PPP模式研究报告.docx
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PPP模式研究报告
PPP模式研究报告
1。
定义与内涵
1.1PPP模式的定义与分类
PPP（Public-Private—Partnership）是舶来品，直译为公私合营，指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
具体是指政府与私人组织（社会资本）之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管等，以保证公共利益最大化。
通俗地讲，PPP就是公私合营模式。
以前，我国是全民所有制经济，类似路桥、码头、机场、管网、自来水、供电、供暖等公共部门，都属于“关系国计民生和经济命脉”的产业，只能由政府控制的企业或事业单位运营,普通老百姓或者外国资本家是不允许插手，有钱也不行。
2014年，中央政府觉得政府多吃多占不合理、不公平,于是提出了万众创新、万民创业的口号，号称要“让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，改革创新公共服务创新机制”，在此种情况下,下发了国办发2015（42）号文，鼓励社会资本参与到公共服务行业，和人民政府一起投资、建设、运营基础设施和公共服务行业，给老百姓提供福利。
这种政府与社会资本合作的模式就是所谓的PPP模式。
PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类:
外包类——由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。
在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。
特许经营类——项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。
根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。
通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势,节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。
项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。
私有化类——需要私人部门负责项目的全部投资,在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润.由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
1.2PPP模式的内涵
PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：
（1）PPP是一种新型的项目融资模式。
项目PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。
项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
（2）PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。
这也正是现行项目融资模式所欠缺的。
政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。
PPP方式的操作规则使民营企业参与到项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益.这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。
私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。
而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。
（4）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。
在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营,由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险.同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
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3为什么要推行PPP模式
PPP这个模式已经出现很多年了，最早的时候英国人在二十世纪为了在塞文河上建第二座大桥，开始采用PPP模式，由社会资本承担建设并由政府特许经营。
我们国家一直到2014年才从政府文件中正式确认PPP方式。
根据财政部、发改委和人民银行在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发2015（42）号）中就PPP实施的意义提出的官方推行PPP的理由如下：
（1）为了加快政府职能转变，实现政企分开，将政府的管理和监督职能与政府具体经营产业的微观职能相区分，提高政府治理能力；
（2）为了打破行业准入限制，激发民营经济的经济活力和创造力；让广大企业特别是中小企业能够参与到公共服务领域的广阔市场中去。
（3）为了提高财政资金使用效率，完善财政投入和管理方式，在当代和后代人之间公平分担公共资金投入。
貌似很高大上，不过，如果透过现象看本质，国办发42号文对于为什么要搞PPP写了一大篇，其实中心思想只有两个字：
缺钱！
政府要搞PPP的本质原因在于：
没钱了。
简单一点讲，以前的时候铁路等基础设施都是政府投资拉动，中央和地方政府有钱花，所以也不考虑什么社会资本进入，不玩所谓的PPP，即使搞BOT也是财政担保，可是现在，政府没钱了，欠债一大堆，但是基础设施等公共服务还得继续投入，该怎么办？
于是引入了PPP这个外国人的东西,让广大人民群众把自己的钱投到公共服务行业来，减缓政府的压力。
截至2016年年底，全国地方债存量大约21万亿，2016年全国财政收入总额大约16万亿,也就是说政府不吃不喝，一年收入的钱也还不完欠的债.从社会整体负债看，2016年中国社会总体债务率大概为260％，超过了美国。
其中政府整体债务率大概为57％,已经接近欧盟制定的60％警戒线。
但是,由于前几年狂发钞票，广义货币已经成了天量，连穆迪等评级公司都将中国的主权评级进行了下调,美元加息又限制人民币增发，再像以前一样靠印钱进行投资拉动的模式已经到头了,搞不好会引发通货膨胀和人民币贬值。
因此，政府现在欠钱太多,印钞票条件又不允许，进退两难。
所以，政府鼓励民营资本进入公共服务行业，替代政府承担基础设施和公共服务的投资角色，于是开启了这一轮PPP热潮。
1。
4PPP模式的优点
（1）消除费用的超支，提高建设效率。
公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。
PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。
研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17％的费用，并且建设工期都能按时完成.
