最新市地级土地利用总体规划编制规程.docx

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最新市地级土地利用总体规划编制规程

市（地）级土地利用总体规划编制规程

市（地）级土地利用总体规划编制规程目录

1适用范围 1

2规范性引用文件 1

3总则 1

3.1 规划定位 1

3.2 指导思想 1

3.3 规划主要任务 1

3.4 编制主体 2

3.5 规划范围 2

3.6 规划期限 2

3.7 编制依据 2

3.8 土地用途规划分类 2

4程序与方法 3

4.1 规划程序 3

4.2 工作方法 3

5规划内容 4

5.1 土地利用现状分析 4

5.2 土地利用潜力调查与评价 5

5.3 土地需求分析 5

5.4 确定规划基数 6

5.5 确定土地利用战略和目标 7

5.6 调整土地利用结构 7

5.7 优化土地利用布局 8

5.8 落实整理复垦开发任务 10

5.9 制定区域土地利用调控政策 11

5.10 细化中心城区土地利用控制 12

5.11 安排重大工程与重点项目 14

5.12 开展规划环境影响评价 15

6规划成果 17

6.1 规划文本 17

6.2 规划说明 18

6.3 规划图件 18

6.4 其他材料 20

附录A土地用途规划分类及其含义 21

附录B土地用途规划分类与土地利用现状分类对应关系表 23

附录C土地利用规划调控指标体系 25

附录D文本附表 26

附录E市级规划环境影响评价一般程序和方法 31

附录F人口预测的内容和方法 34

附录G有关建设用地规划采用的用地标准 36

前  言

为了加强对市（地）级土地利用总体规划编制工作的指导，提高规划的科学性、合理性和可操作性，推进土地利用规划管理的制度化、规范化建设，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规、政策和技术标准，制订《市（地）级土地利用总体规划编制规程》，明确市（地）级土地利用总体规划编制的任务、内容、程序、方法及成果要求。

本规程由国土资源部制定并负责解释。

本规程由国土资源部标准化中心归口。

本规程起草单位：

国土资源部规划司、中国土地勘测规划院。

本规程参编单位：

本规程主要起草人：

市（地）级土地利用总体规划编制规程

1适用范围

本规程适用于全国市（地）级行政单位土地利用总体规划的编制。

直辖市土地利用总体规划的编制，参照本规程。

面积较小的市可参照《县级土地利用总体规划编制规程》编制。

2规范性引用文件

下列文件中的条款通过本规范的引用而成为本规范的条款。

凡是注日期的引用文件，其随后所有的修改单（不包括勘误的内容）或修订版均不适用于本规范，然而，鼓励根据本规范达成协议的各方研究是否可使用这些文件的最新版本。

凡是不注日期的引用文件，其最新版本适用于本规范。

GB/T21010-2007 土地利用现状分类

GB50188-2007镇规划标准

GB/T19231-2003 土地基本术语

TD/T1011—2000 土地开发整理规划编制规程

GB50298-1999 风景名胜区规划规范

GB/T14529-1993 自然保护区类型与级别划分原则

GBJ137-90 城市用地分类与规划建设用地标准

3总则

3.1 规划定位

市（地）级土地利用总体规划（以下简称市级规划）是落实省级土地利用总体规划和指导县级以下土地利用总体规划编制、具有承上启下作用的规划层次，具有政策性、结构性、空间性和约束性，是统筹市域土地利用的纲领性文件，是土地审批和监管的基本依据。

3.2 指导思想

以科学发展观为指导，贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持保障发展和保护资源相统一，统筹生产、生活和生态用地，优化城乡用地结构和布局，协调区域土地利用关系，促进经济社会全面协调可持续发展。

