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新日美安保体制评析
新日美安保体制评析
孙承
【原文出处】《国际问题研究》（京）2001年01期第47～51页
【作者简介】孙承 中国国际问题研究所研究员，北京100005
【内容提要】新日美安保体制是美国冷战后全球战略调整的一部分，在性质和作用上与北约有共同点，但东亚与欧洲不同，新日美安保体制与北约也有差异。
美国要在东亚利用日美安保体制建立美国威慑下的稳定，塑造有利于美国的国际秩序。
日本的作用也将扩大，但仍将被限制在美国可以利用和控制的范围内。
新日美安保体制加强了美国在亚洲的存在，是影响21世纪初东亚安全的重要因素，为地区安全形势的走和增添了新变九，但日美以武力干预地区事务事务也将面临一系列困难。
【关键词】日本/美国/安保体制
90年代中期以来，日本和美国为适应冷战后世界格局的变化对日美安保体制进行了修订，日美防卫合作的性质发生变化，合作的范围和日本的作用也有所扩大，新日美安保体制成为影响东亚安全形势的重要因素。
一、日美防卫合作性质转变
新日美安保体制较前有两大变化。
首先是防卫性质改变，从日美合作保卫日本转向日美合作干预地区安全事务。
1960年的日美安保条约认为，“对在日本管理下的领土上的任何一方所发动的武装进攻都会危及其本国的和平与安全”，日美将“采取行动以应付共同的危险”。
即日美把对日本本土和驻日美军的攻击视为共同威胁。
条约还规定，当“远东”有事时，双方可以“应任何一方的请求进行协商”（注：
日防卫厅编：
《防卫白皮书》，1984年版，第244—246页。
）。
日本以政府统一见解的方式说明“远东”的范围大体是菲律宾以北和日本及其周边海域，包括韩国、台湾（注：
日《外交论坛》，1996的紧争增刊《日本的安全保障》第143—144页。
）。
也就是说，1960年的日美安保条约也涉及地区安保的内容，但在防卫合作中日本主要与美军共同保卫日本和向美军提供基地和设施。
80年代初美苏争霸斗争愈演愈烈，美国要求日本分担更多的防卫责任。
据最近解密的美国国家安全委员会文件披露，美国要求日本拥有防卫本国领土和周边海域以及1000海里海上通道的能力。
中曾根首相1983年访美时发表讲话说，日本在“发生战事时要封锁四个海峡”，“要让日本列岛成为不沉的航空母舰”（注：
日《产经新闻》，2000年2月28日。
），但并没有以立法的形式提升日美防卫合作的水平。
1996年日美安保条约重新定义后，新日美防卫合作指针及其相关法案的制订使日本加强日美安保合作和分担地区安全责任有了国内法律依据。
特别是新指针提出“周边事态”的概念，规定日美防卫合作的目的是要“对付武装攻击日本及其周边事态”。
对周边事态的解释，指针认为这“不是指地理上的概念，而是着眼于事态性质的概念”（注：
日《朝日新闻》，1997年9月24日。
）。
这个解释极其模糊，引起日本内外舆论的广泛批评。
小渊首相1999年1月26日在众院预算委员会上不得不再次说明，基于日美防卫合作指针对美军提供的后方援助“决不能超出日美安全保障条约的框架”。
但是，周边事态概念的引入使日美防卫合作的性质改变为干预地区安全事务已经成为普遍的共识
其次，日本扩大在防卫合作中的作用，配合美军干预地区安全事务。
1960年日美安保条约规定，日本只向驻日美军提供基地和设施。
1978年的日美防卫合作指针规定了对日本以外的远东地区发生对日本安全有重要影响事态时的日美合作，但对美军提供的方便受到日美安保条约及相关法律和其他日美间有关法律以及日本法律的限制（注：
