如何构建城市基础设施政府投融资管理体系.docx

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如何构建城市基础设施政府投融资管理体系

如何构建城市基础设施政府投融资管理体系

如何构建城市基础设施政府投融资管理体系

——合肥市投融资管理体制改革回顾

城市基础设施是城市经济的“上游”产业，为改善投资环境，道路桥梁及环境治理等基础设施建设需要适度超前，以促进经济快速增长。

经济的快速增长反过来又对基础设施建设提出更高的要求，因此，基础设施建设与城市经济增长相互推动、相互制约。

为了城市经济更好更快的发展，地方政府应当加大对城市基础设施建设的投入。

由于城市基础设施建设投入本质上属于公共财政支出的范围，在集中建设时期，财政性资金无法满足建设的资金需求。

根据我国《预算法》规定，地方政府不能发债，且不得实行赤字预算，因此，如何利用投融资平台合理举债进行城市建设，充分发挥财政性资金的杠杆作用，成为摆在地方政府面前的一大课题。

2006年3月，为了加快城市基础设施建设步伐，合肥市委市政府果断决策，围绕着构建科学的政府投融资体系这一核心内容，进行了一系列制度的创新和体制的改革，经过两年大建设的证明，新体系解决了地方政府在城市基础设施投融资活动中普遍面临的一系列难题，两年共安排新建、扩建道路211条、桥梁90座，道路总长406公里，完成投资263亿元，建成道路147条、桥梁51座，通车里程287公里，取得了显著的效果。

目前，市委市政府正将改革的成果向县区推广。

下面对合肥市投融资体制改革的成功经验总结如下。

一、构建政府投融资体系的总体思路

地方政府进行城市基础设施建设投融资活动的目的是要解决三个方面的核心问题，这些问题构成了构建政府投融资体系的总体思路和核心思想，一是如何以较低的成本借到钱，二是如何控制政府债务的风险，三是如何将筹集的资金花好，也就是如何提高资金的使用效率。

如果能够解决好这三个方面的问题，政府投融资工作将一定能够取得成功。

二、构建政府投融资体系的实施步骤

合肥市投融资体制的改革，是围绕着三个问题，提出解决措施展开的一系列务实的改革，具体步骤总结如下。

（一）搭建投融资平台，有效筹集资金

不管是直接融资还是间接融资，都需要三个基本条件：

资产、现金流和募集资金投向。

三者缺一不可，因此搭建投融资平台必须帮助其创造这三个条件。

在投融资体制改革之前，合肥市城市基础设施有三个融资平台，每个平台的资产规模都较小，最大的净资产不超过20亿，且均没有稳定的现金流，现金流最大的一家，公司成立五年时间，财政拨款7300万元，而贷款达到近20亿元，由于资产规模小，没有稳定的现金流，融资非常困难，且以一年期的流动资金贷款为主，银行还要求利率上浮，因此，融资规模上不去，融资成本高、风险大。

为解决融资中资产及现金流的问题，合肥市对现有的三个平台进行合并，再注入部分优质资产，成立合肥市建设投资控股（集团）有限公司（以下简称建投集团），同时帮助其建立稳定的现金流：

所有用于城市基础设施建设的财政性资金，不分具体的用途，以城市基础设施建设的名义，全部拨给建投集团。

整合后的建投集团，注册资本56.03亿元，截止2007年底，资产总额已达274亿元，净资产82亿元。

2006年当年，财政拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金达22亿元，2007年达到31.5亿元，资产规模的扩大及现金流的增长，大大提高了建投集团的融资能力，同时降低的融资的成本，公司两年来融资108亿元，债务结构由过去的流动资金贷款为主转变为以中长期项目贷款为主，平均贷款年限超过十年。

为了进一步提高建投集团的融资能力，2008年市政府进一步明确，每年拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金不少于30亿元，且新增财力的30%用于城市基础设施建设，等于给金融机构吃了一粒定心丸，从根本上保证了平台的长期融资能力。