3.3 规划任务

市级规划的主要任务是：

1）落实省级土地利用总体规划目标任务；

2）对市域土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排；

3）制定区域差别化土地利用政策，调控和指导县（区）土地利用；

4）确定中心城区土地利用规模、范围、用途和时序；

5）安排土地利用重大工程和重点项目；

6）制定保障规划实施的政策措施。

3.4 编制主体

市级规划的编制主体为市级人民政府。

市级国土资源管理部门负责市级规划具体组织编制工作。

3.5 规划范围

市级规划范围为市级行政辖区内的全部土地。

沿海地区市级规划范围除现状土地外，还应包括规划期间自然形成和围填海形成的土地。

3.6 规划期限

市级规划的期限一般为10～15年。

在规划期限内，要提出近期（一般为5年）土地利用安排。

3.7 编制依据

1）法律法规。

《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等国家有关土地资源利用、保护与管理的法律法规及地方法规。

2）国家政策。

国家有关土地资源利用、保护与管理的政策文件。

3）行政规章和规范性文件。

《土地利用总体规划编制审查办法》、《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》等涉及土地利用规划编制与实施的行政规章和规范性文件。

4）相关规划。

全国土地利用总体规划纲要和经国务院批准的地方土地利用总体规划；国家和所在地方国民经济和社会发展规划；经依法批准的国土规划、区域规划、城乡规划及其他相关规划。

5）依法组织开展并公布的相关调查评价成果。

3.8 土地用途规划分类

为满足市级规划编制和实施管理的需要，在与土地利用现状分类相衔接的基础上，进行土地用途规划分类。

土地用途规划分类采用三级分类。

一级类3个，为农用地、建设用地和其他用地；二级类10个，其中农用地分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地，建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，其他用地分为水域和自然保留地。

建设用地进一步划分三级类（14个），其他用地根据需要可进一步划分三级类。

土地用途规划分类及其含义见附录A。

3.9 其他要求

市级规划编制所依据的基础数据应当符合有关法律的规定。

规划成果数据统一使用法定的计量单位。

4方法与程序

4.1 工作方法

4.1.1 政府组织

市级规划编制在市级人民政府的统一领导下进行。

成立以政府主要领导或分管领导任组长、相关部门负责人为成员的规划编制工作领导小组，负责统一部署和组织规划编制工作。

市级国土资源管理部门负责规划编制的具体组织工作。

4.1.2 部门协作

市级规划编制应建立部门协作机制，加强规划编制中的资料共享和协调配合，做好相关规划的衔接。

规划编制过程中应充分调查相关部门需求，广泛征求相关部门意见，妥善处理土地供求矛盾和相关利益关系。

4.1.3 层级衔接

市级规划编制在规划目标、主要调控指标、总体布局、土地利用重大工程和重点项目等方面，应与上级规划充分衔接，落实上级规划的目标任务，深化和完善土地利用安排。

同时，注重吸收下级规划编制中反馈的意见，协调用地需求和矛盾，明确对下级规划编制的主要调控要求。

4.1.4 公众参与

建立健全规划编制的公众参与制度，在规划编制的主要阶段，采取举行座谈会、听证会和利用报刊、电视、网络等方式，广泛听取公众的意见和建议，协调各方利益，拓宽规划思路，充实规划内容，提高社会认知程度。

4.1.5 科学决策

市级规划编制应加强调查研究，遵循自然、经济和社会发展规律，充分运用科学方法和技术手段，完善决策程序和决策方式，加强重大问题的论证，充分听取专家意见，提高规划的科学性和可行性。

4.2 规划程序

4.2.1 准备工作

在规划编制工作领导小组的统一领导下，成立市级国土资源管理部门牵头的规划编制办公室，承担规划编制的日常工作，涉及重大事项和重大问题，向领导小组提出建议。

制订工作计划和制度，落实规划经费和人员。

可通过招标等方式确定规划编制的技术承担单位。

进行必要的宣传动员和业务技术培训工作。

4.2.2 现行规划实施评价

结合经济社会发展变化，对现行规划批准以来的实施情况进行全面评估，分析规划实施取得的主要成效和存在的主要问题，总结经验，提出规划修编的方向、重点和改进规划工作的建议。

4.2.3 拟定规划目标

根据现行规划实施评价、经济社会发展需要和土地资源状况，综合分析、提出规划期间需要解决的土地利用问题；结合上级规划下达的任务和市域经济社会发展、资源环境保护对土地利用的要求，拟定规划期内土地利用的战略与目标。