参阅1978年日美防卫合作指针，日《外交论坛》，1996年紧急增刊《日本的安全保障》，第173页。
）。
此次日美安保体制调整，在驻在国提供后方支援名义下，日本除了在日本领域内向美军提供后方支援外，“也可以设想能够在与战斗区毗邻的日本周围的公海和空中进行”（注：
日《朝日新闻》，1997年9月24日。
）。
根据新指针制订和修改的有关法案，使日本在一定程度上冲破了战后视为禁区的禁止行使集体自卫权的限制，将协助美国共同扮演远东地区警察的角色。
值得重视的是，日本扩大在防卫合作中的作用已使日本防卫政策脱离“专守防卫”的轨道，可能会追随美国对外进行军事干预和参与战争。
第一，日本可能参与对外军事干预。
日本对“周边事态”的解释闪烁其词，令人难以捉摸。
日本先后提出判断“周边事态”的六种类型。
防卫厅长官野吕田表示，今后还有可能进一步追加新的类型（注：
时事社1999年4月28日电。
）。
仅从这六种类型来看，随意解释的伸缩性很大，为以后干预别国事务预留了空间。
第二，可以采取先发制人的攻击手段。
日本认为，在其周边地区“即将爆发武力争端”也属于周边事态，日本可以配合美军采取行动。
日政府官员多次表示，可以对构成“紧急非法侵害”的国家或可能向日本发动军事袭击的国家发动先发制人的攻击（注：
参阅日《读卖新闻》晚版，1999年3月3日；时事社1999年4月20日电。
）。
1999年版日本防卫白皮书说，如有理由相信别国着手发动袭击，则先发制人地出击并不违宪。
（注：
日防卫厅编：
《防卫白皮书》，1999年版，第91—92页。
）
第三，可能参与战争。
在发生周边事态时，日本将向美军提供后方支援。
日方表示不向美军提供武器弹药，不进入战斗区域，但将为美军运送武器弹药和武装人员。
这实际是参战行为。
事实上日本也是这样判断参战行为的。
如日本外相高村正彦在众院防卫指针特委会上说，对于向日本实施武力攻击的国家进行后方援助的第三国，日本是可以行使自卫权的。
他说：
“当出现第三国B国向武力攻击我国的A国提供援助的情况，并被确认对我国构成紧急非法侵害时，是可以（对B国）行使自卫权的”（注：
时事社1999年4月20日电。
）。
既然日本可以将向交战国提供后方支援视为参战，那么别国为什么不能同样视日本为参战呢？
而且在现代战争中无法区分前方和后方的界限，如果日本支援人员和日本本土遭到攻击，日本将不可避免地直接卷入战争。
二、在东亚保持美国威慑下的稳定
美日加强安全合作的目的是企图在东亚建立美国威慑下的安全保障体制。
1997年美国的《四年防务研究》报告把美国的全球安全战略概括为：
创造国际安全环境、对威胁和危机作出反应、准备应付将来不测事件。
2000年1月发表的《新世纪国家安全战略》再次重申了这一战略，其目的是维护美国在亚太地区的安全、经济利益，推行民主、人权价值观，在此基础上加强亚太地区的稳定（注：
参阅《新世纪国家安全战略》，美新署2000年1月5日电。
）。
换句话说，就是要保持亚太地区现有战略格局和力量均势，从而保持美国在这一地区的影响力和主导地位。
为实现此目标，美国在亚太地区推行所谓“预防性防御”战略。
美国认为在这一地区面对的对手是潜在的，在力量上是“不对称”的，但这种预防性防御必须建立在实力威慑的基础上，这就必须保持和加强美日联盟。
1996年5月，佩里在太平洋地区经济理事会会议讲话谈到美国在亚太地区预防性防御战略的四大支柱，其一就是加强与日本等国的双边军事同盟，因为美日合作有抑制地区冲突，保证海上航行自由等作用（注：
