干部学习课件：《政府信息公开条例》的立法背景和立法精神.doc

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《政府信息公开条例》的立法背景和立法精神

秦海

国务院信息办政策规划组组长

一、立法背景和过程

（一）《政府信息公开条例》立法背景

1.《政府信息公开条例》的诞生

中华人民共和国《政府信息公开条例》已经在今年的07年，也就是07年的1月17号，国务院常务会议，165次常务会议通过。

温家宝总理在审议政府信息公开条例的时候指出：

推行政府信息公开，是提高科学执政，民主执政，依法执政，构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进社会主义民主，建设法治政府的重要举措；是建设行为规范，运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。

所以这部法律法规对于规范政府的行为，对于建设法治政府、效能政府、服务型政府和责任政府具有非常重要的意义。

随后，温家宝总理签署了在4月5号签署了第492号国务院令，颁布了这个条例，并且明确了2008年的5月1号起开始实行。

条例从审议通过到施行预留了差不多一年的准备期，所以在准备期里面做好政府信息公开的相应的准备工作，认真学习条例的立法精神和它的重要意义就显得非常必要，所以在这个地方我简要的把一些框架做一个介绍。

2.政府信息公开的立法和实践

从行政法的角度来看，政府信息公开制度是公民享有知情权这一宪法权力的具体化。

从知情权的发展角度来看的话，差不多从国际社会来看已经有上百年的历史。

我们国家的宪法明确的说明和规定国家的权利属于人民，人民依法通过各种渠道和形式管理国家的事务、经济文化的事务、社会事务和一切国家机关及其国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民群众的监督，努力为人民服务，而广大的人民群众拥有知情权、参与权、拥有批评建议、申述等相应的权益，所以这是宪法权益的一个主要的一个体现。

（1）我国开展政府信息公开的二十年实践

那么相比于这个国际社会的实践来看，我们国家的政府实践的公开来看，最早可以追溯到村务公开。

1988年的时候，村民委员会主旨法的实行方案颁布，明确了村务公开由各地在实践的基础上加以规范。

经过了十年的实践，在总结各地村务公开的基础上。

中央国务院在1998的时候下发了关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知，通知第一次明确的提出了推行政务公开的要求，并且将村务公开扩大到政务公开、警务公开和检务公开，这应该是很明确的一个探索和进行试点示范的一个过程。

那么随后在2000年的时候，党中央国务院又颁布了关于在全国乡镇政权机关全面推行政务工作公开的通知。

2004年国务院又下发了全面推进依法行政实施纲要，在这部实施纲要中明确的要求把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为

。

息公开栏目、信息的告示牌等形式的基础上探索了全方位、多渠道、全程公开的政府信息形式。

所以秦皇岛市成立市政行政服务中心，结合行政审批制度的改革，总体上通过这么一个中心的窗口来整合相应的行政机关的一些管理职能，并把一些集中性的行政事务通过行政服务中心这个窗口直接向老百姓提供政府办事的程序，行政许可设定的依据、事项、流程以及行政许可审批的结果。

这样一个事情就把行政审批的效率，和增强审批过程中的透明度以及对审批的结果进行监督，这几个方面就有效的结合起来，从而对防止不正之风预防腐败，打击商业贿赂产生非常重要的效果。

这样的话从总体上使得老百姓的知情权得到了落实，所以秦皇岛的实践就是针对行政许可事项的设定，他的审批依据、审批标准、程序所要求的申报材料，以及相应的办理时限、收费标准、审批结果进行了全方位、多渠道全程的公开。

所以秦皇岛市的同志跟我讲推行公开以后，针对行政许可事项的集体上访事件几乎就没有了。

这个实际案例表明从行政管理创新的角度来看，政府的信息公开可以有利于重塑政府的职能，密切政府和老百姓之间的关系，树立了政府的良好形象。

所以我们想就是从三个方面，就是刚才从的立法实际来看，我们先有的是规范性的文件，然后有全国，当然我讲了三个比较典型的情况，上海、北京和秦皇岛，它们分别在效率上，在效能上，和在树立政府良好的形象方面所产生的一些积极的效果，这是我想讲的第一个部分，是立法背景的第一个部分。

