工作存在着盲目乐观或麻痹松懈情绪，如果领导不力、举措失当、投入不足，动摇仍然比较薄弱的基层管理和服务网络建设，将直接威胁到低生育水平的稳定。

    3.机会。

人口发展战略研究取得的成果，为综合改革提供了理论基础和智力支撑。

国家人口发展战略研究科学预测未来中国人口发展态势，提出了落实科学发展观、促进人口与经济社会资源环境协调发展的战略构想和政策建议，明确了建立人口和计划生育工作新机制是稳定低生育水平的必然要求。

    人口发展日益成为国际社会关注的重大问题，国际环境的变化有利于中国人口和计划生育事业的发展。

当前，人口资源环境问题日益成为全世界关注的重点，实现人口与经济社会的协调发展以及走可持续发展的道路已经成为各国政府共同追求的目标。

    4.挑战。

目前面临的主要挑战是：

（1）5个认识不足。

对全面落实科学发展观中稳定低生育水平、综合治理人口问题的重要性和迫切性认识不足；对社会转型期各种矛盾摩擦产生的剧烈震荡给人口和计划生育工作带来的影响认识不足；对人口问题是可持续发展的关键认识不足；对人力资源开发、人力资本积累是持久发展的源泉和动力认识不足；对引导人口合理分布、改善人民生活、扩大居民需求是经济增长的目的和动力认识不足。

（2）4个体制性障碍。

稳定低生育水平的激励与约束机制不健全、人力资本培育及配置机制不健全、与人口转变相适应的人口流动和社会保障机制不健全、人口发展宏观调控和公共管理与服务机制不健全。

（3）4个没有改变。

中国人口多、底子薄、人均资源相对不足的基本国情没有根本改变；严格的生育政策与群众生育意愿之间的基本矛盾没有根本改变；计划生育作为“天下第一难”的工作性质没有根本改变；计划生育作为基本国策的地位没有改变。

（二）基本判断

    综合改革是推动建立人口和计划生育机制体系的战略抉择，是人口和计划生育事业发展的必然要求，是时代的选择，是历史的必然。

人口和计划生育综合改革工作是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观、《人口与计划生育法》、中央《决定》和历次中央人口资源环境工作座谈会精神的战略决策；是实施《行政许可法》的必然要求；是稳定低生育水平、提高计划生育管理和服务水平的重要举措；是改善基层党群干群关系、促进基层民主法制、巩固党的执政地位的有效手段；是解决“三农”问题、促进农村发展的必由之路。

“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制是以人为本、强基固本、齐抓共管、可持续发展的机制，只有党政领导、部门配合、群众参与才能建立起来。

    　　　　三、战略实践和实证

    5年来，按照党中央、国务院的要求，各级人口计生委加快建立和完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制，人口和计划生育工作不断取得新的突破。

具体来说，主要体现在以下几个方面。

（一）“三个代表”重要思想和科学发展观得到深入贯彻落实

    各级人口计生委认真践行“三个代表”重要思想，全面落实以人为本的科学发展观，自觉把人口和计划生育工作综合改革纳入经济社会改革大局，把经济增长同人口、资源、环境和经济社会发展有机结合起来。

在国务院的组织领导下，由有关方面组成了国家人口发展战略研究课题组，国家人口计生委认真做好组织、协调和服务工作，动员跨地区、跨部门、跨学科的300多位专家学者共同参与，使人口发展战略研究顺利推进，全国各省（区、市）也相继开展了区域性人口发展战略研究。

特别是长三角、京津冀、东北地区、西北地区等重点区域的人口发展战略研究工作取得了积极进展。

（二）以人为本的工作理念得到强化

    在科学发展观的指引下，各地在推进综合改革过程中，更加注重关注和满足人民群众的计划生育/生殖健康服务需求，尊重和维护育龄群众的相关权益。

长春市提出的计生服务“三关爱”（人性关爱、人情关爱、人文关爱），是对以人为本工作理念的具体解读。

各地普遍开展计划生育/生殖健康优质服务，普及包括性病、艾滋病预防在内的计划生育/生殖保健知识，推广避孕方法知情选择，加强优生优育及不孕不育症诊治，逐步将服务对象拓展到青少年、男性和老年人口，并将群众的满意度作为评价工作的一项根本性指标。

