电子政务的基本概念.docx
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电子政务的基本概念
第一讲
电子政务的基本概念
一、电子政务的概念
20世纪90年代以来，随着网络技术的成熟和Internet/Internet技术的运用，办公自支化技术在政府公共管理中的应用得到了进一步的加强和扩展，并推动了政府信息化向纵深发展，电子政务的概念随之孕育而生。
电子政务是指政府机构运用网络一计算机等现代信息技术，将政府的管理与服务职能通过精简、优化、整合后在网络上实现运作，从而提高政府的运行效率和行政监管能力，并为社会公众提供向高效、优质、廉洁的一体化管理和服务。
电子政府是西方国家政府信息化的一个通用概念，是现有的政府机构、结构和工作流程进行优化重组以后所重新构成的全新的一体化政府管理形态，是一个和传统政府相对应的概念，其重点在政府电子化。
从政府信息化的角度讲，一体化政府上一个虚拟的政府，是一个跨时间、地点、部门的全天候的电子政府服务体系。
需要指出的是，目前在我国与电子政务有关的词汇有“电子政务”、“电子政府”等。
电子政府和电子政务这两个概念从严格意义上讲还不能等同视之。
电子政府从政府业务上讲是一个程序概念，强调政府业务通过电子化手段来运作及实现，即政府有效地利用网络信息技术来进行公共行政管理和服务，其重点在政务，电子是政务的手段。
这一概念强调对原有政府管理结构以及政府业务活动的组织方式和方法要进行重大的乃至根本的改造（GovernmentReengineering），从而构建成一个基于形态。
电子政府与电子政务的联系在于：
电子政府的建立以一系列电子政务的实现为前提，如果没有大量政务工作的信息化，电子政府是不可能建立的，好电子政府的建立必须是以电子政务的发展为基础，电子政府的建立过程也就是电子政务的发展过程。
电子政府与电子政务的区别在于：
电子政务通常是指一个一个具体政务工作的信息化，而电子政府则指政府组织结构和管理的信息化。
在实践中，有的政府机构在某些领域或某几项政务工作中实现了信息化，并不意味着电子政府的建立。
但只要建立了电子政府，则政务工作必然都实现了信息化。
简而言之，电子政务概念主要包括以下三个方面的含义：
第一，电子政务必然借助于信息技术、网络技术和办公自动化技术；
第二，电子政务处理的是与公共权力行使相关的公共事务；
第三，电子政务要对政府现有的行政管理和业务流程进行改造，以适应时代进步和发展的需要。
二、电子政务的特征
与传统政务相比，电子政务在管理形态、管理区域、决策权限、管理模式、管理幅度与层次、运行环境、基本概念、运作方式、沟通模式、组织结构、遵循法则、管理方式、成本与效率等一系列方面均发生了重大的变化（见表达1.1）。
表1.1电子政务与传统政务的特征比较
类别
传统政务
电子政务
管理形态
实体性
虚拟性
管理区域
区域性
全球性
决策权限
集中管理
决策权下放
管理模式
政府实体性管理
系统程序式管理
组织结构与框架
分层结构、官僚体制
扁平化、标准化的中间工具
管理幅度与层次
幅度窄、层次多
幅度宽、层次少
运行环境
传统经济
现代经济
基本理念
管理控制
公开参政
运作方式
层层审核
在线畅通
沟通模式
单向
双向互动
服务层面
服务单一化
服务多样化
成本效率
政务边际成本递增
政务边际成本递增减
归纳起来，电子政务有如下基本特征：
1、充分利用信息和网络技术，并将其整合到日常的行政管理中去，从而实现信息化管理，做到政府信息公开、政府内部办公自动化、网上交互办公、多部门网上协同办公的一体化服务。
2、构建跨时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。
通过政府门户网站，公众可以随时随地获取政府的信息与服务，有助于政府管理目标的实现。
3、实现由传统的按部门秩序办公向多部门协同办公的转变。