新华社华盛顿1996年5月22日电。
）。
美国国防部副部长斯洛科姆在众院国际关系委员会亚太事务小组委员会上讲话说，美国在亚太地区的基本战略任务有四，前两者是加强同该地区国家的双边联盟和保留前沿军事力量（注：
美新署华盛顿1998年5月7日电。
）。
通过提高对危机的反应能力和应付不测事件的能力来塑造国际安全环境，是美国安全战略的基本思想。
前美国太平洋司令部司令普吕厄谈太平洋驻军的预防性防御战略是：
对危机反应，保持战斗能力和保证在冲突中获胜，而其基础是美国的“军事力量必须强大”。
为了实现这一点，“美日安全关系是亚太安全关系的关键”（注：
香港《亚洲华尔街日报》，1998年12月8日。
）。
1998年美国《东亚战略报告》更清楚地说，美国在亚洲的驻军是“重要威慑因素”，此外“还起着决定安全环境的作用，使各种挑战根本无法产生”。
新日美防卫合作指针“加强了美日联盟对危机作出反应的能力，是预防性外交的极好例子。
指针加强了该地区的威慑力量和稳定，有助于安全环境的形成”。
（注：
新华社华盛顿1998年12月1日电。
）
日本在冷战后安全战略的核心仍然是依靠日美安全同盟。
2000年年初发表的日本首相私人咨询机构“21世纪日本的构想”恳谈会最终报告认为，有两个因素决定了日本加强日美安全同盟。
第一，日美关系由于冷战后形势变化出现动摇。
第二，中国的崛起使日本感到担心。
日本通过加强日美安保体制使日美同盟得到巩固，同时也使安全政策继续服从于美国的安全战略。
在众院审议日美防卫合作指针相关法案时，小渊首相回答自由党议员提问的一段话可以反映日本加强日美防卫合作的心态。
他说，在发生周边事态时，日本不能采取中立态度，要确保日美之间的信任，同时要以坚强的信念对日本的安全负责。
当有人质询，日本对美军行动给予后方支援有可能会卷入战争，日美防卫合作指针相关法案的目的是否可以理解为“就是要通过表明即使冒着被卷入周边事态的危险，也要与‘侵略’国家对抗的姿态，来防止纷争于未然”。
小渊回答说：
“已经考虑到对象国对我国行动将采取的某些措施，但（相关法案）提高抑止力的效果是大的。
加强日美安保体制，对我国的武力攻击就不会发生”。
（注：
日《读卖新闻》，1999年3月19日。
）
三、新日美安保体制基础脆弱
冷战结束后，两极军事对峙的局面不复存在，亚太地区安全环境有了根本改善，虽然在一些地区还存在不稳定因素，但通过有关当事方的对话和沟通，总会找到和平的解决办法。
在这种形势下，日美加强安全同盟，显然不合时宜。
如果日美肆意扩大其军事作用，干预别国事务，只能引起亚太地区各国人民包括日本人民的反对。
日美防卫合作指针及相关法案条文的模糊性，既是日美合作搞模糊威慑战略的需要，也反映了日美对外军事干预所面临的强大阻力。
从这个意义上说，新日美安保体制的基础是脆弱的。
首先，日本现行宪法规定，日本不具有以国家主权发动的战争权和交战权，目前日本是扩大对自卫权的解释配合美军行动。
美国要求日本更多地分担责任，但并不支持其修宪。
斯洛科姆说：
“美日防卫合作指针的实施，包括通过修改日本国内法律的办法加以实施，将在日本宪法条款规定的范围内进行”（注：
美新署华盛顿1998年5月7日电。
）。
这反映美国要消除国际社会对日本可能成为军事大国的担心，同时也表明美国对日本的“松绑”是有一定限度的。
日本国内近年出现加紧修宪的动向，国会内设立了宪法调查会，21世纪日本构想恳谈会报告也建议展开修宪和关于行使集体自卫权的讨论，但如何修宪尚无定论，短期内还不会导致实际的修宪行动。