    　　（三）依法管理突出规范运作

    各地、各级行政管理人员越来越深刻地认识到，依法管理首先是依法治官、依法治权。

各地普遍制定和完善了执法公示制度、责任制度、过错追究制度、监督检查制度以及有奖举报制度等，规范执法行为，维护计划生育行政执法的严肃性和公正性，提高计划生育依法行政水平。

各省、自治区和直辖市在出生人口性别比严重偏高的地区集中开展专项治理活动，依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为。

辽宁、浙江、福建、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广西等省份制定地方法规和出台司法解释，加大依法打击非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠。

    　　（四）村（居）民自治重在维护权益

    各地人口计生部门积极参与“村两委”建设，强化村级计生组织和计生协会，试点地区70％以上的村实施了村民自治。

绵阳、咸阳等市纠正了过去在“村规民约”中随意设置的收取押金、保证金、滞纳金甚至罚款等不符合现行法律规定的条款。

威海市、上海市卢湾区率先对基层计生协会的组织形式进行改造，使其成为真正意义上的非政府组织，确保协会在民主监督、民主参与中充分发挥作用。

北京市海淀区、大连市等地开展了“高档物业小区计生管理新模式”的试点工作，取得较好成效，有力地促进了计划生育居民自治。

    　　（五）优质服务坚持项目带动

    各地加强宣传教育，深入开展婚育新风进万家活动，积极开展“关爱女孩行动”，普及法律法规和计划生育/生殖健康知识，努力营造有利于妇女发展和女孩成长的舆论氛围与社会环境；开展积极的国际交流，使国际先进理念生殖健康理念深入人心。

北京、辽宁、江苏、上海、浙江、湖北、四川等地改革优质服务决策机制，针对当前农村公共卫生服务网络的薄弱环节和计生服务站的优势与潜力，以及健康和亚健康人群对生殖健康知识的需求，将群众的服务需求作为制定当地年度工作计划的重要依据，确保群众需求能够得到及时、准确的满足。

贵阳、滨州等地通过加强与卫生部门的联手合作，做到资源共享，优势互补，共同发展；青岛、长沙、绍兴等地在政府购买计划生育技术服务方面进行了有益的探索。

    　　（六）政策推动注重制度创新

    一是法定优待。

各地人大在修订地方人口和计划生育条例时，进一步完善了计划生育奖励与社会保障制度。

对实行计划生育的家庭特别是只有女孩的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、培训、就业、就医、住房及子女入托、入学等方面给予适当照顾。

目前，以奖励为主体的计划生育政策推动格局已基本形成。

二是农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点顺利开展，西部地区“少生快富扶贫”工程试点进一步推广。

农村两项制度试点深受各界赞誉，取得了良好的经济和社会效益，被群众称为“德政善举”，对人口计生工作发挥了有力的政策推动作用。

三是引导群众少生快富奔小康。

各地深入开展帮扶活动，加大财政投入，扶持计划生育贫困家庭摆脱贫困，真正把群众的兴奋点由“生孩子”引导到了“抓票子”上来。

湖南省凤凰县、湖北省长阳县开展了“绿卡工程”和“民福工程”，对计划生育困难家庭实行全方位的扶助。

威海、赤峰、宜昌、咸阳等地因地制宜，深化“三结合”，促进其制度化、项目化。

四是设立计划生育公益金。

江苏、浙江、山东等地设立计划生育公益金，利用社会资金帮助计划生育困难家庭。

    　　（七）综合治理加强统筹协调

    各级党委和政府积极协调有关部门，动员全社会力量实行综合治理。

教育、科技、公安、民政、卫生、工商等有关部门进一步明确在人口和计划生育工作中的职责、任务，制定具体措施。

人口和计划生育部门充分发挥职能作用，协助党委和政府组织、协调、督促、推动各部门落实人口和计划生育政策。

各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体作为协助党委、政府动员广大群众参与计划生育工作的重要力量，积极发挥作用，组织引导群众实行自我教育、自我管理、自我服务。