电子政务强调利用信息技术，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化。
同时，由原来按部门串行办公转变为多部门并行办公，从而提高行政管理的效率和效能。
4、担高政府的决策理性和公共政策的品质。
政府信息化可使政府运用所获取和掌握的国家政治、经济、社会发展诸多领域的准确的、可靠的作息以制定正确的决策，做出理性的判断及采取必要的行动，进而提升政府决策和公共政策的水准和质量。
5、提高政府的反应能力和社会回应力，并最终建立政府与公众之间的良性互动机制。
政府信息化可以使政府机关借助网络信息技术建立政府组织之间，以及政府与社会、政府与企业、政府与公众之间的广泛的沟通网络环境，这种网络环境将打破时间、空间及行政组织部门与层次之间的限制，提出高政府内外的效率，及时传达政府的施政意图，反应公众的要求和呼声，从而提出高政治治理的反应能力的社会回应力。
6、改变政府的工作作风，促使公务员树立服务观念。
电子政务将改变政府的服务模式和工作作风，公众不必为办理某件事情在政府部门来回奔波，而只需在网上填写办事所需要的相关材料，并提供有关证明等，就可以获得政府所提供的服务。
另一方面，电子政务推动政务公开，建立面向社会公众的网上办公系统，使政府的工作在社会的监督之下进行。
7、促进政府重组，提高政府行政效率。
电子政府的建立必将对实体政府的组织结构和运作方式产生变革和冲击，使传统的宝塔式层叠组织朝扁平化网络组织方向发展，打破地域、层级、部门的界限，促使政府组织和职能的整合，促合政府的办事程序和流程更加简明、畅通，提高政府机关的办事效率和行政能力。
三、电子政务的发展阶段
参考发达国家电子政务建设的经验，结合我国近年来政府信息化的发展情况，国内有关专家提出以下的电子政务发展的“三阶段”概念框架，即我国的电子政务发展应分为三个阶段：
内部事务处理和信息服务阶段、双向交互综合服务阶段和从管理型向服务型转变阶段。
（一）内部事务处理和信息服务阶段
这是电子政务的起步和探索阶段，也是20世纪80年代以后，以基于数据技术和决策分析技术的管理信息系统和决策支持系统的广泛应用为特征的政府信息化发展的延续。
这一阶段主要是实现政府内部办公自动化和政府网站服务，其中政府网站服务主要以静态信息服务、动态态信息服务、单项交互信息服务为主。
这一阶段起始于20世纪90年代初期，以1992年国务院办公厅下发的《国务院办公厅建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（国办发（1992）25）为标志，大约经历了10年。
主要特征为：
1、以探索改革政府机关办公手段为主，直接目的在于提高政府机关的工作效率和质量。
2、所依托的是一个简单的人机信息处理系统，主要以内部办公事务自动化处理为主。
后期也包括“政府上网”工程。
政府网站的功能是以静态信息的发布为主，发布内容多为法律法规、办事指南、组织机构、政府公告、联络方式等；同时不断探索和实践动态信息服务。
政府与用户单项交互信息服务。
政府与用户单项交互信息服务的一个典型例子，就是用户可以从政府网站上下载政府部门制定的表格（如税务局制定的报税表和式商部门登记表等）。
3、基础设施建设主要是点对点的局域网，应用系统前期为单机应用、点对点应用为主，后期以局域网应用、Internet应用为主，且由机关内部技术人员会使用为其基本特征。
4、管理方式主要以静态管理为主，工作任务要求缺乏统一性，不同行业、不同地区的办公自动化进程普遍存在不平衡现象。
5、主要目标是使政府机关办公业务工作通过采用现代办公设备和手段，提高办公效率和质量，实现办公业务工作运转的科学化、系统化、自动化，并逐步实现政务公开，增加政府行政管理的透明度。
目前，就全国范围而言，多数政府部门已经渡过电子政务的起步阶段。
特别是1999年“政府上网”工程正式启动后，各级政府部门都充分认识到政府信息化建设的重要性和紧迫性，从思想观念、管理力度和资金投入等方面积极采取措施，加快实施电子政务工作。
