佛山建设用地规划.docx

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佛山建设用地规划

广东省佛山市土地利用总体规划

（2006-2020年）

佛山市人民政府

二〇一二年六月

前言

佛山市位于中国南部沿海，广东省中南部，地处珠江三角洲平原台地区，地质条件比较稳定，属广东省地质灾害不易发区。

全境介于北纬2°38′-3°34′，东经112°22′-113°23′之间。

东倚广州，西通肇庆，南连江门、中山，北接清远，毗邻港澳，地理位置十分优越。

佛山市与广州市共同组成繁荣的广佛都市圈，同时也是珠江三角洲的核心城市之一。

市辖五个行政区（禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区），下设12个街道办事处、21个镇，总面积3848.49平方公里[1]。

2005年底，全市户籍人口354.48万人，户籍人口密度921人/平方公里。

按居住半年以上的外来人口和全市户籍人口计，2005年全市常住人口达580.03万，城市化率接近73%。

佛山市综合经济实力较强，20世纪90年代以来，国内生产总值以20%左右的速度增长，2005年底达到2383.18亿元，人均GDP达到41266元（按常住人口计算）。

佛山市土地利用总体规划（1997-2010年）（以下简称《上一轮规划》）经批准实施以来，充分发挥了对佛山市经济社会发展的宏观调控作用，在全市经济社会活动用地保障方面起到了良好的促进作用。

面对经济社会快速发展，土地资源保障与经济社会发展用地需求之间的差距日益扩大，上一轮规划已难以适应佛山市的发展实际。

为保障规划期内佛山市经济社会又好又快发展，促进宜居城乡建设的全面推进，全面贯彻科学发展观，根据《中华人民共和国土地管理法》，按照广东省政府、广东省国土资源厅关于开展土地利用总体规划修编工作的部署及依据《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《全省规划》），制订《佛山市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》），《规划》以《全省规划》各项土地利用指标为指导，以耕地保护为前提，以节约集约用地为核心，以建设用地规模控制为重点，以优化土地利用结构和布局为手段，对佛山市的土地利用做出战略性、时序性的安排。

目录

第一章引言1

第一节规划目的1

第二节规划依据1

第三节规划范围2

第四节规划期限2

第五节指导思想2

第六节编制原则3

第二章规划背景4

第一节土地利用基本情况4

第二节上一轮规划实施评价4

第三节土地利用主要问题4

第四节土地利用面临的形势与挑战5

第三章土地利用战略与规划目标7

第一节土地利用战略7

第二节土地利用总体目标8

第三节土地利用规划目标8

第四章土地利用结构调整与布局优化11

第一节土地利用结构调整11

第二节土地利用布局优化12

第五章土地利用分区与用地调控18

第一节土地利用综合分区18

第二节土地利用功能分区21

第六章耕地与基本农田保护26

第一节落实耕地保护任务26

第二节加大补充耕地力度26

第三节加强基本农田保护27

第七章建设用地节约集约利用29

第一节严格控制建设用地总量29

第二节优化城乡建设用地配置29

第三节科学推进“三旧”改造30

第四节严格基础设施用地管理30

第五节加强建设用地空间管制30

第八章土地利用与生态保护32

第一节生态用地保护32

第二节生态系统恢复与环境整治32

第三节环境友好型土地利用模式选择34

第九章中心城区土地利用控制35

第一节中心城区规划控制范围及功能定位35

第二节建设用地规模控制与布局优化35

第三节土地用途分区与调控36

第四节建设用地控制空间管制38

第十章区、镇级土地利用规划指引40

第一节严格规划指标控制40

第二节强化用地布局与管制指引40

第三节加强土地利用规划编制指引42

第十一章土地利用重大工程与重点项目用地保障43

第一节土地利用重大工程43

第二节重点建设项目用地保障44

第十二章规划实施保障措施48

第一节强化规划实施管理48

第二节完善规划实施的利益调节机制49

第三节加强规划实施的基础建设50

第四节扩大规划的民主决策和公众参与50

第一章引言

第一节规划目的

为了改变并控制土地利用方向，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平，保障经济社会发展和实现建设美好家园、打造适宜于生活居住和创业发展城市的需要，统筹安排特定区域范围内的各项土地利用，进行空间上的优化组合和时间上的落实，特编制本规划。