各地重视通过加强信息化建设促进综合治理人口问题，运用现代信息技术提高工作效率和管理水平。

信息的交流与共享，对优化决策，引导服务和规范管理，起到了重要的基础性支撑作用，尤其对加强新时期流动人口的管理与服务具有显著效果。

国际交流合作的积极拓展、武汉、三亚国际论坛和会议取得了显著成就。

    　　（八）干部人事制度改革成效显著

    各地切实加强队伍建设，努力创建学习型机关。

各地人口计生部门普遍借鉴并发展牡丹江市经验，改革人事制度，优化队伍结构，队伍素质和精神面貌显著改善。

在农村税费改革和乡镇机构改革过程中，绝大多数地区保证了人口计生机构和人员编制的稳定。

目前，初步在村级形成较为完备、运行规范的队伍建设机制，促进了计生工作的经常性开展和重心下移。

    　　　　四、战略前瞻和选择

（一）深入发展面临的主要困难

    人口和计划生育的进一步改革，已与政治、经济、文化、医疗、户籍等方面的改革连在一起；改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，而各方面改革能否配套推进，不仅制约着人口计生领域改革的进程，而且决定着人口计生领域改革的效果。

随着市场经济的发展，通过行政手段主导改革的能力也受到了挑战。

同时，受政策制定权限制约，一些深层次的改革难以在地市一级展开，需要在省级层面上开展人口和计划生育综合改革工作。

面对改革发展中出现的新问题，部分同志缺乏创新能力和进取精神。

有的对开展综合改革有畏难情绪，认为改革涉及多个部门，协调难度大。

有的求稳怕乱，害怕在改革中打破原有的利益格局，损失已有的权力和资源。

有的不愿意抛弃传统的思维习惯，面对计划生育面临的新情况新问题，束手无策，得过且过。

    中国经济社会发展的不平衡性决定了人口计生工作水平的多层次性。

当前人口计生工作地区之间发展很不平衡，一些地方仍然停留在计生部门内部改革的层面上，没有把综合改革与相关社会经济领域的改革举措合拍，特别是“政策推动、综合治理”的实施，需要相关配套政策的支撑，部门协调不够，社会参与力度不够，改革的社会氛围没有形成。

从总体来看，一些地方的综合改革没有扩展到整个机制的创新，没有形成“星火燎原”之势。

    由于受经济条件的限制，一些地方推进综合改革在财力、物力、人力上的制约因素难以解决，利益导向机制难以建立，特别是一些经济欠发达地区的农村，优先优惠政策、奖励政策、保障措施等难以出台或得不到落实。

（二）对策和建议

    1.进一步转变政府职能，把握推进综合改革建立新机制的战略方向。

适应公共管理体制改革的要求，贯彻落实《行政许可法》，强化社会管理和公共服务职能，国家和省级人口计生委要把工作重心转移到研究战略、制定规则、创造环境、依法行政上来。

坚持科学民主决策，进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，自觉接受各方面的监督。

    2.加快建立有利于计划生育的利益导向机制，建立推进综合改革建立新机制的战略保障体系。

以农村部分计划生育家庭奖励扶助制度为核心，积极推进西部地区“少生快富扶贫”工程，继续深入开展计划生育“三结合”，重视解决计划生育困难家庭特别是独生子女伤残死亡家庭的实际困难，积极探索并逐步建立一系列有利于计划生育工作的优惠政策和激励机制，为建立农村最低生活保障制度奠定基础。

    3.建立人口发展战略研究长效机制，制定推进综合改革建立新机制的战略规划。

建立人口发展战略研究的长效机制，将战略研究与解决当前人口发展面临的重大问题、行动计划有机结合起来，与人口政策、经济社会政策的制定有机结合起来，加快建立人口与发展综合决策支持系统，科学编制“十一五”人口发展规划。

    4.综合治理出生人口性别比升高问题，突破推进综合改革建立新机制的战略难点。

加强舆论宣传，深入开展“关爱女孩行动”，形成有利于女孩健康成长的社会环境。

同时，加强对B超、终止妊娠手术和药物的管理，制定和完善严格禁止利用“B超”等医学手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的终止妊娠的法律法规，在《中华人民共和国刑法》修改中增设有关条款，加大依法打击的力度，力争“十一五”期间遏制出生性别比升高的势头。

    5.加强以县站和中心乡镇服务站为重点的基层服务网络建设，突出推进综合改革建立新机制的战略特色。

抓住农村乡镇机构改革和税费改革的机遇，提高县乡两级服务站的装备水平和队伍素质，完善行政管理、技术服务、群众工作“三位一体”的计划生育管理与服务体系，为构建社会主义和谐社会形成坚实的网络体系。