（二）双向交互综合服务阶段
2001年，国家信息办提出“电子政务”建设的设想。
2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发（2002）17号）文件，这标志着我国政府信息化工作从整体上进入了一个崭新的阶段，也是我这国电子政务发展的里程碑。
这一阶段主要是以大力整合、开发和利用政府信息资源为基础，以提供包括在线双向服务（即网上办公）、在线双向一站式服务等电子政务应用为基本目标。
主要特征为：
1、以当前政府机关工作方式的变革为主，其本质是采用网络信息技术，变广泛应用于政府工作领域的一种创新和变革。
例如，政府可以随时就某个项目（如公共工程项目）、公共服务产品定价等在网上征求公众意见，使公众参与政府的公共管理和决策。
2、所依托的是一个综合的、复杂的、高效率的、较为完善的决策支持和信息支持系统。
它可对各类政府信息进行快速的一体化加工处理。
并可承担新形式下政府公共管理决策及公共服务等多方面的职能。
其外部服务的基本形式是逐步实现网上办公、一站式服务。
一个典型的例子是，用户可以在网取得报税表并在网上填报，然后，从网上将报表发至有关部门（如国税局）；更进一步，如国税局在网上收到企业或居民的报税表并审阅后，可以向报税寄回退税支票，或者完成在网上划账，将企业或居民的退税所得直接汇入企业或居民的账户。
3、基础设施以互联的广域网、宽带网以及高性能、高性能、高安全的网络传输为特征；应用系统以广域网应用为主，通过建立征信体系及身份认证体系，采用信息交换平台，实现信息资源共享，促进政府上网、网上办公、科学决策等应用。
本阶段通过培训，电子政务系统应在全体公务员队伍中普遍应用。
4、管理方式主要以动态跟踪、自动控制为主；工作任务要求逐步实现统一规划、统一平台、统一标准和规范，制订信息化发展规划，建立有效的信息化管理体制，包括法制环境建设等。
5、主要目标是以“两网一站四库十二金”为基本架构和核心内容的未来中国电子政务建设发展的框架。
6、电子政务工作是办公自动化工作的进一步延伸、扩展和升华，是新形式下实现政府职能转变的重要途径，也是政府改革、创新、发展的必然趋势。
可以说，目前我国政府信息化正处于这一新的发展时期。
本阶段不同地区的政府信息化进程不平衡状态虽然存在，但有明显缓解。
（三）从管理型向服务型转变阶段
这一阶段也可称之为政府电子化阶段。
未来政府在我国是尚处于意念形态的东西，因此，对政府电子化阶段的描述只能是粗线条的。
设想这一阶段的主要特征：
1、以政府职能的重塑和政府结构的再造为主，其本质是实现政府构成模式的创新及深刻变革，完成由管理型政府向服务型政府的跨越式发展。
2、所依托的是一个大型的、一体化的、职能化的、人机完全融合的的科学决策和快速反应的政府信息系统。
它可承担包括支持政府公共管理决策及各种公共服务在内的所有职能，并可根据需要创设和满足未来政府所承担的一切功能需求。
其外部服务形式上实现以服务对象为中心，从被动方式服务改为主动方式服务，实现业务与机构重组，以适应以服务对象为中心的服务方式，系统重组以适应服务需求个性化的发展，并最终建立一体化政府。
3、基础设施建设十分发达，它是真正意义上的信息高速公路；应用系统以服务对象的全面需求为中心，突出一体化的在线双向服务、全网与全员应用，全面实现信息资源的开发和利用，全面开展政府对社会、对公众、对企业的应用性服务。
4、管理方式主要以职能化的全过程自动化控制为主，工作任务要求在不同行业和地区更加突出多样化和个性化。
四、电子政府发展的战略意义
就全球信息化发展的趋势而言，电子政务的发展成为当代政府信息化最重要的领域之一。
根据联合国教科文组织在2000年对62个国家所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手实施本国的电子政务工程，电子政务已经受到各国政府的高度重视，并被优先发展，事实上，它已经迅速地列入所有工业化国家的政治日程。