在和平宪法的约束下，日本发挥军事作用只能在扩大对宪法的解释上作文章，周边事态发生时，是否会超越宪法允许的范围发挥军事作用是摆在日本面前的一个课题。
其次，日本民众要求继续走和平发展道路反对重蹈战争覆辙的力量还不能低估，如果再次把日本引向战争必然会招致广泛的反对。
据报道，在众院通过相关法案前已有230个地方议会通过表示担心和提出批评的意见书（注：
日《赤旗报》，1999年5月25日。
）。
与为美军提供后方支援关系密切的日本运输业界工会，以及日本国有铁道和日本电话电报公司等战略交通、通讯部门的员工，担心可能会卷入战争，纷纷表示反对。
（注：
日《朝日新闻》，1999年4月14日。
）
第三，冷战结束后，日本社会思潮趋向保守，左翼政党力量大为削弱，但中左政党对日本政治的牵制作用仍然存在。
除明确反对相关法案的共产党和社民党外，民主党和公明党在某些问题上与自民党和自由党也不完全一致。
如民主党同意日美防卫合作指针，但对周边事态中包括台湾则持不同意见（注：
日《朝日新闻》，1999年5月7日；日《东京新闻》，1999年5月7日。
）。
为保证日美防卫合作的灵活性，法案规定在紧急事态时，日美防卫合作基本计划可以不经国会事先批准而在事后报告，但不能完全绕过国会监督和干预。
第四，日本民族主义上升，要求在外交、防卫领域坚持对美自主性的倾向有所发展。
日美防卫合作指针规定，指针及其有关政策并非是以法律和行政手段保证必须履行的义务，可以“根据各自的判断，以适当的方式，使自己努力的结果体现到各种具体的政策和措施上”。
（注：
日《朝日新闻》，1997年9月24日。
）小渊首相1999年夏访华时表示，对日美防卫合作指针相关法律的运用“要从确保我国国家利益的观点出发，根据我国主动的判断而实施”（注：
日本驻中国大使馆广报文化部：
《日本简报》，1999年8月1日，第3页）。
这当然不表明日本不会介入台湾问题，但表明维护国家利益是日本外交、安全政策的依据，当日美利益不一致时，日本是否配合美军行动也是摆在日本面前的一个课题。
第五，日本扩大在国外的军事作用，必须考虑东亚国家的反应。
出于历史和现实的原因，东亚国家对日本扩大在本地区的军事作用都持不同程度的保留态度（注：
日《朝日新闻》，1996年5月20日。
），特别是曾遭受日本侵略奴役的中国人民和朝鲜半岛人民对日本任何提高军事能力的作法都十分敏感（注：
新华社汉城1999年4月29日电。
），为了改善和深化同亚洲国家的关系，日本就不能不考虑亚洲国家的反应。
第六，日本将在中美之间作出困难的选择。
如果追随美国介入台湾问题，日本就违背了在1972年中日联合声明中所表明的立场。
尽管日本政府不愿在台湾问题上明确表态，但一些媒体清楚地道出了将面临的困难。
据报道，有日本外务省官员把台湾海峡危机称作“恶梦”，因为日本将在中美之间作出选择（注：
日《朝日新闻》，1999年4月21日。
）。
《朝日新闻》的一篇社论对如何处理台湾问题表示困惑，认为日本在没有考虑许多现实问题的情况下就通过日美防卫合作指针是十分可怕的（注：
日《朝日新闻》，1999年5月25日。
）。
一些日本政治家也知道，亚太地区国际关系现实使日本不应当在中美两国中依靠一国，制约另一国，主张同中美保持平衡的关系（注：
参阅日《产经新闻》，1998年5月8日；日《朝日新闻》，1999年8月11日；日《读卖新闻》，2000年1月7日。
）。
日本要在日美防卫合作中作出自主判断，以及在日美同盟巩固后希望同中国进行安全对话和推动建立地区多边安全机制，反映了日本也清楚地认识到，盲目追随美国可能会产生的负面影响。