第二节规划依据

一、法律法规依据

1.《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日）

2.《基本农田保护条例》（1998年12月27日）

3.《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日）

4.《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日）

5.《中华人民共和国水土保持法》（1991年6月29日）

6.《中华人民共和国森林法》（1998年4月29日）

7.《广东省土地利用总体规划条例》（2008年11月28日）

二、技术规范依据

1.《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）

2.《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）

3.《市（地）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1026-2010）

4.《国土资源部办公厅关于印发市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）》（国土资厅发〔2009〕79号）

5.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）

6.《土地利用规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）

7.关于印发《报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法》的通知（国土资发〔2006〕54号）

三、其他规划依据

1.《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》

2.《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》

3.《佛山市土地利用总体规划（1997-2010）》

4.《全国林地保护规划纲要（2010-2020年）》

5.《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》

6.《广东省环境保护规划纲要（2006-2020）》

7.《广东省林业发展规划》

8.《佛山市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

9.《佛山市林业发展规划》

10.其他相关行业规划

第三节规划范围

规划范围为佛山市行政辖区，包括禅城区、南海区、顺德区、三水区、高明区五个区（包含大旺农场三水部分），土地总面积3848.49平方公里。

第四节规划期限

规划基期年为2005年，规划近期年为2010年，规划远期年为2020年；

规划期限为2006-2020年，规划近期为2006-2010年，规划远期为2011-2020年。

第五节指导思想

以保护耕地和基本农田为前提，以有效促进和保障经济发展为重点，以用地控制指标为约束，以节约集约用地、优化土地利用结构调整和布局优化为手段，结合佛山市城市经济发展战略，统筹安排各业用地，妥善处理经济发展与资源保护的关系、近期建设和长远建设的关系，为经济又好又快发展提供用地支撑和服务，促进经济社会与环境的全面、协调与可持续发展。

第六节编制原则

在遵循“以耕地保护为前提，以节约集约用地为核心，以建设用地规模控制为重点”总原则的基础上，按照以下原则编制规划：

（一）耕地保护与生态安全相结合原则；

（二）总量平衡与适度分离原则；

（三）节约集约用地与理性发展原则；

（四）协调衔接与统筹兼顾原则；

（五）土地用途分区与建设用地空间管制相结合原则。

第二章规划背景

第一节土地利用基本情况

佛山市域土地总面积384849公顷，其中耕地、园地、林地、牧草地等农用地共228962公顷，占土地总面积的59.49%；城乡建设用地、交通运输用地、水利设施用地等建设用地共118460公顷，占土地总面积的30.78%；荒草地、裸土地、河流水面、湖泊水面等其他土地共37427公顷，占土地总面积的9.73%。

全市土地利用率普遍较高，除三水区外，其他各区的土地利用率均达到89%以上。

而土地垦殖率较低，且东、南部低于西、北部，传统农业耕作已不占优势。

建设用地开发强度东部高，西、北部较低，2005年，全市单位建设用地年末固定资产投资额达到64万元/公顷，单位建设用地二、三产业增加值达到200万元/公顷，处于全省前列，但与全国发达城市相比，仍有差距，有很大的提升空间。

第二节上一轮规划实施评价

《佛山市土地利用总体规划（1997-2010）》于1999年前后编制，2000年经广东省人民政府批准实施。

该规划以1996年为基期年，规划期至2010年，至本规划编制时起，已经实施了近九年，取得了一定的成效，建立了以耕地和基本农田保护为核心的规划体系，明确了土地用途管制制度、依规划管地用地的公众意识得到增强。