1、全球电子政务的发展之所以呼声很高，最主要原因就是它的高效与廉洁。
（1）建立与现代社会政治、经济、社会发展相适应的政府行政体系是电子政务发展的目标。
电子政务的建立使政府部门之间、政府与企业之间、政府与个人之间的沟通信息传递变得更加快捷，同时，它可以提供全天候服务。
比如老百姓新买辆车要办理执照、过户等手续，若没有带身份证，那就得多跑一趟。
如果公安交通管理部门在网上清楚地公布有关细则，要哪些手续、哪些文件等等，甚至用户可以在网上下载一个表格，填好了再办理，这该有多么方便！
工作效率不是提高了吗？
再比如政府机关里录入工作量相当大，仅北京信访办就有20多名工作人员每天专门从事大量群众来信的摘录、抄写、整理工作，这些工作如果能通过政府对外服务的呼叫中心（CallCenter）在网上处理，那将变得非常简便和快捷。
（2）电子政务能够创建一个廉洁、透明的政府。
电子政府的出现将对世界范围内的腐败现象产生强有力的冲击，并导致人类社会反腐败斗争向更高层次的提升。
在韩国汉城召开的“电子政务公开系统国际研讨会”上，与会代表围绕世界范围内存在的腐败问题展开讨论。
联合国公共经济和行政部主任贝尔图奇说，各级行政人员在为纳税人服务的同时，也会出现索取和接受贿赂的现象，政府部门有义务向纳税人提供准确、可靠的信息。
随着Internet技术的出现，使电子政务成为可能，人们可以更直接、更方便地监督政府行政事务，更有效地使用政府有关资源，使腐败现象降到最低点。
2、在我国，加快电子政务发展的战略意义在于：
（1）电子政务带动信息化发展。
2000年月，我国政府提出了以信息化带动工业化，发挥后发优势，努力实现跨越式发展的战略。
在我国，由于政府掌握的80%社会信息资源是有价值的信息，因此，政府信息化在国民经济信息化过程中，占有举足轻重的地位，政府信息化将有效带动社会信息化。
同时，电子政务的发展为我国信息产业提供了一个很大的市场需求，电子政务将有效地带动我国信息产业制造业和软件产业的发展。
（2）电子政务有利于政府信息公开。
信息发布是指政府部门以各种形式主动向公众传播信息的行为
（3）电子政务带来行政管理的革命性变革。
第二讲
电子政务、信息化与行政改革
一、电子政务与办公自动化
办公自动化与电子政务的主要区别着重在以下两面三刀个方面。
（一）应用服务定位有所不同
办公自动化系统更多地是把重点放在一个政府部门内部（如某个政府部门机关）或一个系统内部（如全国的税务系统），其应用范围主要以内部公文、政务信息、会议管理、人事档案管理、文档管理、公共信息、视频会议、电子邮件等业务应用的处理为主；而电子政务则侧重于政府部门之间、跨部门以及政府部门面向企业或个人模式的应用，其应用范围主要有：
面向政府部门的政府公文交换与会签、政务信息交流、公共信息共享、项目网上审批、政府采风购等业务应用服务，面向个人的电子税务、电子福利支付、电子证件、电子身份认证、就业服务信息、公民信息服务等业务应用处理。
（二）应用服务对象有所不同
办公自动化系统的应用服务对象主要是政府部门机关的内部用户；而电子政务的应用服务对象是政府部门以外的用户，如其它政府部门的用户（G2G模式）、企业用户（G2B模式）、和社会公众（G2C模式）。
五、电子政务与行政管理的变革
（一）变革公共行政管理模式
一方面，它促使政府组织结构由传统金字塔式结构向网络状扁平式结构转变。
另一方面，电子政务的本质代表当今世界最先进的公共行政管理模式，通过推进政府信息化，促进政府管理方式和运作机构的改革，从而提供更加快捷、方便的公共服务，为建立符合市场经济体制要求和国际通行规则的现代行政管理模式打下基础。
（二）推进行政管理现代化
电子政务可以使现代行政管理系统的管理组织运行日益技术化、管理手段现代化。