（二）《政府信息公开条例》立法过程

第二个部分就是关于立法的过程。

政府信息公开立法过程是2002年7月份开始起步的，具体情况就是2001年党中央国务院重新组建国家信息化领导小组，2002年的7月份召开了国家信息化领导小组的第二次会议，那么第二次会议明确提出了关于进一步关于我国电子政务建设的指导意见，也就是我们大家所熟悉的推行电子政务的中办方2002年17号文件，在这部文件明确了要求加快制定政府信息公开方面的法律法规，随后着手工作。

2003年的时候，国务院法制办将政府信息公开的条例列入当年的立法计划，并且明确政府信息公开的立法是推进政务公开的先决性条件。

2003年的4月份以后，我们就对政府信息公开过程中所涉及到的一些法律法规进行了梳理。

我们发现政府信息公开所涉及到的相应的法律法规一共有80余部之多。

到05年3月党中央国务院颁布了关于进一步推行政府公开的意见，在这份意见里明确的要求加快政府信息公开的立法行程。

到2006年的时候，全国政府公开领导小组第6次会议专门听取了关于政府信息公开立法情况的报告，也就是说我们在调研、在起草条款和相应的工作基础上向全国政务公开领导小组做专门的报告。

06年基本是征求各个部委和国家机关以及有关地方46个部门的意见，并且对26个省市、自治区、直辖市，推行政府信息公开的立法和实践工作进行了一次总结，然后对政府信息公开的立法开了两次专门的专家论证会，在此基础上还召开了一次国际研讨会。

2006年的8月份，也就是去年的8月份，全国人大内务司法委员会专门邀请我们对政府信息公开的立法情况做了一次通报。

2007年1月17号国务院165次常务会议审议通过，4月5号温家宝总理签发了第492号中华人民共和国国务令。

（三）《政府信息公开条例》立法意义

应该说实践和立法的过程，实践的过程是从政务公开开始起步，而政务公开具体又是从村务公开开始起步，一共差不多有20年的时间。

立法的工作，也就是说对经验的总结、提炼以及上升到法条的工作，差不多花了4年的时间，所以好多人在谈到这部行政法规的时候说是4年磨一剑，5年磨一剑就是指这么一个具体情况，所以从这么一个角度来看的话，我们有两个基本的总结。

一个总结就是政府信息公开条例是我们国家第一部规范政府信息公开和利用行为保障公民的知情权的第一部行政法，所以应该说是对推进政务公开的实践经验的一次系统总结。

第二个就是政府信息公开的实践和立法表明是先地方后中央，所以这部行政法规应该是对广大人民群众知情权的一次重要保障，它在很大程度上是全社会政府信息公开需求的一次非常好的回馈。

这样切实把老百姓的知情权提到了行政立法的高度，所以这样有利于进一步加快行政管理体制改革，有利于进一步加快政府行政职能的转变，同时也有利于从源头上预防和治理腐败。

因为你公开了、透明了、阳光化了，那么黑箱操作的事情就会受到很大的抑制。

所以我们说这部法律必将会对推进我国的老百姓，就是广大人民群众的宪法权利，确保广大老百姓宪法权利的履行和落实，将会产生积极地推动作用。

同时我们也说它必将推进和谐社会的建设产生重大的影响，也就是说它进一步有利于畅通政府与广大人民群众的联系渠道，有利于实现好、维护好和发展好广大人民群众的根本利益，从而赢得更大范围的人民的拥护和支持，进一步可以夯实我们的执政基础，建设服务型政府，维护好整个社会的公平和正义，从而推动了社会主页和谐社会的建设进程。