　为了解决融资募集资金投向，也就是项目的问题，2006年，市政府出台了《合肥市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》（合政[2006]109号），规定合肥市城市基础设施项目实行项目储备制度，并要求项目开工前必须完善各项审批手续，尤其在立项、规划、可研、环评、土地等问题上，必须使项目符合银行审贷要求，帮助建投集团解决了融资项目的问题。

（二）建立投融资管理机构，有效控制政府债务风险

1、建立投融资管理机构

为有效控制政府债务风险，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用，合肥市建立了决策、管理、执行、监督相分离的投融资管理机构：

（1）成立投融资管理委员会，作为决策机构，对全市投融资工作进行统一管理，确定全市建设资金的投融资方向，决策投融资工作的重大事项。

（2）成立投融资管理中心，作为管理机构，负责摸清政府债务家底，动态跟踪融资活动，协调融资工作中的问题，监督财政性资金的使用。

（3）建投集团作为投融资的执行机构，负责融资、投资及还款等工作。

2、建立政府债务风险控制模型

为有效控制政府债务风险，投融资中心及建投集团通过两年的研究，建立起一套风险控制模型，不仅有效地控制了政府债务的风险，而且使金融机构对政府债务有了明确的认识。

该模型核心的思想是将与政府债务风险有密切关系的债务规模、债务期限及可用于城市基础设施建设与还贷的财政性资金三者之间建立函数关系，根据每年用城市基础设施建设的财政性资金及债务期限，预测或验证政府债务的风险，举例如下：

（1）前提条件设置

假定最坏情况出现，某年后：

①政府用于基础设施的财力不再增长；

②政府不再进行基础设施投入；

③政府不再举债；

④政府用于基础设施的资金全部用于还本付息；

X=当年政府城市基础设施债务总额，

y=当年政府用于城市基础设施的财力。

（2）融资能力测算

第一种情况：

假定所有债务平均期限10年，等额还本，年利率8%。

债务本息合计（a）=x+10x/10*8%+9x/10*8%+8x/10*8%

+7x/10*8%+6x/10*8%+5x/10*8%+4x/10*8%+3x/10*8%+2x/10*8%+1x/10*8%

=1.44x

未来10年政府还本付息可支出（b）=y*10=10y

1.44x=10y则：

负债控制规模=10y/1.44=6.94y，

即当年财政可用于城市基础设施的6.94倍。

第二种情况：

假定所有债务均为1年期流动资金贷款，年利率7%。

债务本息合计（a）=x+x*7%=1.07x

当年政府还本付息可支出（b）=y

负债控制规模=y/1.07=0.93y，

即当年财政可用于城市基础设施的0.93倍。

目前合肥市政府债务的期限与第一种情况一致，2007年用于城市基础设施建设的财政性资金为31.5亿元，则政府债务的风险控制规模为218.61亿元，而实际债务规模只有96亿元，说明，合肥市目前的政府债务没有任何的风险。

（三）实施配套改革，提高资金使用效率，形成良性循环

为了有效地控制建设成本（节支），提高资金使用效率，同时拉动经济及财政收入的增长（增收），合肥市委市政府进行了一系列配套措施的改革，具体措施如下。

1、招投标制度改革

整合成立招投标中心，作为全市统一的招投标交易平台，政府投融资项目，一律由市招标投标中心进行公开招投标，严格实行有效最低价中标。

通过招投标制度的改革，不仅吸引了有实力的建筑施工企业，提高了工程质量，而且有效地降低了工程建设成本。

截止2007年三季度，346个“大建设”项目预算控制价32.2亿元，实际中标价24.9亿元，节约资金7.3亿元，节约率22.7%。

2、征地拆迁体制改革

继05年“大拆违”之后，06年，合肥市实行了征地拆迁体制改革，坚持“先拆违后拆迁”，实行“三榜公示”等措施，极大地降低了拆迁成本，将拆迁成本由改革前平均占项目总投资2/3，降低到1/3，大大降低了工程拆迁成本，同时拓展了城市发展空间，优化了城市投资环境。

