“四位一体”打造高收入自然人税收管控立体体系.doc
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“四位一体”打造高收入自然人税收
立体管控体系
【摘要】税收作为宏观经济调节的杠杆，尤其是个人所得税在调节收入分配上的作用更为凸显，但是在现实中，高收入者（本文或简称为自然人）并没有成为个人所得税的主要承担者。
本文拟从高收入者个人所得税征管现状出发，查找突出问题，分析主要原因，最后从四个方面提出打造以高收入者为重点的自然人税收管控立体体系的构想，从而提升高收入者税法遵从度，确保个人所得税调节收入分配功能运转顺畅，推动社会经济持续健康发展。
【关键词】高收入自然人个人所得税管控
改革开放以来，随着经济社会的快速发展，个人收入项目已呈现出多元化，整体收入水平快速提升，基尼系数也有扩大趋势。
个人所得税作为调节收入分配的重要手段而存在，但是在现实中，个人所得税的调节功能并未有效发挥。
一方面是个人所得税占税收总收入比重较低。
以2015年为例，我国个人所得税收入8618亿元，占税收总收入比重为7.79%，远低于发达国家30%左右的比重；另一方面，我国的个人所得税的主要承担者为工薪阶层，而高收入者却因为收入来源多元化、隐蔽性等特点，并没有成为个人所得税的主要承担者。
高收入者个人所得税严重流失问题，不仅弱化了个人所得税的收入调节作用，更破坏了社会经济健康和谐发展的进程。
一、背景及概念
（一）背景：
城镇居民收入与个人所得税共同增长
随着改革的持续深入和市场经济的繁荣，我国人均国民生产总值不断提高，同时，居民个人财产也快速增长。
现阶段，我国的个人所得税收入基本都来源于城镇居民收入。
随着城镇居民收入的增长，我国自然人税源不断地丰裕，说明我国已经具备构建自然人税收管理体系的基础。
从表一可以看出，2015年，城镇居民总收入比2010年时增长了7.34倍，税收总收入相比2010年时增长了7.74倍，个人所得税总收入更是增长了12.05倍。
表一：
2000年、2015年度全国城镇居民收入与个人所得税收入分析表
年份
2000年
2015年
增长倍数
个人所得税总收入（亿元）
660.37
8618
12.05
税收总收入（亿元）
12660
110604
7.74
城镇居民人均可支配收入（元）
6280
31194.8
3.97
城镇居民人口数量（亿人）
4.59
7.71
0.68
城镇居民总收入（亿元）
28829
240561.82
7.34
数据来源：
2016年《中国税务年鉴》、2016年《中国统计年鉴》
（二）高收入自然人概念
高收入和高净值是伴生的孪生兄弟，讨论高收入离不开高净值。
目前，我国没有“高收入高净值”的官方统一界定。
高收入高净值是一个相对概念，多少财产、多少收入属于高收入高净值，这类人群人数是多少？
我们可以从“基尼系数”相关分析数据窥视。
1.北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》指出，中国的财产集中度在迅速升高：
1995年我国财产的基尼系数为0.45，2002年为0.55，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73，顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。
2.比较知名的贝恩公司和招商银行联合发布《2017中国私人财富报告》，将中国个人可投资资产1000万元以上的高净值人群。
报告分析得出：
2016年，可投资资产1千万人民币以上的中国高净值人士数量达到158万人，2014-2016年年均复合增长率达到23%；预计到2017年底，中国高净值人群数量将达187万人。
3.瑞士信贷的《全球财富报告2015》分析认为，财富为10万美金到100万美金的大众富裕阶层大概是2300万人，财富超过100万美金的富豪大概是100万人左右。
4.2010年，国家税务总局发文称，年所得12万元以上纳税人自行纳税申报是纳税人的法定义务，是加强高收入者征管的重要措施。
如以年收入标准来界定“高收入”，必须考虑经济发展及地区差异。
综上所述，考虑**的经济发展水平，本文倾向与以年12万所得作为高收入群体。
从税务总局统计数看，大致全国2015年年收入超过12万的纳税申报人总数550万左右，其中**2016年2.9万人。
二、高收入自然人个人所得税管理现状及存在问题
（一）依托源泉把关扣缴，个人所得税收入稳定增长
个人所得税11个税目中，除个体工商户生产经营所得不是代扣或者把关控税外，其余税目征管均依靠代扣或把关性控税，代扣或者把关征收税款超过80%，其中代扣的工资薪金所得的个人所得税提升和占比更是惊人，个人所得税成为大众口中的“工资税”。
