布莱尔政府改革.docx

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布莱尔政府改革

作为第三条道路的合作政府

自伍德罗·威尔逊于1887年发表《行政研究》一文至今，公共行政的研究已经有一百多年的历史。

纵观这一百多年公共行政纷繁复杂的理论与实践我们发现，它就像一个钟摆在效率与民主之间摆动。

从霍布斯、威尔逊、韦伯到西蒙，尽管他们采取的方法各不相同，但他们都强调在政府管理中效率的重要性。

而自汉密尔顿、麦迪逊、托克维尔到沃尔多、弗雷德里克森，他们认为民主、公平才是公共行政的不二法则，缺乏公共精神的行政注定要误入歧途。

在一个工具理性盛行的现代社会里，代表效率的官僚制组织长期以来居于主流地位。

虽然倡导公正与社会公平的新公共行政曾经盛极一时，但这并没有从根本上动摇官僚制。

祸乱往往来自于内部，正是对官僚制效率的质疑才最后导致对其的价值颠覆，而担当这一使命的就是新公共管理运动及其理论。

伴随着新自由主义在全球的潮起潮落，高举管理主义和市场主义的新公共管理运动在经历一段辉煌之后开始黯然失色。

可以说新公共管理将政府管理的钟摆强有力的拉到了效率的一边，而新公共服务理论的提出则是试图让这个钟摆实现在民主行政上的回归。

在新公共服务理论的近乎美学意义上的七大原则，缺乏如何实现这些原则的手段。

而随着第三条道路的兴起以及布莱尔政府的上台，一种合作政府的改革运动开始粉墨登场。

合作政府的缘起

如果说新公共服务是从公共管理的理念、意义等价值因素上来寻求对新公共管理的超越的话，那么合作政府（joinedupgovernment，JUG）则更多的是在组织结构、操作方法等工具手段角度来弥补新公共管理的不足。

合作政府最初于1997年由英国首相布莱尔提出，并成为英国工党公共部门改革的核心词汇。

布莱尔政府提出合作政府的目的在于解决日益增加的国际犯罪、环境恶化、疾病、贫穷以及社会排斥等复杂的社会问题，这些问题不是现有的分工细密、层级分明的单个政府组织所能够应对的，需要一个跨组织的、将整个社会治理机构联合的治理，包括中央与地方政府、公共组织、私人组织以及志愿者团体，通过将这些机构联合起来实施整体战略，最后建成一个无缝隙的、以公民为中心的政府。

合作政府提出后在其他国家也有积极响应，尤其是英联邦成员国家。

英国于1997年尝试着建立第一个跨组织的联合小组“社会排斥小组”，又于1998年成立了“战略沟通小组”。

澳大利亚也建立了联合中心，通过成立一个新的内阁执行处来支持合作政府的改革，并在2004年由澳大利亚管理顾问委员会发表了《把政府联合起来：

合作政府对澳大利亚面临的主要挑战》的报告。

在新公共管理运动中卓有成效的新西兰、荷兰、瑞典、加拿大、美国等国家纷纷采取措施打造合作政府。

合作政府的出现既是现代政府对新公共管理运动进行反思的结果，也是一定的意识形态以及政府治理环境等内外因素共同作用的产物。

首先，合作政府的出现是建立在对新自由主义批判的基础之上。

新公共管理运动是撒切尔执政后推行的政府改革，是在新自由主义的指导下进行的。

新自由主义倡导小政府、自治的公民社会、市场原教旨主义、线性式的现代化道路以及低度的生态意识，因此新公共管理运动的重要举措就是在政府管理过程中运用市场化的方法，不断的削减政府管理的规模，以“3E”作为衡量政府绩效的唯一标准。

但是新自由主义回避各种社会问题，片面追求“3E”标准也使政府的合法性降级，因此政府必须寻求一条新的道路来增加对政府的认同。

其次，合作政府是对新公共管理运动过程做所导致的政府部门碎片化以及政府责任缺失的回应。

新公共管理运动与合作政府在组织结构上的变革都是为了解决部门主义所带来的问题。

新公共管理运动通过不断的将权力下方到底层组织从而试图打破各个部门的条块分割所造成的部门的自我中心主义，但是在20世纪80年代国家变得更为碎片化。

政府组织的碎片化使得部门主义向更小部门蔓延，同时众多碎片化的组织使得政府在整体上对公共治理负责成为泡影。

为了克服新公共管理运动所造成严重的碎片化以及公共组织责任的缺失，通过加强跨组织的联合以及强化中央权力的组织结构，这样合作政府成为必然选择。

再次，风险社会的来临催生了合作政府的产生。

全球社会现在都面临着如恐怖主义、生态危机、生化安全等大事件的困扰，而这既不是部门主义的政府也不是碎片化的组织能够解决，只有进行一种通盘的考虑、资源共享以及优势互补才能使得我们从容的面对风险。