3、建立相互分离的城市建设管理体制

根据《合肥市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》（合政[2006]109号）规定，合肥市城市基础设施建设管理实现了规划、立项、融资及资金拨付、建设、工程监管、决算审计六分开体制，相互分离、相互制约的城市建设管理体制，尤其是政府投融项目全部实施政府审计，有效地降低了工程建设成本。

4、推进土地收储与交易方式的改革

由于融资问题得到了有效的解决，合肥市不再走过去“以地换路”、“以地换工程”的老路了，政府及时地对土地收储及交易方式进行了改革，严格实行土地收储制度，经营性土地一律以净地拍卖形式出让，大大提高了政府土地出让金收益，土地出让金收益的提高又反哺城市基础设施建设的投入，形成了良性的循环。

5、大建设改善了投资环境，有力地促进了招商引资

大建设拉开了城市的架构，便捷了交通出行，优化了投资环境，促进了招商引资，增加了经济发展的后劲。

2006年我市实现招商引资330亿元，2007年实现招商引资525亿元，招商引资拉动了地方经济的增长，促进了财政收入的提高，进一步推动了城市基础设施建设的步伐。

三、合肥市政府投融资体制改革的几点体会

开始于2006年的合肥市政府投融资体制改革，能够取得如此丰硕的成果，总结起来有几点体会：

1、市委市政府决策果断，措施得力，工作务实，思想解放；

2、改革成果的取得，得益于制度的创新；

3、改革成果的取得，尤其是六分体制的顺畅运行，得益于政府工作作风的改进；

4、人才的引进与创新工作思路。

合肥市建设投资控股（集团）有限公司

二00八年六月

集中优势资源、完善运行机制

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集中优势资源、完善运行机制

全面提升投融资能力，积极应对新形势挑战

银川市城市建设投资控股有限公司成立于2001年12月18日，是银川市政府指定的投融资平台。

公司自成立以来，由于资产不实、资产结构差、缺乏完善的项目偿债和平衡机制，企业融资能力非常有限，以致于跟国家开发银行的合作都很难推进。

2008年，在国家宏观调控和各银行信贷规模紧缩的情况下，我们一方面大力推进投融资平台建设，一方面全面强化投融资管理工作，使银川城投公司2008年的融资规模达到了20多亿元，是公司2003—2007年融资额的总和。

下面，就将我们在投融资平台建设和融资管理工作中的主要经验和做法向大家作一个介绍，以求共同探讨、共同交流、共同发展。

一、集中优势资源、完善运行机制，大力推进投融资平台建设。

2008年是宁夏回族自治区成立五十周年的大庆之年，也是银川市奋力推进跨越式发展的起步之年，全市用于发展和改善城市基础设施、新农村建设、教育、医疗、卫生等各项社会事业的资金达48亿元左右，其中50%以上需要通过融资来解决。

与此同时，恰逢国家宏观调控紧缩，面对严峻的金融形势及自治区成立五十周年大庆重点建设项目迫在眉睫的资金需求，银川市委、市政府决定对银川城投公司进行资产重组和功能再造，做实、做强城投公司，并由市政府常务副市长亲自负责组织实施。

在市委、市政府的强势推动下，市发改委、财政等相关部门很快统一了思想，并经过反复研究和论证，明确了投融资平台建设的基本思路，即通过土地注入、资产划拨、特许经营、现金注入等方式，在较短时间内实现城投（集团）公司资本超常规增长，打造一个具有相当规模和实力的城市基础设施投融资平台。

通过平台将土地、房产、股权、特许经营权等多种地方政府资源充分调动起来，发挥资源、资金优势，进行集约化经营，实现较大范围内的融资能力，广开融资渠道，集中财力多办事、办大事，为银川市的跨越式发展提供强有利的资金支持。