四、日美安保体制与北约的比较
日美安保条约再定义和北约东扩是冷战结束后美国全球战略的两大重要举措，但由于东亚和欧洲政治、安全形势不同，所以日美同盟与北约既有共同点也有不同之处。
日美同盟与北约的共同点首先是这两者都是美国等西方国家在冷战后欲挟其强势推行其所主张的世界新秩序的重要步骤。
冷战时期两极体制基础上的力量平衡崩溃，西方势力增强，美国的一超作用突出，按照自己意志塑造国际新秩序成了美国等西方国家的主要战略目标。
在欧洲，东欧剧变为北约东扩提供了机遇，北约将成为美国主导的全球最大的政治、军事组织。
在东亚，日美同盟巩固了美国在亚太地区的存在，构成了美国设想的“太平洋共同体”的基石。
其次，美国继续把北约和日美同盟作为其推行全球战略的工具，通过威慑、干预、遏制的手段，阻止在欧亚大陆出现能与之抗衡的力量。
为了保持霸权地位，美国利用北约和日美同盟加强对欧亚大陆的影响和控制。
北约“新战略”和日美安保条约重新定义，使北约和日美同盟的目的和作用都进一步服从美国的全球战略。
第一，两者都可以采取对外干预行动，把防御性组织变成兼具进攻性的军事集团。
北约新战略把北约防卫范围由防卫成员国领土安全扩大为保卫成员国的共同利益，使其可以在成员国以外的地区甚至欧洲以外的地区进行军事干预。
日美防卫合作也由保卫日本扩大为干预对日本安全有影响的“周边事态”，对周边事态的认定也有很大的伸缩性，明显扩大了对外干预范围。
第二，北约和日美同盟的军事行动自由度扩大，可以事先无须联合国安理会授权，只要北约成员国和日美双方意见一致，就可以采取军事行动。
还有，美国和西方国家扩大北约和日美同盟的军事作用，是把这两者作为推行“接触”政策的实力基础，企图以压促变，扩大以美国为首的西方的制度和意识形态。
北约明确将“集体防御”改为“捍卫共同利益和共同价值观”。
北约新战略首次付诸实施的对象就是被西方视为异己的南联盟。
在东亚，美国声称其对华政策不是“遏制”而是“接触”，但曾主持冷战后美国对日政策调整的前助理国防部长约瑟夫·奈并不讳言，“接触”政策是靠继续在这一地区部署的军事力量来支持的（注：
日《读卖》月刊，1996年6月号。
）。
正因如此，美国副国防部长帮办坎佩尔说：
“新指针的重要性可与北约东扩相比”，是北约东扩的“亚洲版”。
（注：
日《世界周报》，1997年1月14日，第17页。
）
但日美安保体制与北约也有一些不同。
第一，日美防卫合作不同于北约那样的多国军事集团，短期内日本还不能起像德国在北约中所起的作用。
根据日本宪法，日本不能独立采取军事行动。
根据日美防卫合作指针及相关法案，日本不能直接参与美军的军事行动。
日本有借加强日美防卫合作之机，突破战后禁区的企图，但慑于国内外压力和历史教训，对介入战端仍有顾忌，仍将逐步扩大军事作用。
第二，东亚地区的政治、安全形势与欧洲不同。
东亚各国政治、经济、社会历史状况不同，面临的问题和追求的利益也不尽一致，不易形成统一的组织或合作机制；美国与东亚地区的安全安排也是建立在双边基础上的，迄今未形成多边安全机制；东亚一些国家虽然支持美国在东亚的军事存在，但并不赞成美国主导地区事务，对日本的军事作用也普遍存在戒心，这些国家对中国发展后起何种作用也有疑虑，但并不想与中国对抗，并愿意与中国保持良好关系，更不愿因中美对抗而殃及自身利益。
因此，日美同盟难以像北约那样“扩展”。
第三，冷战结束后，美国企图利用北约和日美安保体制保持在欧洲和东亚的军事存在，控制欧洲和日本，维持其独霸世界的地位，但东亚与欧洲的安全格局不同。