（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担.政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
（3）促进了投资主体的多元化.利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。
同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率，传播最佳管理理念和经验.
（4）风险分配合理。
PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。
政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
（5）应用范围广泛,该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
2.PPP模式的发展现状
蛋糕很大--据统计，截至2017年5月,财政部公布的PPP项目达到12000个，总金额约16万亿元人民币.2016年实际成交PPP项目1401个，成交金额2.35万亿。
据估计，随着一带一路政策的推进,PPP项目总投资将超过20万亿。
国企占据主导地位，民营企业热情高涨——据中国政府采购网和各省（直辖市）政府采购网上公布的PPP项目成交信息，2016年共成交了2.35万亿元PPP项目。
其中，国有企业作为独立中标人或牵头中标人中标的项目总金额超过1.7万亿元，占比约74％（其中国有非上市公司占46%，国有上市企业占28%）。
民营企业作为独立中标人和作为牵头中标人中标的PPP项目总金额为6223亿，占比约26%.其中非上市民营企业中标约3800亿元,上市民营企业中标约2300亿元.民营企业牵头实施的PPP项目在2016年度斩获的PPP项目总规模不及国有企业的1/3。
企业类别
项目个数
项目总金额
项目平均金额
国有上市
93个
4760亿元
51。
2亿元
国有非上市
584个
7820亿元
13.4亿元
民营上市
127个
2300亿元
18。
1亿元
民营非上市
597个
3800亿元
6。
4亿元
从以上数据来看，民营企业和国有企业参与项目投标并中标的项目数基本一致，但是投资金额相差巨大。
民营非上市公司与国有非上市公司的单个项目投资额相差近3倍；与上市国有企业相差10倍以上。
因此，尽管民营企业参与PPP的热情高涨,但是目前，PPP领域仍然是国有企业占据主导地位,大型地铁建设、公路管网施工与改造、市政工程改造等资金需求较大的项目基本上是国企独大,民营企业没有参与机会。
如中国铁建在新疆参与的公路建设项目,投资超过1000亿,中交集团投资超过600亿元;西安市公布的地铁项目，投资金额170亿元；葛洲坝集团的PPP项目估计超过3000亿元。
3。
PPP模式的运作
3.1PPP模式的参与主体
（1）政府——主要是承担公共管理职能，在项目实施过程中，一方面作为行政管理者承担监管职责;另一方面作为社会资本的合作方共同开发和运营PPP项目。
政府一般授权其下属机构或控制的国有企业作为签约主体与社会资本合作。
（2）社会资本方：
即与政府合作参与PPP的投资人，包括国有企业、民营企业、外资企业和其他投资主体。
（3）其他服务商：
包括勘察、设计、施工服务商、金融机构、专业运营商、供应商、保险公司、法律、财务、技术等服务商。
3。
2PPP项目收入来源
社会资本参与PPP项目最终是为了实现稳定、长久的盈利。
根据目前的实践来看,PPP项目有三种收入方式：
（1）政府付费-—由当地政府出钱购买公共服务产品，主要针对市场化程度不高的一些非经营性或准经营性项目.政府付费也有多种方式，包括按照项目设施或服务的标准付费，如学校、医院、场馆等，只要项目方提供了符合要求的设施，则就应当支付费用;按照用量付费,如污水处理、垃圾处理等项目;按照绩效付费，即政府约定一定的考核标准，按照服务质量核定费用，如澳大利亚监狱PPP项目，就有一项考核指标是犯人的重新犯罪率。
（2）使用者付费-—由最终消费者购买服务或产品，主要针对市场化程度比较高，能够直接向最终用户收费的项目.这一类项目也是目前企业参与最积极的项目。
如公路、桥梁、水务、电力、地铁等等项目。
（3）政府补贴——由PPP项目公司直接向消费者收费,如收费金额不足以弥补运营成本的,由政府进行适当的补助。
政府的补助一部分是在建设施工中进行补助，主要是提供财政资金支持；一种方式是在运营过程中进行补贴，主要根据运营资金缺口进行补助.此外,政府还可以通过土地、贷款、权益、周边项目收益等方式给与补助。
目前，由于国家已经禁止政府给与PPP项目财政担保，大部分项目都是通过财政补助的方式实现对社会资本的扶持,以至于出现了很多伪PPP项目，对各种不符合PPP要求的项目给与财政补贴，套取财政资金。
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3PPP模式参与的障碍
为什么民营企业难以参与大型项目PPP，不仅是钱的问题，而是现有的PPP项目存在很多障碍：
（1）投资、回报周期长
一般的PPP项目建设周期在3到5年，运营周期在15年到30年。
而中国的民营企业平均寿命是5年。
一个PPP项目很可能需要两代人的时间才能全部运营完毕移交政府。
30年的时间，相对于民营企业周期过长。
（2）投资回报率低
由于PPP项目的公共属性，因此，政府在利润测算时会控制利润率，一般控制在7～8％。
如果经营不好，很可能会亏损。
一个项目成本回收时间在13年左右，真正挣钱的是剩余的许可期限。
但是,对于民营企业来说，银行融资的利率都已经超过6％,如此低的回报率是无法接受。