但是，由于规划基数不准，编制方法存在不足，编制手段相对落后以及经济社会发展速度较快等各种因素的影响，规划在实施过程中明显反映出主要指标偏紧、耕地占补平衡压力大、规划刚性太强弹性缺乏、远远不能满足经济社会发展的需求及规划管理实施困难等问题，亟需通过规划修编来解决新一轮发展的用地需求。

第三节土地利用主要问题

一、土地供需矛盾突出

佛山市工业化、城市化仍处于快速发展阶段，经济社会发展、生态建设和环境保护对土地需求较大，耕地保护压力大。

而全市耕地后备资源严重不足，供需矛盾突出。

二、建设用地扩张明显，空间布局仍欠统筹协调

全市建设用地规模持续扩张，尤其是工业用地扩张最明显，但用地的空间布局仍欠统筹协调。

城镇用地布局分散且利用效率偏低，“村镇产业型”的城镇发展模式明显；产业用地比重高，但缺乏统一规划，规模偏小且布局分散；物流市场用地布局分散，交通指向性明显；农村居民点布局紊乱，“城中村”现象普遍存在。

三、城市化和工业化的快速进程带来土地生态安全保障能力下降

佛山传统产业很大程度依赖于资源或能源的消耗，并产生大量的污染；局部地区土地功能不明确，村（庄）城（镇）、村（庄）工（业）用地混杂的局面不仅造成土地功能混乱，利用效率低，而且造成生活和生产的交叉污染；农用地为主构成的开敞用地受到来自城镇、村庄、道路建设的侵蚀，不少农用地被建设用地分隔，失去空间上的联络，使开敞空间疏密无序，降低了城市（镇）绿地和农业用地系统的生态功能。

第四节土地利用面临的形势与挑战

一、土地利用面临的形势

（一）土地利用的节约集约转向。

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》中提出推进资源节约利用，严格保护耕地，同时通过有序改造旧城镇、旧厂房、旧村居等“三旧改造”的手段和途径，来保证土地利用的效率和水平，鼓励开发利用地下空间和使用闲置、低效土地。

（二）土地利用与生态保护并举。

根据珠三角未来改革发展前景，今后佛山将构筑以珠江水系的“树状”结构和环绕珠三角北部的连绵山体以及沿江重要绿带为主要框架的区域生态安全体系。

同时推进城市景观林、公共绿地、环城绿带建设，加快建成沿公路和铁路的绿色廊道，严格土地空间布局与管制，为佛山市和谐城乡发展提供生态战略储备。

（三）加强土地利用政策机制保障。

进一步加强和推进土地收益调节机制的实施，在利用经济手段提高土地使用效率的同时，建立节约集约用地定期评估机制，强化政府耕地保护和节约集约用地目标责任，建设国家节约集约利用土地资源示范市。

二、土地利用面临的挑战

（一）经济社会发展与土地资源供给的矛盾日益突出。

随着经济快速增长，佛山市城市化进程加速，城市人口不断集聚，城市规模不断外延扩张，土地资源的经济社会保障能力下降，建设用地供给渐趋紧张。

同时，全球产业结构调整和转移的历史机遇虽然加速了佛山市产业结构调整与升级的步伐，但是承接过程中则需要提供相当数量的生产建设用地空间，建设用地需求将进一步加大，建设与农业争地的矛盾继续加剧。

（二）耕地与基本农田保护形势严峻。

上一轮规划实施以来，佛山市耕地面积不断减少，人均占有耕地数量持续下降。

随着城市外延扩张，建设用地将不可避免地占用部分耕地。

全市基本农田保护区面临规模与布局的调整，耕地与基本农田保护形势严峻。

（三）消费方式改变引起用地需求的不断增长。

现阶段社会消费结构正由“生存型”向“发展型”转型升级，群众对生活水平方面要求的质量提高，增加了住宅、交通、休闲娱乐等的用地需求。

第三章土地利用战略与规划目标

第一节土地利用战略

为贯彻落实“四化融合、智慧佛山”[2]发展战略，保障规划期内经济社会发展目标的实现，针对土地利用现状特征及问题，立足建设具有岭南水乡风貌特色的、适宜于生活居住和创业发展的国家历史文化名城，提出“保障生态、保护耕地、疏解民困、发展经济、提高效率”的土地利用战略。