北约除继续抗衡俄罗斯外，美国不希望出现独立的欧洲，英、法、德相互牵制，有利于美国保持对欧洲的控制。
在东亚，美国既要防范中国，也要抑制日本，需要不断平衡同日本和中国的关系；日本也不能完全置中日关系于不顾。
因此，日美加强安保合作后，日美关系的基础进一步巩固，但中、日、美三边互动的关系并未消失。
五、新日美安保体制对亚太安全的影响
新日美安保体制是影响21世纪初亚太安全形势的重要因素。
第一，日美同盟使美国在东亚继续保持了一个稳定的战略基点，巩固了在亚太安全格局中的地位，对亚太事务进行广泛的参与施加影响。
日美同盟构成了美国营造冷战后亚太安全框架的基石。
在日美同盟基础上，美国将加强同本地区其他国家的安全同盟与合作，扩大对东盟地区论坛和其他地区多边合作的参与，积极营造以美国为主导，以双边同盟为基础，以多边安全对话为辅的亚太安全合作框架。
第二，日本的军事力量和军事作用将提高到一个新水平，日本的安保政策也将逐渐转变，但在可以预见的将来，日美安保体制仍是日本防卫体制的核心。
而日美安全同盟仍将是美国把日本的力量纳入可以利用和控制机制的最好框架。
约瑟夫·奈不否认加强美日同盟的目的之一是“为了防止日本国内舆论将来向军国主义方向转变”（注：
约瑟夫·奈应中国人民外交学会等单位邀请来华所作报告，1999年1月4日。
）。
据报道，美国政府内对日本在安全保障中的作用存在分歧意见，但日美双方对日本在现行宪法框架内修改日美防卫合作指针达成谅解（注：
日《世界周报》，1997年4月29日。
）。
这对日本发展独立的军事力量有一定的抑制作用。
第三，美日凭借安全同盟，对中国推行“接触”战略，并牵制我实现国家统一。
最近美国太平洋部队司令布莱尔直言不讳地把中国称作潜在对手（注：
新华社2000年3月15日电。
），尽管他没有使用“潜在的敌人”一词。
这说明冷战后国际关系与冷战时期两个阵营对峙的形势完全不同，在大国之间呈现一种复杂的关系，相互既有共同利益，也有矛盾和对立，因此难以形成冷战时期的对峙局面。
日美通过加强双边同盟互为依托，对华开展“接触”战略，将中国纳入国际社会。
另一方面，为牵制中国，日美不肯明确将台湾排除在防卫合作的范围之外，这无疑是对台独势力的支持，是阻碍中国实现国家统一。
第四，美日在巩固双边同盟的基础上，将会推动建立地区多边安全对话和协商机制。
美日虽然都以双边同盟作为安全政策的核心，但鉴于东亚的政治、安全形势也都把建立多边安全机制作为安全保障的一种辅助手段。
约瑟夫·奈在提出加强日美安全同盟的建议不久，也表示在亚洲要建立多边安全体制（注：
日《日本经济新闻》，1995年1月24日；日《每日新闻》，1995年2月20日。
）。
日本为了减轻东亚国家的疑虑，也是为了避免美国作用的过分突出，积极参与多边安全合作。
按21世纪日本构想恳谈会的设想，日本的防卫将由自助努力、日美同盟和多边安保三部分组成，并使这三部分保持平衡。
第五，美日同盟将导致地区军备水平的上升。
日本军事作用的扩大必将导致军事能力和军备水平的提高。
日美军事合作也将带动美国与地区内其他盟国军事合作的升级，特别是美日联合研制和部署地区导弹防御系统，将使地区军备水平上升到一个新高度。
第六，新日美安保体制被赋予的对地区安全事务的干预能力，在缺乏国际社会监督的情况下，如果处理不当有可能会引发地区冲突和导致危机失控。
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