（3）资金需求量太大。
一般PPP项目注册资金大概为总投资额的20～30%，剩余资金需要从金融机构或其他合作方通过股权或债权方式融资。
相对于国有企业的信用和融资能力而言，民营企业融资渠道少、融资能力差，很难获得大型项目所需要的资金。
（4）风险不可控。
PPP项目除了项目本身的风险如资金风险、施工风险、运营风险之外，还有不可控的政治风险和社会风险.而每一次风险事故的发生都可能葬送整个项目。
民营企业抗风险能力比较差，因此，轻易不敢进入PPP领域。
因此，在未来PPP浪潮中，这种情况依然不会得到改变,大中型项目都是国有企业的天下，小型、盈利能力比较强的项目将会成为民营企业争夺的主战场。
3。
4PPP模式运作流程
PPP模式的本质是政府通过给予私营公司（或公私合营公司）长期的特许经营权和收益权来换取公共产品加速建设及有效运营，基于此，PPP模式的运作方式及操作流程如下:
4。
PPP案例
国内首个大型PPP项目-—北京地铁4号线PPP项目:
北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。
2011年,北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究，评价认为：
北京地铁4号线项目在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破,项目实施效果良好.
4。
1项目简介
北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥,途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里,车站总数24座。
4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营,目前日均客流量超过100万人次。
4.2项目背景
为在北京市轨道交通领域引入社会投资,提高建设和运营水平，自2001年起开始在国内研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。
经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司成立了4号线PPP项目组。
自2002年以来，该项目组按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资7：
3基础比例的政策精神,及颁布的《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》,初步确定了运作方案。
经过各方努力，于与社会资本方2006年4月签署正式协议，前后共历时4年多。
4。
3运作模式—-PPP模式结构
根据4号线初步概算,项目总投资约153亿元。
按建设责任主体，将4号线全部建设内容划分为A、B两部分：
A部分主要为土建工程部分，投资额为107亿元,总投资的70％，4号线公司（全资国企）负责投资建设;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元,占总投资的30％,由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设，特许公司京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2：
49:
49的出资比例组建。
4号线项目竣工验收后,特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。
特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。
特许经营期结束后,特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。
4。
4项目基本经济技术指标
（1）项目总投资:
约46亿元。
（2）项目建设内容：
车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。
（3）建设标准：
根据经批准的《北京地铁四号线工程可行性研究报告》以下简称《可研报告》和初步设计文件制定。
（4）工期:
计划2007年底竣工，2009年9月正式通车试运营。
（5）客流量预测：
根据《可研报告》客流预测结果，初期（2010年）为71万人次/工作日，近期（2015年）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万人次/工作日。
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5特许期限
特许期分为建设期和特许经营期。
建设期从《特许协议》正式签订后至正式开始试运营前一日；特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期为30年。
特许期的确定主要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。
4.6投资回报测算
测算依据：
客流数据、平均人次票价收入水平、总投资、运营成本（主要包括人工成本、电费、维修费和管理费等）、折旧、财务费用（总投资中贷款部分约30.8亿元，贷款期为25年，利率暂按年利率5.76％计算，等额还本付息）、（7）税收。
投资回报：
特许公司通过获取客运服务票款收入和商业经营收入收回投资后实现合理的投资回报。
据测算，该项目的全投资内部收益率（即IRR）约7%～8%，投资回收期16年.