这是我想讲的第一个大方面。

二、《政府信息公开条例》的主要内容

第二个大方面就是政府信息公开条例的主要内容，条例已经在4月5号已经发布，随后人民日报也全文发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，所以条例的条款大家已经非常熟悉了，所以这里我不再去具体讲条款，而讲背景，将它特定的制度内涵。

第一章总则

政府信息公开条例一共有五章三十八条，第一章是总则，一共有八条，在总则里面主要阐述了政府信息公开立法的目的、领导体制、工作职责、领导的工作原则，特别是对政府信息这个概念给出了法律的定义。

那么这个条例颁布以后，我在北京经常收到中央国家机关有关部委法规市长的电话，办公厅主任的电话，就问我说政府信息到底怎么理解，实际上这里面对政府信息做了明确规定，也就是说行政机关在履行职责过程中，制作或者获取的以一定形式记录保存信息被称为政府信息。

这个法律的定义包含三个方面基本的要素。

政府信息三个要素

第一就是与行政机关履行职责有关的信息；

第二个就是政府制作或者是获取的，也就是说政府机关他制作的或是获取的；

第三就是以一定的形式保存的。

从法律实施的意义上来看，我们不再谈他的领导体制，工作机制，工作职责，工作总则里面，我们不谈那些，我们就光谈那些概念，那说明什么，谁制作谁公开，谁保存谁公开，所以在总则里面我们能够看清楚地是这么一个非常基本的问题，所以这一点非常重要。

第二章政府主动信息公开的范围

条例第二章是政府信息公开的范围，一共有六条。

那么除了第14条所规定的国家秘密、商业秘密和个人隐私是不得公开的情况以外，通过一般性的原则，也就是说原则性规范，规范了政府信息公开的主动公开的范围。

第八条和第十四条这里面强调的非常清楚就是关于保密，商业秘密、个人隐私这些事情。

第十条、第十一条和第十二条是区分不同层级的政府主动公开的重点信息，这一点非常关心，大家也非常关心。

这里面区分的重点信息有三类，除了一般性的规范以后，还有一些列举性的要求，通过简单的列举法列出了不同层级政府所要求的主动公开的重点信息，我不知道大家手边有没有政府信息公开条例的相应的条款，但这里面对不同层级政府主动公开的重点信息特别明确了三类：

第一类县以上各级人民政府及其组成部门，要求重点公开的信息；第二类是社区的县级人民政府需要重点公开的信息；第三类就是乡镇人民政府要主动公开的重点信息。

所以这个类别一定要看得非常清楚，这是第二章的内容，就是主动公开的范围

第三章关于公开的方式和程序

第三章是关于公开的方式和程序，那么第三章也是非常多的一章，因为这一块主要明确的是方式和程序，所以一共有十四条。

第十五条对政府信息公开的解体做了明确的规定，也就是说你可以是政府公告，可以是政府网站，报刊、广播、电视，这些都可以是政府信息公开的载体。

第十六条是对查阅的场所给予的规定，也就是说要求各级人民政府必须在档案馆和公共图书馆设置政府信息的查阅点，这个指向主要是为了便民，为了方便老百姓。

第十七条，我刚才已经讲过，就是第一章总则里定义政府信息已经明确了，事实上时对公开的责任，给出一个配置，原则就是行政机关制作的信息，谁制作谁公开，行政机关获取的信息谁保存谁公开，所以这里面如果法律法规有特殊规定的，就服从于法律法规的规定，所以在责任配置上有几点是非常重要的。

第一个就是对于谁制作谁公开，一定要搞清楚信息的生成，也就是说我们政府机关大门内外，出门的东西我们可以叫它治文，进门的东西我们可以叫它收文，但治文的过程肯定是你制作的，也就是说信息是你生成的，那么进来的过程那你要看是收文，收文到底是不是由你保存，在哪儿归哪儿去，所以这一点也是需要明确的，在法律实施的过程中这一点是非常重要的。