目前，按照“分步实施、先易后难”的原则，平台建设工作稳步推进，并取得了实质性的进展。

一是通过国有土地作价注资的方式，为城投公司注入城市核心区的储备土地800亩，资产价值10亿元，扩大了融资平台的资本金规模，夯实了筹资运作的基础；二是建立了市本级预算内专项资金注入机制，即政府每年将财政预算内安排的建设资金随项目进展及城投公司融资资金到位情况逐步注入到城投公司，从而将财政性资金转化为了城投公司的“外部现金流”，有效得提升了融资平台的资信等级；三是将市文化艺术中心、会展中心、文化城及市委、政府迁入行政中心后的闲置房产等近10亿元的政府房产注入城投公司，并授权城投公司对其中的可经营性房产进行经营运作，为培育融资平台自身的经营能力和造血机能奠定了基础；四是将城投公司历年投资城市基础设施建设形成的资产全部划入城投公司，理顺了产权关系，做大了融资平台的资产规模。

四是今后政府性资金投资形成的经营性资产和准经营性资产，能进入城投集团的全部划入城投公司。

坚持“两不政策”，构筑城投公司防火墙。

一是政府不能盲目上项目；二是未经市政府批准，城投公司不得对外进行担保。

坚持“两项控制”，防范城投公司经营风险。

一是控制城投公司的经营性资产（含准经营性）和非经营性资产的比例，始终保持经营性资产占企业总资产的45%以上；二是控制城投公司的资产负债率，始终保持企业资产负债率不得高于70%。

坚持“两个主体”，保障城投公司作为投资人的权益。

一是建设单位主体。

凡是以城投公司融资作为项目建设资金主要来源的，城投公司即为该项目的建设单位，相关立项批复、投资计划、配套资本金的划拨及形成资产的移交均以城投公司为主体；二是投资主体。

凡是以城投公司融资作为项目建设资金主要来源的，城投公司即为该项目的投资主体，按照相关规定履行“投资主体”的职责。

坚持“一项取费”，扶持城投公司自我发展。

允许城投公司按照年度融资额提取一定比率的管理费用，用于企业内部职工绩效奖励考核及企业发展。

　——（四）存量资产的经营收入

通过多年的建设，我市已形成上千亿的城市基础设施固定资产，这既是城市运行必不可少的物质支撑，也是城市政府可资利用的一笔巨大财富。

因此，经营好城市中可资利用的存量资产，对于拓展城市基础设施建设的资金来源，是非常重要的。

其主要渠道包括：

1、经营性基础设施资产的经营收入；

2、可变现资产的出让收入；

3、资本运作收入（包括盘活城建类的上市公司，以及通过对现有经营性基础设施资产的优化组合，组建新的股份有限公司上市融资，从而最大限度地利用资本市场融资来解决部分经营性基础设施建设的资金来源）；

4、土地出让收入和级差地租回流

同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，有效地提升了融资平台的资信等级；第

（三）在偿债机制上，建立稳定的城建发展（偿债）专项基金。

城市建设的基础性和先导性作用，必然带动城市经济的全面和快速发展。

尽管由于投资效果的时滞性和各类城市基础设施投入产出比的间接性，现在还难以精确计算出城市建设对经济增长和财政增收的贡献率，但其宏观效果是不容置疑的。

因此，在当前财政性城建资金严重不足和建设资金主要依靠市场融资解决的情况下，建立可靠的偿债机制和稳定的城建发展（偿债）专项基金，是保持城市建设可持续发展的重要保证。

通过对城建资金运动规律的分析可以看出，偿还城建债务的资金来源从大的方面看主要是两个渠道：

一是财政性资金，二是经营性资产的收益。

而这两个渠道的资金来源实际上在许多城市都是非常有限的。

为确保城市建设的可持续发展，必须从机制上解决不断扩大的城建债务的偿还资金来源，建立稳定的城建发展（偿债）专项基金：

一是应当从每年财政收入的增量中提取一定比例进入城市建设发展（偿债）专项基金，这既是合理的，也是可行的；

二是应当加快城市资源资本化和经营化进程，盘活城市资源，使政府投资主体能够从中持续的取得增量资金。

为此：

首先要最大限度地利用好稀缺且不可再生的土地资源。

要坚持和完善土地收购储备制度，建立起由市政府投资主体垄断经营的土地“统一收购”、“统一整治”、“统一出让”机制，并根据“远近结合，总量平衡，有效投入，确保地价”的原则，控制好土地出让规模和节奏，通过加强控制、收购和统一整治，提高土地的增值潜力；