结合**市情况来看，从个人所得税入库总额来看，2014年至2016年，个人所得税收入总额屡创新高，其中2016年度累计组织个人所得税收入159923万元，同比增长12.43%。
从个人所得税各税目占比来看，工资薪金所得所占比重最大，2014年所占比重为30.37%，到2016年已提升到36.3%，进一步强化了工资薪金所得的主导地位。
综合分析来看，**市个人所得税征管情况契合“以工资薪金为主，总量不断增加”的特点，但由于高收入者收入来源广泛，具有隐蔽性、多元化的特征，代扣代缴难度巨大，不过也说明在对高收入群体个人所得税收入方面还有较大的发展空间。
表二：
近三年**市地税局个人所得税入库数据
和各税目入库数所占比例
单位：
万元
时期
税目
2014年
2015年
2016年
入库数
各税目入库数所占比例
2015年入库数
各税目入库数所占比例
2016年入库数
各税目入库数所占比例
工资薪金所得
41837
30.37%
46194
32.48%
58049
36.30%
个体户生产经营所得
23784
17.26%
23281
16.37%
25722
16.08%
企事业单位承包承租经营所得
28818
20.92%
21241
14.93%
25518
15.96%
劳务报酬所得
2710
1.97%
5192
3.65%
9641
6.03%
稿酬所得
0
0.00%
13
0.01%
0
0
特许权使用费所得
43
0.03%
3
0.002%
4
0.003%
利息、股息、红利所得
28128
20.42%
33001
23.20%
23209
14.51%
财产租赁所得
356
0.26%
528
0.37%
661
0.41%
财产转让所得
9641
7.00%
10987
7.72%
15765
9.86%
偶然所得
1082
0.79%
666
0.47%
634
0.40%
其他所得和滞纳金、罚款收入
1370
0.99%
1136
0.80%
720
0.45%
个人所得税入库总额
137769
100.00%
142242
100.00%
159923
100.00%
（二）狠抓风险管控，年所得12万元以上纳税人自行申报进展顺利
1.年所得12万以上纳税人自行申报纳税
从**所得12万以上纳税人自行申报纳税工作来看
⑴申报人数。
2014年申报人数10807人，2015年13003人，2016年29585人；今年1-4月自行申报2.1万人，比2016年全年增长40%。
⑵入库税额。
2014年所得12万以上纳税人自行申报纳税应纳税额占当年个人所得税入库总额27.88%，2015年上升到32.34%，2016年上升到33.43%。
今年1-4月入库个人所得税就有9.19亿，增收2.86亿，增长45.3%，占税收总量比重由2016年的9.3%提高到20.6%。
总体来说，近三年**市地税局强化个人所得税征管工作成效明显，年所得12万以上纳税人自行申报纳税在申报人数和税额上都是逐年增长。
但是，年所得超12万的自然人远远超过申报数量，而且在已申报的自然人中存在少报收入或者不报某些收入等现象，大部分没有补缴税额。
从日常管理来看，部分税务人员为完成考核指标，没有进一步核实信息甚至自己动手代替纳税人申报工资薪金所得个人所得税，产生完全无效的垃圾申报数据，在痕迹管理中留下很大隐患。
表一：
近三年**市年所得12万以上纳税人自行申报纳税工作开展情况
单位：
人，万元
年所得12万以上个税申报情况
2014年
2015年
2016年
申报人数
应纳税额
申报人数
应纳税额
申报人数
应纳税额
工资薪金所得
5371
16609.07
9760
20820.53
17270
34418.92
个体户生产经营所得
1253
3913.72
1218
2970.27
781
1734.45
企事业单位承包承租经营所得
553
2654.38
557
4681.39
365
2224.44
劳务报酬所得
98
117.82
427
1156.84
1542
3511.78
稿酬所得
27
0.01
5
4.4
3
1.83
特许权使用费所得
1
0.2
0
0
10
12.15
利息、股息、红利所得
1001
11335.63
1224
13220.28
1665
7156.85
财产租赁所得
79
25.12
72
91.77
96
109.33
财产转让所得
2031
2755.41
2674
2716.65
7456
3810.78
偶然所得
31
608.83
25
103.6
116
261.57
其他所得
362
401.05
271
235.47
281
225.82
合计
10807
38421.24