（一）保障生态。

优化区域生态安全格局，实现人与自然和谐相处。

坚持以人为本，在土地利用总体规划中高度重视生态建设的重要性，实现城乡发展与生态建设的协调，构建资源节约型、环境友好型社会。

（二）保护耕地。

落实耕地和基本农田保护任务，严格控制非农建设占用耕地。

积极开展土地整理补充耕地，推进现代标准农田建设，加大土地复垦开发力度，严格实践耕地占补平衡政策。

（三）疏解民困。

推进基础设施现代化，提高基础设施保障水平。

按照统筹规划、合理布局、适度超前、安全可靠的原则，加快交通、能源、水利和信息基础设施建设，加强农业和农村基础设施，推进城乡基础设施一体化发展。

（四）发展经济。

优化城乡建设用地配置，促进城乡区域协调发展。

通过增强中心组团的向心力，突出中心组团核心地位，形成区域性中心城市、中心镇先行发展带动、产业发展联动、基础设施推动、区域发展互动的城镇空间发展模式，全面提高城镇发展质量；通过划定建设用地管制区，明确落实允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，调整和优化土地利用空间布局。

（五）提高效率。

节约集约利用土地，从严从紧供应建设用地。

以建设用地规模控制为重点，以节约集约用地为核心，严格控制建设用地的外延扩张，控制建设用地特别是城乡建设用地供给总量，全面推进建设用地整理工作，加快推进“三旧”改造工作，加大城乡闲置土地处置力度，提高土地节约集约利用水平。

第二节土地利用总体目标

以土地利用战略为指导，制定“保生态、保耕地、保民生、保发展、保供给”的土地利用总体目标。

通过加强土地的宏观调控和用途管制，统筹安排城乡发展用地，合理调整土地利用结构和布局，进一步转变土地利用方式，使土地资源支撑经济社会快速、协调、健康发展的能力得到增强。

一是保生态。

保障生态屏障用地，保护重要与敏感生态功能区，加强自然保护区和湿地等的保护工程建设，维持区域生态系统结构的完整性。

二是保耕地。

切实落实耕地和基本农田保护任务，划定永久基本农田。

按照重要性程度，分别划定国家级、省级、市级基本农田集中区。

三是保民生。

保障基础设施及民生项目等用地，合理安排和布局对区域土地利用有重大影响的能源、环保、旅游、交通、水利等基础设施和民生项目用地。

四是保发展。

保障重点区域用地，为全市经济社会发展提供必需的用地空间。

优先保障东平新城、佛山国家高新技术产业开发区、禅城经济开发区、顺德东部新城、顺德科技工业园、顺德西部生态产业基地、南海科技工业园、南海国家生态工业示范园暨华南环保科技产业园、南海九江综合保税区、广东金融高新技术服务区（南海）、三水中心科技工业园、高明西江新城和高明沧江工业园等重点区域用地。