人们可以把各种先进的行政管理思想、行政管理方法和信息技术术融为一体，建立有效的计算机网络管理系统，使行政管理环境越来越呈数字化和网络化。
另外，在行政管理系统中，各种先进的管理手段和管理方法都需要由人去掌握和实施。
在为管理主体的公务员在网络信息时代将不得不具备丰富的知识、多样的技能。
同时，网络信息技术的发展也使公务员获得较高的素质，并且具有更强的自律性、自我组织能力和参与意识。
管理对象特征的改变，将导致行政管理方式的革新。
（三）提高行政效率
一方面，信息化加强了政府的信息置换功能，政府可以使用各种新技术手段实现网络化管理，政府整体行政办事效率将大幅提升；另一方面，信息可以在组织内部为更多人共享，越来越多的问题在较低的层次就可以得到解决，以上传下达为主工作内容的中间管理层可以精简，因信息传递不及时或错误所造成的内耗可以大大减少，行政程序将进一步简化。
（四）提高行政服务水平
电子政务有助于政府公开施政和提高公众参政意识。
第三讲
电子政务体系结构
一、电子政务系统体系
电子政务系统横向分为四个层面：
国家级电子政务系统、省级电子政务系统、地（市）级电子政务系统和县级电子政务系统。
横向的电子政务系统主要侧重同一层面上各政府机关和业务系统之间的行政管理和协作，而纵向各职能部门按业务层次序列构成电子政务系统，如党中央－省委－地（市）委－县（市）委，国务院－省政府－地（市）政府－县（市）政府，工商总局－省工商局－地（市）工商局等。
纵向的电子政务系统主要侧重同一种业务中的各级政府部门和业务系统之间的业务处理。
二、电子政务应用体系结构
（一）电子政务的业务应用系统
党务信息系统和行政管理信息系统。
2、内网上运行的办公自动化系统。
电子政务内网业务
电子政务系统
各个国家行政机关内部的行政办公网（简称内网），其上分别运行各类相对独立的政府政务信息管理系统，其服务对象主要是行政领导和党务、政务工作人员。
以行政业和系统为例，主要的内网业务系统包括以下的内容：
3、电子政务专网上运行的行政管理业务应用系统。
（1）财政收支管理系统；
（2）投资与项目管理系统；（3）工商管理信息系统；（4）统计信息系统；（5）税务管理信息系统；（6）环境信息监测系统；（7）人才与就业信息系统；（8）金融信息系统；（9）国土资源管理系统；（10）政府项目招标管理；（11）交通信息系统；（12）医疗卫生保健信息系统；（13）经济运行管理系统；（14）招商引资信息系统；（15）科技信息系统；（16）旅游信息系统；（17）国有资产管理系统；（18）工业信息系统；（19）文化娱乐信息系统；（20）社会保险信息系统；（21）城市建设与管理信息系统；（22）公安管理信息系统；（23）社会应急指挥系统；（24）农业信息系统；（25）教育信息服务系统。
4、外网上运行的公共监管和服务应用系统。
（1）政务信息查询与发布系统；
（2）经济信息查询与发布系统；（3）社会信息查询与发布系统；（4）视频服务系统（视频点播、视频会议）；（5）网上税务管理系统；（6）网上工商管理系统；（7）网上信访系统；（8）网上金融服务系统；（9）网上社保系统；（10）政府社会信息服务系统。
三、电子政务标准化及体系
（一）电子政务标准化
电子政务标准化旨在有目的、有目标、有计划、有步骤地建立一套联系紧密、相互协调、层次分明、构成合理、相互支持、滿足需求的标准化体系并贯彻实施，以支持电子政务的顶层设计和工程建设。
（二）电子政务的标准技术参考模型
电子政务标准技术参考模型由网络基础设施层、应用支撑层、应用层组成，信息安全与管理贯穿于各个层面中。
（三）电子政务标准体系
电子政务标准体系是指电子政务建设所需标准按其内在联系构成的科学有机整体。
电子政务标准体系结构由两个层面的六个部分组成：
1、总体标准。
包括电子政务的总体性、框架性、基础性的标准和规范。
2、应用标准。
包括各种电子政务应用方面的标准，主要有数据元、代码、电子公文格式和流程控制等方面的标准。
3、应用支撑标准。