4.2.4 开展重大问题研究

围绕土地利用重大问题，深入研究未来人口与经济社会发展、土地利用变化与市场需求、土地资源利用潜力、节约集约用地、耕地和基本农田保护、土地利用结构与布局优化、规划实施保障措施等，为规划决策提供依据。

4.2.5 编制规划大纲

根据调查研究结果，研究制定规划的指导原则、目标和战略方针，论证实现规划目标的途径，对土地利用的规模、结构、布局和时序进行综合平衡，初步提出土地利用主要调控指标和总体布局安排。

组织各有关部门、各县（区）进行协调，形成规划大纲，经专家论证，逐级上报规划批准机关的同级国土资源管理部门审定。

4.2.6 编制规划成果

根据经审定的规划大纲，深化相关研究，完善规划内容，按成果规范要求编制规划文本、图件和说明，建立规划数据库。

4.2.7 规划成果公示

形成的规划成果应在公共媒体上公布，广泛征求社会各界特别是相关权利人的意见，修改完善，形成规划送审稿。

4.2.8 规划成果报批

按照规定程序，将规划送审稿逐级上报有权批准机关审批。

规划经批准后，按照规定的范围和内容进行公告。

5规划内容

5.1 土地利用现状分析

5.1.1 调查土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件

根据需要，调查当地气候、地貌、水文、地质、土壤、植被、矿藏等自然和生态环境条件，以及行政区划沿革、人口变动、城镇化发展、固定资产投资、产业结构、基础设施建设等社会经济条件；系统分析自然、社会、经济和生态环境条件的基本特征，明确影响土地利用的主要因素，及土地利用的有利和不利条件。

5.1.2 分析土地利用特点和问题

5.1.2.1 土地利用变化分析

根据土地利用现状调查、变更统计、土壤质量监测和经济社会统计等资料，分析各类土地特别是耕地、建设用地、生态用地变化情况及其原因，剖析土地利用与经济、社会、生态的相互关系及影响。

5.1.2.2 土地利用结构和布局分析

结合区域功能定位、自然条件、经济社会发展和生态环境保护目标等，分析各类土地的比例结构、相互关系及分布情况，分析土地利用结构和布局是否合理。

5.1.2.3 土地利用程度和效益分析

分析各类用地特别是耕地和建设用地的开发利用状况、集约利用程度和土地产出水平。

合理设定参照标准，评价现状土地利用效率和效益的高低，明确未来改进方向。

5.1.2.4 总结土地利用的特点和问题

系统归纳区域土地资源及其利用的主要特点，深入分析土地利用中存在问题及产生原因，提出改善土地利用的建议。

5.2 土地利用潜力调查与评价

5.2.1 城镇建设用地集约利用潜力

调查城镇闲置地的数量和分布，评价通过盘活闲置土地的利用潜力；结合城镇发展建设总体目标，分析旧城改造的利用潜力。

制定相关集约用地标准，评价低效用地的利用潜力；分析通过建设用地内部结构优化和布局整合的利用潜力；明确城镇建设用地集约利用潜力在各县（区）的空间分布。

5.2.2 农村居民点用地整理潜力

分析农村居民点用地存在的问题和城镇化发展对农村生产生活模式的影响。

按照新农村建设的要求，调查评价农村居民点用地集中布局、集约用地的整理潜力；按照产业集中的原则，评价分散的乡镇企业向工业园区集中而进行撤并改造的整理潜力；结合区域条件、土地适宜性和典型实例，分析农村居民点用地整理补充耕地的潜力；明确农村建设用地整理潜力及补充耕地潜力在各县（区）的空间分布。

5.2.3 工矿用地整理复垦潜力

调查工矿用地利用状况，结合产业结构的变化趋势，评价工矿用地更新改造、集约利用的潜力；调查矿山废弃地、砖瓦窑、污染废弃地、基础设施建设废弃地等的规模和空间分布，评价工矿废弃地复垦利用的潜力；明确工矿用地整理潜力在各县（区）的空间分布。