其次，必须坚决贯彻土地招标拍卖出让制度，通过引入竞争机制，获取土地资源运营的最佳效益；

第三，充分利用好现有城市地下和空间资源。

城市道路地下管线空间，是城市政府的资源。

过去使用地下管线空间的电力、电讯、天然气、供水等企业，对地下管位都是无偿无限期使用，并且遇到建设项目需要对其拆迁时，还要对其给予迁建补偿，这本质上也是国有资产的一种流失。

因此，可考虑由政府将地下管位进行使用权招标拍卖，选择有资质的地下管线经营公司负责统一经营和维护管理；对城市道路、路灯、广场等空间媒体资源，可由政府有关部门结合城市环境要求统一规划，分别拍卖其使用权或定额出租，拍卖收入统一进入城市建设发展（偿债）专项基金。

三是对于经营性城建项目和城建类事业性收费，在价格市场化改革和加大收费力度的基础上，其增收的一定比例，也应统一进入城市建设发展（偿债）专项基金。

市政府通过财政对城市建设发展（偿债）专项资金实行列收列支，定期按计划足额划拨给市城投公司，委托其进行偿债运作，并使市城投公司获得部分稳定的资金流入量。

公司加强了自身造血机能的建设，成立了银川塞上文化有限责任公司和房地产开发公司，同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，有效地提升了融资平台的资信等级；第

一、城市建设可能的投融资渠道分析

（一）中央渠道的资金

根据国家西部大开发政策和中央政府在当前及今后一定时期内对新直辖市城市基础设施建设的资金支持无疑将继续进行，其主要渠道包括中央的专项补助、国债资金及国家开发银行贷款。

要最大限度的争取这部分资金来源，关键是需要下功夫结合当地的市情及可持续发展战略不断策划出让中央政府没有理由不支持的项目。

（二）当地政府预算内城建资金

政府预算内的城建资金是城市基础设施建设资金的刚性来源，目前主要包括城市建设维护税、公用事业附加、城建类行政事业性收费和土地出让金等。

当前许多城市这部分资金来源存在的主要问题是总量严重不足。

在我们重庆这几年安排的市级城建资金计划中，上述刚性资金来源一般只占市级城建资金需求的20%以内。

并且，其中大部分还得用于城市维护支出，余下的预算内城建资金甚至连支付历史遗留的各类城建借款的利息都不够的。

因此，必须采取有力措施，使这部分资金来源能够稳定增长。

同时，为理顺城投公司的运行体制，建立扶持城投公司发展的长效机制，银川市委、市政府还提出了“五个坚持”的原则，即：

坚持“四项注入”，增强融资平台资本实力。

一是市本级预算内专项资金注入；二是政府授权城投（集团）公司经营广告、停车场、闲置房产、国有股权等所得收益注入；三是城投公司在经营运作中发生的各种地方性税费支出，政府予以协调减免或按年度先征后返，作为资本金注入；四是今后政府性资金投资形成的经营性资产和准经营性资产，能进入城投集团的全部划入城投公司。

坚持“两不政策”，构筑城投公司防火墙。

一是政府不能盲目上项目；二是未经市政府批准，城投公司不得对外进行担保。

坚持“两项控制”，防范城投公司经营风险。

一是控制城投公司的经营性资产（含准经营性）和非经营性资产的比例，始终保持经营性资产占企业总资产的45%以上；二是控制城投公司的资产负债率，始终保持企业资产负债率不得高于70%。

坚持“两个主体”，保障城投公司作为投资人的权益。

一是建设单位主体。

凡是以城投公司融资作为项目建设资金主要来源的，城投公司即为该项目的建设单位，相关立项批复、投资计划、配套资本金的划拨及形成资产的移交均以城投公司为主体；二是投资主体。

凡是以城投公司融资作为项目建设资金主要来源的，城投公司即为该项目的投资主体，按照相关规定履行“投资主体”的职责。

坚持“一项取费”，扶持城投公司自我发展。

允许城投公司按照年度融资额提取一定比率的管理费用，用于企业内部职工绩效奖励考核及企业发展。

优势资源的集中，长效机制的建立，使我公司资产总额由7.89亿元增加到了46亿元，资产负债率降低到了46%，公司的融资能力明显增强，为积极应对日益趋紧的宏观金融形势奠定了基础。