包括为各种电子政务应用提供支撑和服务的标准，主要有信息交换平台、电子公文交换、电子记录管理、日志管理和数据库等方面的标准。
4、信息安全标准。
包括为电子政务提供安全服务所需的各类标准，主要有安全级别管理、身份鉴别、访问控制管理、加密算法、数字签名和公鈅基础设施等方面的标准。
5、网络基础设施标准。
主要有基础通信平台工程建设、网络互联互通等方面的标准，即为电子政务提供基础通信平台的标准。
6、管理标准。
主要有电子政务工程验收和信息化工程监理等工程建设管理方面的标准，即为确保电子政务工程建设质量所需的有关标准。
（四）以标准化为纽带建设我国电子政务系统
1、信息安全基础设施标准化。
2、网络基础设施标准化。
3、应用与服务标准化。
第四讲
信息化建设和电子政务相关法规
一、信息化和电子政务管理方面的政策法规
1、1997年9月有，召开了全国第一次息化会议，在总结国内信息化进展的基础上，对近年信息化领域的许多重大政策问题进行了讨论，提出了“统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源共享”的信息化建设24字指导方针，并提出了相应的任务和政策法规建设要求。
2、2001年12月27日，召开了国家信息化领导小组第一次会议，会议指出推进国家信息化必须遵循的“以应用为先导，以信息化带动工业化”的建设方计。
3、2002年7月，在《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发＜国家信息化工作办公室关于我国电子政务建设指导意见＞的通知（中办发（2002）17号）中，对我国的电子政务建设的目标和任务以及电子政务建设的主要措施给出了明确的指导意见和要求。
关于地方电子政务建设，文件中明确提出“各地要按照统一要求，加快整合分散的业务系统和信息资源，建设或调整为与中央政务网络标准一致的政务网络统一平台，要充分利用现有资源和现有网络平台条件，严禁重复建设”，以及“要统一标准、利用统一网络平台，促进各个业务系统的互联、互通、资源共享”等要求。
4、截止2003年7月，《电子签章条例》、《政府信息公开条例》已通过草案，进入正式立法办理程序，《个人数据保护法》、《信息安全法规》也在研究拟稿之中。
（二）信息化建设和电子政务管理条例
1、信息化标准方面。
2、域名政策方面。
3、互联网管理方面。
4、网络安全与保密方面。
5、知识产权方面。
6、网络与计算机犯罪方面。
二、信息安全与保密方面的政策法规
（一）计算机信息系统的保密
（二）保密密码的管理
（三）国际互联网络的保密管理
（四）政府上网信息保密管理的要求
（五）保密设备的管理
三、网站域名方面的政策
AC 科研机构
COM 工商、金融等企业
EDU 教育机构
GOV 政府部门
NET 互联网络、接入网络的信息中心（NIC）和运行中心（NOC）
ORG 各种非盈利性组织
我国的行政区域名
BJ
北京市
SH
上海市
TJ
天津市
CQ
HE
河北省
SX
山西省
LN
辽宁省
NM
JL
吉林省
HL
黑龙江省
JS
江苏省
ZJ
AH
安徽省
FJ
福建省
JX
江西省
SD
HA
河南省
HB
湖北省
HN
湖南省
GD
HI
海南省
GX
广西壮族自治区
SC
四川省
GZ
YN
云南省
XZ
西藏自治区
SN
陕西省
XJ
QH
青海省
NX
宁夏回族自治区
GS
甘肃省
TW
HK
香港
MQ
澳门
四、电子政务工程建设与运行的技术指南及实施管理
（一）《电子政务工程技术指南》
（二）电子政务系统运行管理
根据运行管理的内容，系统管理制度的内容有：
1、机房管理制度。
该制度涉及的内容包括操作人员的操作行为，出入机房管理规定，机房的电力供应，机房的温度、湿度、清洁度，机房安全防火，机器软件使用规定，机器硬件使用规定，专用机房的专人管理制度等。
2、运行管理制度。
该制度涉及的内容包括操作规
升级会员 