5.2.4 农用地整理潜力

调查农用地中闲散地、边角地、零星未利用地等的规模和分布，分析通过整理新增农用地的潜力；评价通过田块规整、田间基础设施配套建设可增加的农用地潜力；评价通过工程、生物和耕作措施，提高农用地生产能力的可能性及其潜力；明确农用地整理潜力在各县（区）的空间分布。

5.2.5 未利用地开发潜力

分析后备土地资源的数量、质量和开发利用限制因素，根据投入、科技保障程度和生态环境保护需要，评价后备土地资源开发利用的适宜性和潜力，明确未利用地开发潜力在各县（区）的空间分布。

5.3 土地需求分析

5.3.1 市级规划应以经济社会发展预期为基础，根据经济社会发展对土地利用的要求和土地利用变化的基本规律，科学预测各类用地需求，反映土地利用变化的基本趋势。

5.3.2 经济社会发展预期分析

5.3.2.1 经济发展预期主要指经济总量、固定资产投资规模、产业结构、收入水平、主要工农产品产能等方面的发展目标；社会发展预期主要指人口规模及结构的发展变化，包括常住人口、户籍人口、城镇人口、农村人口等。

5.3.2.2 对经济社会发展规划已确定的经济社会发展指标，土地利用总体规划可以直接采用作为预测土地需求的依据；对经济社会发展规划未明确的，土地利用总体规划应综合相关部门发展规划确定，在分析经济社会发展趋势的基础上预测土地需求。

5.3.2.3 经济社会发展预期的分析预测，应考虑经济社会发展的政策导向，特别是转变经济发展方式和调整产业结构的要求，采用适用的预测方法。

有关人口预测的方法参见本规程附录F。

5.3.3 各类用地需求预测

5.3.3.1 市级规划应按照土地用途规划分类，分别预测耕地、园地、林地、牧草地等农用地，城镇、独立工矿、农村居民点、交通、水利等建设用地，以及生态用地的需求。

5.3.3.2 建设用地需求一般可采用以下方法预测:

1）以人定地法。

主要用于城镇用地和农村居民点用地的需求预测，即根据未来人口和人均用地计算相应的用地需求。

其中，人均用地应在现状水平的基础上，依据国家标准，综合考虑未来人口规模、产业结构、居住出行方式对集约用地的影响确定。

2）以产定地法。

主要用于工矿用地的预测，即根据产业发展规模和产均用地计算未来用地的需求。

产均用地应根据现状用地水平，依据行业用地标准，综合考虑技术经济发展水平、产业政策和供地政策确定。

3）结构比例法。

主要用于交通等用地的预测，即根据交通用地与城乡建设用地规模的比例，综合考虑自然条件、城乡人口格局、产业分布和区域交通发展战略确定。

4）趋势分析法。

可用于各类建设用地的预测，即通过研究各类建设用地规模的历史变化及其与人口增长、建设投资、产业结构、城镇化发展等的相互关系，运用回归分析等方法确定。

5）定额法。

可用于新增建设用地的预测。

有关定额标准见附录G。

5.3.3.3 农用地需求一般可采用以下方法预测:

1）目标产能法。

根据农产品的产能目标和单产水平预测用地需求，主要用于耕地、园地和各种生产性林地、草地的预测。

对相关规划已明确提出产能目标的，可直接采用作为预测的依据；对相关规划没有明确的，应根据城乡居民消费需求的发展变化确定产能目标。

2）结构比例法。

根据各类用地相对稳定的比例关系推算有关用地需求，可用于农村道路、农田水利等其他农用地的预测。

5.3.3.4生态用地的需求应在调查评价基础上，按照保护自然生态和保障环境安全的要求确定。

5.4 规划基数确定

5.4.1 市级规划编制，应以合法审定的土地利用现状数据为基础，按照土地用途规划分类进行转换，确定规划基数。

土地利用现状分类（GB/T21010-2007）与市级土地用途规划分类的对应关系见附录B。

5.4.2 以土地利用变更调查数据为基础的，应对土地利用现状数据中的独立工矿用地进行补充调查，将各类开发区（工业园区）等具有城镇功能的用地纳入现状城镇用地，将城镇建成区中的村庄用地纳入城镇用地。