    6.全面推进计划生育依法行政，改进完善推进综合改革建立新机制的战略思维。

深入贯彻《人口与计划生育法》及其配套法规和地方条例，提高计划生育依法行政水平，彻底改变主要依靠强有力的行政手段推进计划生育的思维模式。

加大流动人口计划生育综合治理力度，开展便民维权活动，推动人口和计划生育系统文明执法，维护公民实行计划生育的合法权益。

【参考文献】

    [1]张维庆（2004）：

《为全面建设小康社会创造良好的人口环境》，《人口启示录》，中国人口出版社。

    [2]盛茂林主编（2004）：

《人口和计划生育知识简明读本》，中国人口出版社。

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全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作的实施及其政策建议

农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点工作评估调研课题组

【专题名称】人口学与计划生育

【专题号】C5

【复印期号】2005年05期

【原文出处】《人口与计划生育》（京）2005年04期第4～6页

    人口和计划生育是一项重大的战略问题，是我们的一项基本国策。

30多年来，我们实行了符合国情的计划生育政策，并取得了举世瞩目的成绩，为改革开放和社会主义现代化建设创造了良好的环境。

如果没有人口的有效控制，我国经济和社会发展就不会有今天的好局面。

    当前，我国人均国民生产总值已经突破1000美元，经济社会发展进入了一个新的阶段。

但人口多、底子薄、资源有限仍是基本的国情，这决定了坚持计划生育是一项长期的政策。

在新的历史条件下，进一步开创计划生育工作的新局面，是我们面临的一项重要任务。

    计划生育难点和重点都在农村，特别是在经济不太发达的中西部农村。

研究经济社会发展面临的宏观背景，总结几十年计划生育工作的经验，我们感到实行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，是新时期我国计划生育工作的一个重大创新，对进一步激发广大农民群众计划生育热情和积极性，对稳定生育水平，对经济社会的全面协调可持续发展，都具有重大意义。

    为了认真总结试点工作经验，完善奖励扶助制度，由国务院发展研究中心《经济要参》杂志社邀请国务院研究室、中央政研室、中央财经领导小组办公室、中央农村工作领导小组办公室、国务院西部开发办公室、国家发改委、农业部、国务院发展研究中心等部委的有关领导专家组成了联合课题组，2004年11月5～8日，课题组分别深入到湖南常德市、河南焦作市和贵州遵义市的5个县和一些乡村进行了实地调研，走访了60多家农户和许多基层干部，所到之处，所见所闻，无不深受感动和鼓舞。

课题组认为，从全国试点情况汇报和实地调查情况来看，几个月来，奖励扶助制度在各地试点工作进展顺利，取得了阶段性的成果，并积累了不少成功经验。

为该制度在全国农村全面推行打下了良好的基础。

    　　一、奖励扶助制度是计划生育工作思路的重大创新

    过去，我国的计划生育政策较多地偏向“处罚多生”，人口控制较多地采用了行政手段。

这对实现人口控制目标，保障经济社会的健康发展，发挥了重要作用。

但在新的形势下，促进计划生育事业不断发展，必须减少强制措施，更多地通过经济扶助和“人文关怀”，引导农民理性转变生育观念，少生致富，自觉自愿地有计划生育。

农村计划生育家庭奖励扶助制度，就是对此进行的积极探索。

这项制度对率先执行计划生育政策的农民，给予奖励和扶助，使他们在生活上有帮助，经济上有实惠，政治上有地位，建立起了计划生育的利益导向机制，形成计划生育的新的有力的激励机制，有利于从根本上破除“越生越穷，越穷越生”的恶性循环，开创了新时期人口计划生育工作的新思路。

    农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，引进“奖励少生”的激励机制，不仅找到了做好新时期计划生育工作的一条有效途径，而且对农村社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设都具有十分重要的促进作用。

    第一，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，是坚持以人为本、落实科学发展观的重要举措。

奖励扶助把关注的重点放在农民群众的切身利益上，体现了对人的关爱。

奖励扶助目的在于引导和鼓励农民自觉计划生育，缓解人口压力，有利于促进人与自然的和谐发展。

奖励扶助的对象主要针对农民，中央财政的支持重点主要在中西部地区，有利于促进城乡统筹和地区之间