五是保供给。

多途径保障建设用地供给，显著提高土地利用节约集约化程度。

除省下达的新增建设用地外，全面推进建设用地整理工作，加大闲置土地处理力度，盘活存量建设用地。

第三节土地利用规划目标

一、耕地和基本农田保护目标

（一）耕地和基本农田保护

落实耕地保有量和基本农田保护任务。

2010年，全市耕地保有量保持在57126公顷以上。

2020年，全市耕地保有量保持在57126公顷以上。

规划期内，确保全市48663公顷基本农田数量不减少，质量有提高。

（二）建设占用农用地和耕地规模

有效控制新增建设占用农用地和耕地规模。

2006年到2010年，全市新增建设占用农用地控制在7170公顷以内，其中占用耕地控制在2330公顷以内。

2006年到2020年，全市建设占用农用地控制在14734公顷以内，其中占用耕地控制在4895公顷以内。

（三）补充耕地规模

全面推进土地整理复垦开发。

2006年到2010年，全市通过土地整理复垦开发补充耕地规模不低于2330公顷。

2006年到2020年，全市通过土地整理复垦开发补充耕地规模不低于4895公顷。

二、建设用地调控目标

（一）建设用地规模

保障科学发展所需的建设用地，有效控制新增建设用地规模。

2010年，全市建设用地规模控制在126700公顷以内；2020年，全市建设用地规模控制在135700公顷以内。

2006-2010年，全市新增建设用地规模控制在8547公顷以内；2006-2020年，全市新增建设用地规模控制在17200公顷以内。

（二）城乡建设用地规模

严格控制城乡建设用地规模，优先保障重点建设区域用地。

2010年，全市城乡建设用地规模控制在109500公顷以内；2020年，全市城乡建设用地规模控制在115800公顷以内。

（三）城镇工矿用地规模

优化城乡建设用地内部结构，加快推进城镇化进程。

2010年，全市城镇工矿用地规模控制在86000公顷以内；2020年，全市城镇工矿用地规模控制在104600公顷以内。

三、土地生态保护与建设目标

全面推进佛山市生态保护与建设，构建区域生态安全屏障。

2010年，全市森林覆盖率达到30%，矿山生态综合治理率达到90%，受保护土地面积占全市土地总面积的比率达到14%，建成区人均公共绿地面积达到10平方米；2020年，全市森林覆盖率达到38%，矿山生态综合治理率达到100%，受保护土地面积占全市土地总面积的比率达到17%，建成区人均公共绿地面积达到12平方米。

四、土地利用效率目标

节约集约利用土地，提高土地利用效率。

2010年，全市土地利用率达到91.33%，人均城镇工矿用地控制在165平方米以内，单位土地GDP值达到150万元/公顷，单位建设用地二、三产业增加值达到400万元/公顷；2020年，全市土地利用率达到91.69%，人均城镇工矿用地控制在158平方米以内，单位土地GDP值达到320万元/公顷，单位建设用地二、三产业增加值达到800万元/公顷。

五、中心城区建设用地调控目标

协调城市发展规划，保障中心城区发展用地。

2010年，中心城区建设用地规模控制在24000公顷以内，城乡建设用地规模控制在21750公顷以内，城镇工矿用地规模控制在11413公顷以内，人均城镇工矿用地控制在76平方米以内；2020年，中心城区建设用地规模控制在25985公顷以内，城乡建设用地规模控制在22249公顷以内，城镇工矿用地规模控制在19759公顷以内，人均城镇工矿用地控制在73平方米以内。