最后，科技以及组织技术的迅速发展极大的降低了横向沟通和合作的成本。

电子信息技术的迅猛发展使得不同地区、不同部门的沟通更为便捷，同时各国极力建造的电子政府也为部门之间的信息共享创造了条件。

网络化组织结构成为目前私营部门组织发展的一个亮点，这也为合作政府提供了有益的启示。

合作政府与第三条道路

布莱尔政府推出的合作政府是在吸取战后政府改革经验教训基础上的调和主义，是第三条道路在政府管理中的体现。

二战后英国政府管理的“第一条道路”是为建立福利国家而服务的，为了加强国家对经济大规模的控制，实现充分就业的承诺以及推行混合经济和福利国家为主要内容，政府的政策往往依赖文官的建议，依靠层级制的官僚体系执行。

这是一种国家中心主义的管理模式，经济与社会发展的推动力来自于政府，是一种之上而下的政策运行。

1979年撒切尔上台后，新自由主义成为最为热门的词汇之一，她的改革范式新公共管理也席卷全球，这是政府管理的“第二条道路”。

新公共管理通过大规模的私有化将许多公共服务职能从政府管理中分割开来，运用市场手段打破公私部门之间的界限，遵循对结果负责而不是官僚体制中的对规则负责，其核心的价值关怀是提高效率。

时隔18年后工党重新执政，布莱尔开始推行第三条道路。

第三条道路既不同于古典社会民主主义，也不同于撒切尔主义或新自由主义，它的价值取向、政治观、社会观、福利政策等方面都独树一帜，并且这些都直接反映到政府管理之中。

第三条道路是一种新政治，或者说“民主化的第二次浪潮”，“直接授权于民”；一种把国家、市场以及公民社会结合在一起的新关系；把社会投资结合进去的供方政策，突出地体现在教育和基础设施建设上；通过创造一种风险和安全的新平衡对福利国家进行根本性改造；从“生态现代化”中发展出的与环境的新关系；以及在“主权模糊”的世界中对跨国动议的强烈承诺。

相对于撒切尔主义而言，第三条道路要求政府在培育社会力量、建设福利国家方面发挥更多作用。

全球市场与知识经济的到来伴随着冷战的结束，已经使国家管理经济生活和一再扩大社会福利的能力受到了影响。

我们需要引入一个完全不同的框架，它既不是老左派所赞成的官僚主义的和自上而下的政府管制，也不是右派所渴望的干脆取消政府管制。

[4]因为前者的管理模式在需求管理上过于自信，而又不能提供稳定的宏观经济环境；而后者缺乏一种强硬的、值得信赖的、透明的宏观经济框架，尤其是它导致了自组织政策网络的出现，挖空了国家控制和管理公共服务的能力，并使其碎片化，这就需要一个具有影响力的政府来完成第三条道路所要求的任务，因此只有合作政府才能将保守党执政以来所导致的碎片化的政府部门重新积聚起来，提升政府管理能力，尤其是政府提供公共服务的能力。

布莱尔所奉行的第三条道路对于英国政府而言就是希望一个更为灵活的途径解决社会中的痼疾。

工党的新的现实主义的做法是提倡在互利伙伴关系内的公共部门与个人合作的网络，而这种互利伙伴关系是建立在新人基础之上。

工党既不是寻求完全取消中央官僚体系，也不是在公共服务提供中完全不要市场，而是结合这两者。

传统的威斯敏斯特模式的政府是建立在功能区分的基础之上，一个个的政府部门就像一个个分立的长长的烟囱一样，是封闭而且分散的组织，既对外界的回应不够灵敏，而且容易导致管理的部门主义。

而保守党推行的新公共管理一方面使得政府管理的碎片化，另一方面导致了国家的空心化，削弱了中央政府对治理的掌控能力。

在布莱尔看来，大政府已经死了,但不能把每件事都交给市场，我们相信政府还是可以有所作为的。

布莱尔执行第三条道路的合作政府，它在政策提供中应该是战略的、整体的、注重结果。

这既需要政府在公共服务中发挥重要作用，同时也需要公共部门、私人部门以及第三部门共同协作，其中政府部门应该发挥核心作用。

合作政府的运行方式及其评价

第三条道路的这些想法在1999年公布的白皮书《政府现代化》中体现出来，它明确提出了当前改革的“七个确保”：

第一，承诺保证政府每天24小时能为公民提供所需的服务；第二，行动中的合作政府；第三，确保要革除不必要的管制；第四，确保到2008年能够提供完整的电子政府；第五，新的学习型工党应确保鼓励基层的革新而不是抑制创新；第六，采取更有创造性的财政与激励办法去鼓励公共服务参谋机构；第七，在白厅内部，一个新的工作焦点就是确保提供服务。