13003
46001.2
29585
53467.92
2.高净值自然人12万以上自行申报纳税工作开展情况
从**地税自然人数据库抽取数据看，拥有车辆价值100万以上的有499人，拥有在**境内的企业股权投资500万以上的有3539人，在中心城区拥有房产500万以上的有1268人。
考虑到**的经济发展水平，结合贝恩公司的研究报告，可以划定以上群体为**地区的高净值人群。
经简单比对分析，这些人中进行了年所得12万申报的人仅有2365人，占44.57%；申报缴纳了个人所得税4982人，缴纳税款18652万元。
表二：
近三年**市高净值自然人12万以上自行申报纳税工作开展情况
单位：
人，万元
自然人数据库所抽取人群
2014年
2015年
2016年
申报人数
应纳税额
申报人数
应纳税额
申报人数
应纳税额
工资薪金所得
825
3584.97
1458
6329.73
2908
2908.20
个体户生产经营所得
316
844.75
124
903.00
132
131.52
企事业单位承包承租经营所得
95
572.93
112
1423.21
61
61.46
劳务报酬所得
17
25.43
66
351.70
260
259.67
稿酬所得
5
0.00
1
1.34
1
0.51
特许权使用费所得
0
0.04
0
0.00
2
1.68
利息、股息、红利所得
172
2446.73
245
4019.15
280
280.38
财产租赁所得
14
5.42
14
27.90
16
16.17
财产转让所得
350
594.74
528
825.90
1256
1255.56
偶然所得
5
131.41
5
31.50
20
19.53
其他所得
62
86.56
54
71.59
47
47.32
合计
1862
8293
2608
13985
4982
18652.37
三、高收入自然人个人所得税征管问题原因分析
（一）收入来源不透明
目前市场经济还不发达，信用化程度较低，个人所得税纳税主体多而散，存在跨县（市、区）跨省（市、区）甚至是跨国的应税行为或财产，收入来源具有多元化、隐蔽性的特点。
高收入自然人收入则表现得更加明显，其收入来源渠道多，收入形式复杂、敏感，人为利用现金支付结算避税，隐性的资本性所得很难监控，除固定任职取得收入之外的其他收入在总收入中所占比重越来越大。
正是由于高收入自然人收入的不透明，加之个人所得税在制度上的漏洞，纳税人或扣缴义务人采用化零为整、虚报冒领的手段逃避个人所得税的缴纳，导致高收入自然人的收入统计存在明显低估，应税所得难以核实，税源管控难度大，不利于税款及时足额征收。
（二）税制设计不完备
我国现行的分类所得税制，是将纳税人的所得分成不同税目，每一税目都按不同的标准和税率分别计税的一种所得税课征制度。
因为所得项目细分而又做不到信息聚合，人为割裂了同一自然人不同项目收入之间的联系，导致现行的税制不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，在实际征管中，所得来源相对较少的工薪阶层在发放工资时通过本单位财务部门直接代扣代缴，税款无处可逃;而所得来源多、综合收入高的高收入自然人却可以通过税前列支收入、股息、红利和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”，导致高收入自然人取得的综合收入多，纳税反而更少的不理现象出现。
（三）征管手段不完善
个人所得税现金交易多、收入来源广，是税收征管中范围最广、隐蔽最深、难度最大、征收成本最高的一个人所得税种。
这在客观上要求地税机关要有健全的管理机制及现代化的征管手段。
而地税部门征管的税种多、范围广，人员有限，征管体制一直停留在原来管户制度上，对高收入自然人所得税投入的征管力量不足、方向不对，导致高收入自然人收入数据不全面、不真实，风险识别不准确，直接影响高收入自然人个人所得税征管；另一方面，由于全国统一的高收入自然人数据平台尚未建立，各地税机关之间的信息不能共享，导致同一自然人在不同地区取得的收入情况难以正确汇总，加之各地地税机关信息不能及时沟通，可能会出现同一自然人的相同来源收入重复进行扣除的情况，导致税源流失。
（四）共享机制不健全
一是涉税信息采集制度不完善，征管基础不实，缺乏全国范围内的涉税信息共享机制，自然人信息零散，综合治税平台提供信息的数量、质量都暂时难以及时、准确掌握的自然人财产和收入情况，难以彻底堵塞征管漏洞； 二是部门之间配合机制有待健全，国地税信息未能互通共享，地税部门尚不能通过“金三”系统直接获取自然人在国税部门缴税的信息，人民银行对现金管理的规定不适用于个人，地税机关要查询自然人的银行账户信息需经过复杂的程序；三是社会诚信体系不健全，配套措施缺乏，纳税遵从度相对较低，而现行的诚信体系主要针对法人，对自然人的威慑力偏弱。