5.4.3 以土地利用现状调查数据为基础的，按照市级规划的土地用途规划分类，转换形成规划基数。

规划基数与土地利用变更调查数据有较大差异，造成耕地和建设用地相关指标难以落实的，可在省级耕地保有量和基本农田保护任务不减少、建设用地总量规模不增加的前提下，按规定在省域内进行调配处理。

5.5 土地利用战略和目标确定

5.5.1 土地利用战略反映土地利用管理的基本导向、总体目标、重大任务和方针政策，具体表现为指导原则、规划目标和基本策略等。

5.5.2 土地利用战略的制定，应以科学发展观为指导，以经济社会发展战略为依据，综合分析土地供需态势，围绕事关全局和长远发展的关键环节和主要矛盾，着眼解决土地利用重大问题，确保土地资源可持续利用和经济社会全面协调可持续发展。

5.5.3 指导原则一般依据以下方面提出：

1）法律法规和国家政策文件的有关规定；

2）贯彻科学发展观对土地利用和土地管理的要求；

3）上级规划提出的指导原则和重点任务；

4）解决当地土地利用主要问题的需要。

5.5.4 规划目标应符合战略性、基础性、关键性和可控性的要求,主要包括以下方面：

1）耕地和基本农田保护目标；

2）土地节约集约利用目标；

3）土地利用结构调整目标；

4）城乡用地格局优化目标；

5）土地生态环境保护目标。

5.5.5 土地利用基本策略，应围绕规划目标，在全面分析规划期间土地利用的有利条件与不利因素、面临的机遇与挑战的基础上，提出实现规划目标的基本途径和政策方针。

5.6 土地利用结构调整

5.6.1 市级规划应围绕规划目标，制定规划期内土地利用结构调整方案，重点对农用地、建设用地和生态用地以及耕地、城乡建设用地、基础设施用地等主要用地类型的规模和比例关系进行深入研究，统筹生产、生活和生态用地，协调各业用地矛盾，确定土地利用的约束性和预期性指标。

土地利用规划调控指标体系见附录C。

5.6.2 制定土地利用结构调整方案，一般按以下步骤进行：

1）明确结构调整条件。

结构调整必须满足上级规划下达的各项约束性指标，以及当地资源环境条件中的硬性约束。

2）进行土地供求综合平衡。

根据土地利用现状分析、潜力评价和需求预测，对各类用地的供需情况和土地总供给、总需求进行汇总分析，结合各类用地空间布局分析，进行综合平衡。

3）提出结构调整方案。

按照规划的指导原则和总体目标，在对各类用地供需平衡和土地总供给、总需求综合平衡的基础上，提出土地利用结构调整方案。

根据经济社会发展预期、实施途径和规划保障措施的不同，提出多个备选方案。

4）多方案评价比较。

从方案实施的可能性、效益、保障条件、社会敏感性等方面，建立评价指标体系，对备选方案进行综合评价和比较选优。

5）确定结构调整方案。

对备选方案进行论证，征求有关地方、部门和专家意见，提出推荐方案和备用方案。

5.6.3 对于建设用地与非建设用地的结构，应立足市域空间尺度以及与相邻区域的一体化程度，在综合考虑经济社会发展需求、区域资源环境承载力和节约集约用地要求的基础上，将建设用地总量特别是城乡建设用地规模控制在适当的范围内。

围填海新增建设用地应纳入建设用地总规模。

5.6.4 对于城乡建设用地与基础设施用地的结构，应根据城乡聚落的规模和空间分布，结合区域基础设施发展布局，合理确定基础设施建设规模。

5.6.5 对于城镇用地与农村居民点用地的结构，应根据人口城镇化预期、城镇规模增长对城镇人均用地需求的影响、农村生产生活方式变化对农村人均用地需求的影响以及农村居民点用地更新退出机制等因素综合确定。