通过以上的“七个确保”最后达到以下三个目的：

第一，政策制定是合作以及战略的；第二，通过提供配套的更贴近公民生活的服务保证公共服务的使用者而不是提供者更受到关注。

第三，更为有效和高质量的提供公共服务。

合作政府主要是从四个维度进行的：

跨组织的新方式、组织的新类型、服务提供的新方式以及新的责任与诱因。

合伙关系是跨组织的一种新方式，它们通过共享的领导与预算、融合的组织与团队联合起来。

在合作政府的改造过程中，由于合伙人之间的成员关系、连接的方式、合伙的规模与边界以及合伙人之间的组织背景的不同而形成不同的合伙关系。

从结构的或工具的角度看，合作政府一般被看作是有意识的组织设计或机构重组。

这次机构重组所构建的新型组织力求打破传统官僚组织之间的壁垒，强调组织内部的联合，包括组织内部纵向与横向的联合。

传统的官僚组织强调垂直的层级制、稳定、服从与程序，而合作政府的组织更为重视平等、调适、自由选择和结果，同时这种新型的组织要求领导者努力推进组织文化的变迁。

在公共物品的提供上，合作政府要求各个分散的政府决策者对公众相同的需求信号做出回应，并且提供一站式的服务（one-stopshop）。

在获取公众需求信息方面，除了要有高质量的问卷调查外，还需要将个人、社会团体与自治组织联合起来，在与其进行沟通交流的过程中获得有效信息。

合作政府要求打破内部组织间的界限，在提供公共服务中的各方参与整体提供，以及形成合伙式的跨组织形态，这样政府的产出将是一个共同作用的结果，难以界定各方的权利责任以及难以形成一个合理有序的激励机制。

因为作为绩效的评估需要一个明确的对象，而合作政府的组织与运行机制则使对象融合起来。

为应对这一挑战，合作政府通过共享的目标结果、绩效评估和规则来处理这一难题。

合作政府最为重要的一个环节就是推行一系列的旨在拓展以社区为基础的政策。

首先设立各种基金用以帮助志愿和社区组织发展包括提升社会资本、提供公共服务、增强社区凝聚力的能力。

其次，允许志愿和社区组织管理和拥有自己的资产，使其称为一个独立的地方自治机构。

再次，授权给志愿和社区组织让其管理地方公共房屋的租赁业务，同时让其在复兴邻里关系中扮演重要的角色。

最后，建立一个社区授权网络，将各个社区组织联合起来，使其能够作为一个重要的力量加入到地方政策制定之中，增强社区组织的影响力。

合作政府着力推行的社区治理和公民社会的复兴是其第三条道路的进一步体现，表明新工党将向下授权，运用参与和协商民主来改变代议制民主所导致的公民政治冷漠。

同时它将多元的治理机制根植于基层的政府管理之中，希望能走出传统的官僚制偏重于国家管制和新公共管理偏好市场竞争的误区，开辟一条通往后现代社会公共管理的“第三条道路”，建立一个国家、市场和社会的三维治理模式。

推行合作政府的改革将近十年，仍有许多学者对它在实践和理论上的贡献表示怀疑。

首先，合作政府所推行的跨组织的联合以及打破组织内部边界的做法难以根除部门主义所带来的一系列问题，而且这样会产生一个更大的部门主义。

新公共管理是将部门利益由大的组织碎片为小组织，而合作政府则是将部门利益推广到较大的组织。

其次，合作政府也难以解决新公共管理运动所导致的控制和责任问题。

因为合作政府认为职责清晰的组织边界是一个过时的思想，只有打破边界，融合组织体系与资源才能应对更复杂的问题，但这种做法模糊了组织的纵向责任。

最后，合作政府难以形成一个强有力的行动中心。

一方面合作政府期望加强联合以形成一个行动整体，另一方面它又依赖各类组织的协作。

因此合作政府面临着一个集权的要求与权力分散的现实之间的矛盾，面对这一矛盾，合作政府只能是听之任之而已。

因此，对于合作政府的支持者而言，将它看作是一个长期的项目、一个可以选择的项目，一个协作的项目而不是由中央政府决定去做，这样才是明智之举。

在构建合作政府的过程中，组织之间协作的技术支持（包括新的组织技术与科技）、相互信任、公民的参与意识与技能都不是在短时间内就能够获得。

跨组织与组织内部的联合并不一定适宜于所有的情况，必须要在权衡风险与收益的情况下选择采取什么样的组织形态。

合作政府要求组织的协作，而一种至上而下推动的组织变革本身就与合作政府的内在要求背道而驰，只有协作才能够真正体现合作政府的内在意涵。

是结束还是开始：

未了的政府变革

自传统的公共行政理论形成以来，第一次系统的对其提出挑战的是西蒙。

但是西蒙并没有在这方面走得更远，事实上，他对组织效率的强调、对事实－价值的二分法与韦伯理性官僚制的立场基本一致。

直到20世纪60年代传统公共行政理论才真正遇到危机，而且“今天的危机超过历史上所有的公共行政危机”。

新公共行政是在价值上对其予以否定，新公共管理则是通过工具手段来怯除其合理性，新公共服务和合作政府也是遵循这两条道路展开。

20世纪60年代各种理论纷粉墨纷登场表明共行政部门现在失去了君临一切的理论解释，传统公共行政范式发生了根本的动摇。

在新的理论范式没有形成之前，各种竞争的理论模式将会继续照耀这个舞台。

从这个角度上来说，无论是新公共管理、新公共服务还是合作政府都没有终结政府变革，它们只是意味着传统公共行政官僚制乌托邦的瓦解。

在一个日益步入后现代的社会里，在一个对启蒙思想所崇拜的理性主义予以反思的时代中，政府变革将何去何从，我们拭目以待。