（五）偷税成本低廉
我国现行税收征管法规定，对偷逃税款等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款，按照规定加征滞纳金。
目前部分地税机关只注重税款的查补而轻于处罚，致使自然人偷逃税款能够获利很高，而被查处付出的代价却很小。
另一方面，在税收执法过程中，自由裁量权过大可能引起权力寻租的问题，一些违法者得到庇护，该罚未罚、明显从轻处罚、区别对待处罚等现象时有发生，既有损税法尊严，又导致了纳税人对地税机关的不信任，也在客观上刺激了纳税人偷逃个人所得税的动机。
四、强化高收入自然人个人所得税管理的建议
地税机关在自然人税收征管上具有不可比拟的优势，地税机关应认清形势，重视高收入自然人个人所得税征管，将高收入自然人税收征管作为未来的工作重点。
本文就四个方面提出加强高收入自然人个人所得税管理的建议，全面打造自然人税收管控立体体系。
（一）夯实数据基础，打造好“一个”自然人数据库。
一是建立自然人纳税人识别号制度。
建立以自然人身份证号为唯一标识的自然人税收管理系统，在全国范围内形成统一的承担纳税义务的自然人信息库和自然人税收征管基础平台，为个人所得税综合与分类相结合的改革、财产税深化改革等打好前期基础，提供数据整备。
二是建立完善准确的纳税人信息档案，逐步填充自然人身份信息、收支信息、信用信息、财产信息等数据。
一方面，制定完善的多向申报制度，纳税人、扣缴义务人和第三方信息披露责任人分别按照规定，向主管税务机关办理纳税申报，再由纳税人进行综合申报；另一方面，扩大税源摸底范围，加大税收调查力度，增强对高收入人群的收入监控，完善个人所得税管理。
（二）实施自我革新，打造好“一个”完善的征管机制。
一是重视宣传培训，宣传内容主要以税收程序法为主，而培训的重点对象应该是未申报纳税人，两者结合实现还责还权于纳税人，培养高收入自然人主动纳税意识；二是充分利用人们投资、消费、储蓄等信息与税收征收数据对比，研究制定有效的征管措施，进一步堵塞高收入自然人个人所得税征管漏洞;三是强化高收入行业、单位和高收入个人征管，密切关注网络主播、资本投资等新兴业态的个人所得税管理;四是在强化高收入自然人个人所得税征管的同时，也要对其投资企业的流转税、企业所得税和其他各税严加管理，形成各税对高收入自然人加强征管的合力;五是加强对高收入自然人的税收检查工作，始终把高收入自然人个人所得税缴纳情况作为检查重点。
（三）推动协税护税，打造好“一个”综合治税体系。
真实准确的涉税信息是高收入自然人个人所得税管理的重要支撑。
进一步加强社会协同，搭建信息共享平台是解决信息不对称的有效途径。
税务机关可以积极争取政府支持，地税机关获取这些数据需要充分发挥政府部门和社会各界的协税护税作用，实现涉税信息共享。
地税部门通过综合治税平台建设，加强与工商、银行、司法、证券部门等单位建立经常涉税数据定期报送制度，互通信息，全面掌握个人有关收入、财产的资料信息。
比如向银行了解个人储蓄存款及利息收入和资金往来情况;向工商部门了解工商登记和变更登记有关资料;向证券部门了解各类有价证券的转让及股息、红利支付情况;加强与房产部门联系，了解个人房产存量和交易情况等。
（四）树立信用为本，打造好“一个”惩戒约束机制。
将自然人税收征管同信用体系建设有机结合起来，把税收信用评定的相关信息资料与个人征信挂钩，对偷逃税款的高收入自然人记入诚信档案，如果纳税人拒不履行纳税义务，可以通过限制贷款，限制乘坐高铁、飞机，限制购买豪车、豪宅，限制出境等措施对失信自然人进行惩戒，自然人不但在经营上受阻，而且会受到社会公众的谴责，让涉税失信者付出利益代价和荣誉代价，使信用控税成为促进税法遵从的利器。
对于因偷逃税款行为和拒不履行扣缴义务的单位和个人构成违法犯罪的，要依法查处，严格进行补税、罚款和惩治。
进一步加大打击偷逃个人所得税的力度，增大偷逃税款的风险和成本，以儆效尤，形成强大的威慑力。
实践证明，执法手段越强硬，税收违法行为就越少。
同时强化税务检查，尤其要重点检查纳税不良记录者，对数额巨大、情节严重的偷逃税款案件，按照有关法律规定，移送司法机关立案审查。
综上所述，通过全力打造集“自然人数据库、税收征管机制、综合治税体系、惩戒约束机制”四位一体的自然人税收管控立体体系，全面提升高收入者税法遵从度，确保个人所得税调节收入分配功能运转顺畅，推动社会经济持续健康发展。
参考文献：
（1）林朔宇，钱祖东.完善我国个人所得税征管的若干思考[J].商业经济，2011,10:
32-33.
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