租金：
租金方案比较灵活，它其实是政府调节特许公司的客流风险和收益的一种手段。
4号线公司向特许公司收取A部分租赁资产的租金，用于A部分资产的还本付息.租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段:
当4号线实际客流低于预测客流一定比例时，4号线公司减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时,4号线公司提高特许公司应支付的租金。
4.7收益分配及风险分担机制
该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到有效平衡点,在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。
（1）票价机制
4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。
因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制.
以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制,构建了票价风险的分担机制。
如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿.如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。
四号线PPP项目票价补偿和返还机制如下：
（2）客流机制
票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素.客流量既受特许公司服务质量的影响,也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。
4号线项目的客流机制为:
当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10％以内票款收入的50％、超出客流量10%以上的票款收入的60％。
4号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符合轨道交通行业特点和PPP模式要求.
4.8市政府在《特许协议》下的权利和义务
市政府的权利：
（1）制定4号线项目B部分的建设标准，在《特许协议》中予以明确;
（2）根据建设标准，对工程的建设进度、质量进行监督和检查;（3）监督4号线项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告；（4）制定试运营期和正式运营期的运营标准，在《特许协议》中予以明确；（5）根据有关价格法律法规，制定和颁布四号线的运营票价，监督特许公司执行.（6）特许期满，无偿取得特许公司B部分项目设施的所有权。
市政府的义务:
（1）根据《特许协议》，为特许公司投资、设计、建设和运营4号线项目设施提供支持条件。
（2）因政府要求或法律变更导致特许公司建设或运营成本增加时，给予特许公司合理补偿.
4.9特许公司在《特许协议》下的权利和义务
特许公司的权利：
（1）在特许期内投资、建设和运营地铁4号线的独家权利;
（2）根据《特许协议》的规定，为B部分建设融资的目的，将B部分资产和项目收益权向贷款银行进行抵押或质押的权利；（3）根据《特许协议》和《资产租赁协议》的规定,获得A部分资产的使用权;（4）根据《特许协议》规定，在项目设施范围内（不包括地上部分），在遵守相关适用法律，特别是运营安全规定的前提下,直接或委托他人从事广告、通信等商业经营，取得相关收益;（5）根据有关规定，有偿使用北京市轨道交通指挥中心（TCC）和自动售检票系统清算管理中心（ACC）等轨道交通运营公用设施;（6）因市政府要求或法律变更导致特许公司投资或运营成本增加时，根据《特许协议》约定获得补偿；（7）特许期结束后,如市政府继续采用特许经营方式选择经营者，特许公司享有在同等条件下的优先权。
特许公司的义务：
（1）筹集B部分建设所需的全部资金，按照《特许协议》的规定保证建设资金按时到位；
（2）按照适用法律和《特许协议》规定的工期和建设标准，完成4号线项目B部分的建设任务;（3）按适用法律和《特许协议》的规定购买B部分建设期保险；（4）在4号线公司的配合下，组织和完成4号线项目的试运行；及时组织竣工验收，保证4号线按期开始试运营；（5）按照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统、制定和实施安全演习计划、制订应急处理预案等措施,保证地铁的安全运营.
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