二、立足企业自身建设，加强投融资工作的内部管理和外部协调，积极拓展融资渠道。

作为政府的投融资平台，在国家宏观调控持续趋紧的形势下，政府支持是条件，自身建设是关键。

为此，我们一方面积极争取政府的政策支持，大力推动城投公司的融资平台建设，一方面努力加强自身建设，充分调动各方面的积极性，不断提升企业的筹融资能力。

首先，我们进一步加强了与国家开发银行、农业发展银行及其它各地方金融机构的沟通和磋商，全面拓展融资渠道，尽早抢占了授信额度；其次，公司在办理项目前期手续中，与发改、土地、规划等相关部门达成了良好的工作关系，并建立了融资工作协调例会制度，及时地解决了融资工作中存在的问题，有效地保障了融资工作的进度；第三，我们加强了对金融市场及金融政策的分析和研究,对财务风险的研究和把握,以及对新的融资品种的研究，从而保证我们在融资工作中能够与各金融机构保持有效的沟通和适度变通；

四，公司加强了自身造血机能的建设，成立了银川塞上文化有限责任公司和房地产开发公司，同时努力做好停车场、广告、闲置房产等政府授权资产的经营运作，形成了良好的经营业绩，有效地提升了融资平台的资信等级；第

五，公司进一步规范和完善了各项管理制度和工作流程，强化了服务意识和效能意识，在财政、国资、发改、项目管理单位、用款单位及各金融机构中树立了良好的形象。

从银川城投公司的发展轨迹来看，国家宏观调控紧缩，银行压缩贷款规模，提高贷款门槛，是挑战，也是机遇。

下一步，我们将牢牢把握市场化运作的方向，积极尝试重大项目的建设开发与周边关联土地捆绑运作及通过企业债券、资产证券化（ABS）、融资租赁、信托等融资工具筹集建设资金，坚持改革与创新，在改革中完善机制，在创新中寻求发展，在发展中提高能力，最终实现城投公司及城市基础设施融资的可持续发展。

城市基础设施建设多元化投融资对策

重庆市城市建设投资公司董事长华渝生

　根据联合国开发计划署推荐发展中国家市政公用基础设施投资应占固定资产投资的10%和国内生产总值（GDP）的3-5%的比重测算，今后若干年我国各大城市或特大城市每年在城市基础设施建设领域的投资规模都将维持一个巨大的规模。

重庆市这个规模大体上应当是400--600亿元。

如此巨大的资金需求，任何单一的投融资渠道都是无法解决的，必须通过多元化渠道加以解决。

一、城市建设可能的投融资渠道分析

（一）中央渠道的资金

根据国家西部大开发政策和中央政府在当前及今后一定时期内对新直辖市城市基础设施建设的资金支持无疑将继续进行，其主要渠道包括中央的专项补助、国债资金及国家开发银行贷款。

要最大限度的争取这部分资金来源，关键是需要下功夫结合当地的市情及可持续发展战略不断策划出让中央政府没有理由不支持的项目。

（二）当地政府预算内城建资金

政府预算内的城建资金是城市基础设施建设资金的刚性来源，目前主要包括城市建设维护税、公用事业附加、城建类行政事业性收费和土地出让金等。

当前许多城市这部分资金来源存在的主要问题是总量严重不足。

在我们重庆这几年安排的市级城建资金计划中，上述刚性资金来源一般只占市级城建资金需求的20%以内。

并且，其中大部分还得用于城市维护支出，余下的预算内城建资金甚至连支付历史遗留的各类城建借款的利息都不够的。

因此，必须采取有力措施，使这部分资金来源能够稳定增长。

（三）商业银行贷款

商业银行贷款多年来一直是我们城市基础设施建设资金的重要来源之一，目前重庆市仅由市城投公司承担的商业银行贷款余额累计已达200多亿元，约占公司负债总额的60%。

从表面