第四章土地利用结构调整与布局优化

第一节土地利用结构调整

稳定农用地面积，凸显农业生产特色。

2020年，全市农用地面积217157公顷，占土地总面积的比重由2005年的59.49%下降到2020年的56.43%。

适当增加建设用地，保障经济社会可持续发展的用地需求。

2020年，全市建设用地面积135700公顷，占土地总面积的比重由2005年的30.78%提高到2020年的35.26%。

适度开发其他土地，补充耕地、园地、林地数量，改善生态。

2020年，全市其他土地减至31992公顷，占土地总面积比重由2005年的9.73%下降到2020年的8.31%。

一、农用地结构调整

严格保护耕地，控制耕地流失；稳定园地、林地、牧草地和其他农用地面积，凸显农业生产特色和提高综合生产能力；开展公益林建设，优化树种，改善生态。

（一）耕地。

严格保护耕地，落实上级下达的耕地和基本农田保护任务，并严格控制新增建设占用耕地。

2020年，全市实现耕地保有量57126公顷，占农用地的26.30%。

要重点建设和管理好规划划定的基本农田，优先用于粮食、蔬菜等传统农业生产用地。

（二）园地。

因地制宜，合理调整种植花卉、水果的数量和品种，严格控制非农建设占用名、特、优园地，鼓励合理开发荒山、荒坡增加园地面积，提高农民创收能力。

2020年，园地面积为13300公顷，占农用地的6.12%。

（三）林地。

重点加强生态公益林建设，优化林种结构，抓好农田防护林、自然保护区、风景区的建设。

2020年，林地面积为71100公顷，占农用地的32.74%。

（四）牧草地。

严格控制建设占用牧草地，保障牧业发展，改善生态。

2020年，牧草地面积为1000公顷，占农用地的0.47%。

（五）其他农用地。

发展规模化水产养殖和畜禽养殖，形成优势突出和特色鲜明的农业产业。

2020年，其他农用地面积为74631公顷，占农用地的34.37%。

二、建设用地结构调整

遵循节约集约用地原则，严格控制城乡建设用地规模，合理调整并优化城乡建设用地及城镇工矿用地内部结构，保障必要的交通、水利等基础设施用地，促进经济又好又快发展。

（一）城乡建设用地。

遵循节约集约用地原则，严格控制城乡建设用地规模，合理调整并优化城乡建设用地内部结构，优先保障中心城区、重要工业片区发展用地，适当缩并农村居民点用地，充分挖掘现有建设用地潜力。

2020年，城乡建设用地面积为115800公顷，比2005年增加13122公顷，占建设用地的85.34%。

1.城镇工矿用地。

优先安排中心城区、东平新城、佛山国家高新技术产业开发区、禅城经济开发区、顺德东部新城、顺德科技工业园、顺德西部生态产业基地、南海科技工业园、南海国家生态工业示范园暨华南环保科技产业园、南海九江综合保税区、广东金融高新技术服务区（南海）、三水中心科技工业园、高明西江新城和高明沧江工业园等发展用地。

2020年，城镇工矿用地面积为104600公顷，比2005年增加28021公顷，占建设用地的77.09%。

2.农村居民点用地。

加快城中村、园中村、空心村等的整治与改造。

2020年，农村居民点用地11200公顷，比2005年减少14899公顷，占建设用地的8.25%。

（二）交通水利用地。

保障必要的交通、水利等基础设施用地，落实铁路、轻轨、高速公路、主干公路、港口码头、客货运输站场及物流中心、重要新建或除险加固的水库、堤围工程等重点项目用地。

2020年，交通水利用地面积为17724公顷，比2005年增加5147公顷，占建设用地的13.06%。

（三）其他建设用地。

按照“保护优先、综合协调”的原则，重点建设好国家级、省级风景名胜区、旅游度假区，积极开发生态、观光农业、休闲等旅游项目，2020年，其他建设用地面积为2176公顷，比2005年减少1029公顷，占建设用地的1.60%。

第二节土地利用布局优化

一、设定国土生态屏障网络用地

完善市域综合生态空间体系，保障生态保育用地，充分尊重城市建设现状与自然景观、延续岭南历史文化，构建“一心、两核、双翼、四环、五区、六楔、多轴”的城乡绿地系统，塑造佛山市特色鲜明的“城镇－水乡－古韵”的人文生态景观。

（一）自然保护区用地布局

维护好现有的南海区九江磺玑鹤巢自然保护区、高明区合水桫椤自然保护区，规划新建南海区平沙湿地自然保护区、顺德区南沙头湿地自然保护区、顺德区杏坛基塘生态系统自然保护区、三水区芦苞洲面湿地自然保护区和三水区云东海湿地自然保护区，严格保护珍贵的自然资源和湿地资源。

（二）饮水水源保护区用地布局

严格划定一、