5.6.6 对于耕地与其他农用地的结构，应在落实上级下达的耕地和基本农田保护任务的前提下，考虑农产品市场需求以及生态建设、环境保护的要求，综合确定。

1）保障耕地保有量的落实。

在条件适宜的情况下，土地整治应优先补充耕地。

农业结构调整一般不得减少耕地，调整为其他农用地的，不得破坏耕作层。

2）合理扩大园地规模。

适应城乡居民消费变化，充分利用荒山、荒坡、荒滩地，加大园地种植规模，提高农民创收能力。

3）保持林地、牧草地基本稳定。

除必要的建设占用外，应严格控制林地、牧草地的减少；根据适宜性，因地制宜补充部分林地、牧草地，保障林、牧业发展，改善生态环境。

5.7 土地利用布局优化

5.7.1 市级规划编制，应在与相关规划充分协调的基础上，确定生态用地、耕地、主要城镇工矿用地、区域性基础设施用地以及其他具有地方优势的农用地的空间布局。

5.7.2 确定土地利用空间布局应遵循以下原则：

1）以土地适宜性和限制性为依据；

2）优先保障基础性生态用地和基本农田；

3）保障具有区域优势和地方特色的各类用地；

4）合理安排基础设施和城镇用地；

5）统筹协调各业各类用地的空间布局。

5.7.3优先安排基础性生态用地

5.7.3.1 按照保障区域生态过程连续性和生态系统完整性的要求，保护对维护水文、生物迁徙和自然灾害防治具有重要意义的土地类型及空间格局，构建由基本农田、山体、湿地、水系和重要文化线路（古运河、古驿道等）构成的完整生态网络，保障基本的区域生态系统服务。

5.7.3.2 维护和强化自然山水格局的连续性和完整性，保持作为生态网络基本骨架的自然地貌、河湖水系。

5.7.3.3严格保护对维护区域生态系统服务具有重要意义的耕地和基本农田，严格保护天然湿地、滩涂、沼泽、冰川和永久积雪，保持河道、海岸的连续性、完整性及自然形态，保护水源涵养区和地下水补给区，严格控制滨水地带的土地利用，保护区域水生环境与水质。

5.7.3.4 严格保护乡土生物栖息地，保护和恢复城乡连续的乡土生境和生物廊道系统。

5.7.3.5 保护对人类活动和环境变化敏感的土地，如土地沙化、土壤侵蚀、盐渍化、石漠化、酸雨敏感区；严格限制自然保留土地和生态环境敏感区内的土地利用活动类型和强度。

5.7.3.6 严格限制蓄滞洪区、风暴潮风险区等自然灾害危险区内的土地利用，增强抵御自然灾害的能力。

5.7.3.7 保护具有较高视觉质量或较高可视度区域的景观风貌，保证重要视点之间的视觉通廊开敞，并根据景观风貌和视觉效果的要求，限制或引导土地利用类型和布局。

5.7.3.8 将生态网络建设与自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等现有自然保护管理体系相结合，为公众提供生态休闲、审美及环境教育等多种文化服务功能。

5.7.4 保持耕地与基本农田稳定

5.7.4.1 在保持耕地布局基本稳定的基础上，按照加快现代农业建设、推进农业规模化产业化发展的要求，对农业基础设施完善、质量好、集中连片的耕地进行重点保护和整治。

5.7.4.2 以耕地质量评价为依据，优先把优质耕地划入基本农田，协调好基本农田与各类建设用地的空间布局关系。

国家和地方人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周边的耕地，水田、水浇地等高等别耕地，土地整治新增耕地，应当优先划为基本农田。

5.7.4.3 市级规划编制中，可按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，对基本农田进行适当调整。

调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；调整后的基本农田数量、质量和布局安排应协调一致。

严禁将不符合要求的农用地划定为基本农田；现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，可以继续作为基本农田实施管护。

5.7.5 优化安排城镇工矿用地

5.7.5.1