PPP项目物有所值及财政承受能力评价报告(正文).doc
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政府与社会资本合作（PPP）模式建设
安阳市东区污水处理厂污水人工湿地处理项目
物有所值及财政承受能力评价报告
委托单位：
安阳市住房和城乡建设局
编制单位：
河南新明企业管理咨询有限公司
编制时间：
二O一五年八月十日
目录
一、项目基础信息 1
1.1项目概况 1
1.1.1项目位置 1
1.1.2建设意义 1
1.1.3建设进程 1
1.1.4项目工程方案与建设规模 1
1.1.5投资估算及资金筹措 2
1.2项目产出说明 2
1.2.1项目需求 2
1.2.2项目作用 2
1.2.3工艺选择 3
1.2.4技术标准 3
1.2.5主要技术经济指标 4
1.3项目运作模式 5
1.3.1运作方式 5
1.3.2回报机制 5
1.3.3全生命周期成本 6
1.3.4调价机制 6
1.4风险分配 7
1.4.11.4.11.4.1项目风险因素识别与分析 7
1.4.2风险分配原则 9
1.4.3风险分配基本框架 10
二、物有所值定性分析 11
2.1政策依据 11
2.2分析内容 11
2.2.1增加公共供给 11
2.2.2优化风险分配 12
2.2.3提高效率 12
2.2.4促进创新 13
2.2.5政府PPP能力 13
2.2.6政府采购政策落实潜力 14
2.2.7融资可行 15
2.3分析方法 15
2.4分析意见 16
三、物有所值定量分析 16
3.1定量分析步骤 16
3.2PSC值计算 16
3.2.1设定参照项目 17
3.2.3计算初始PSC值 19
3.2.4竞争性中立调整值 20
3.2.6折现率 21
3.3PPPs值计算 22
3.4计算结果 22
3.5物有所值评价结论 23
四、财政承受能力论证 23
本项目PPP的实施机构为安阳市住房和城乡建设局，2015年5月24日作为安阳市PPP项目正式对外发布推介； 24
4.1责任识别 24
4.1.1股权投资支出 24
4.1.2政府承担运营补贴支出 24
4.1.3风险承担支出 25
4.1.4配套投入支出 26
4.2支出测算 26
4.2.1股权投资支出 26
4.2.2风险承担支出 27
4.2.3测算结果 27
4.3财政支出基数 29
4.4补贴支出比例 30
4.5行业和领域均衡性分析评估 30
4.6论证结论 31
附件一：
项目运营成本测算分析表 31
附件二：
项目PSC值测算分析表 31
附件三：
项目PPPs值测算分析表 31
附件四：
项目财政支付能力测算表 31
附件五：
运营补贴支出测算分析表 31
附件六：
项目财务现金流量分析表 31
附件七：
项目经营利润测算分析表 31
附件八：
项目分析主要参数取值依据 31
附件九：
项目财务分析方案筛选说明 31
附件十：
项目运营成本测算分析说明 31
附件十一：
物有所值定性分析专家意见表 31
附件十二：
项目咨询机构基本信息证照 31
政府与社会资本合作（PPP）模式建设
安阳市东区污水处理厂污水人工湿地处理项目
物有所值及财政承受能力评价报告
一、项目基础信息
1.1项目概况
1.1.1项目位置
位于安阳市东区污水处理厂排水口，沿茶店坡沟河道两侧规划绿化用地向东至文白棉路，全长约6.5公里。
1.1.2建设意义
本项目采用人工湿地技术处理污水处理厂尾水，在提高东区污水处理厂减排能力，改善城区周围水系的水质同时还能营造河道两侧的绿化景观，改善城市生态和人民生存环境，对安阳城市综合建设与经济的可持续发展具有战略意义，社会环境效益显著。
1.1.3建设进程
项目已经安阳市发改委（安发改城市[2013]15号）批准建设，2013年9月开工建设，已累计完成投资约3400万元。
1.1.4项目工程方案与建设规模
该项目是东区污水厂升级改造的配套工程，采用人工湿地技术，建设湿地面积约为43公顷，主要建设内容为提升泵站1座、输配水管线6.87公里、湿地工程、植物种植、河道修复、河道清淤、绿化景观、橡皮坝及其他配套设施。
1.1.5投资估算及资金筹措
项目投资估算1.28亿元，市住建局争取环保部“三河、三湖”海河流域水污染治理专项资金2500万元，根据工程建设实际，项目实际投资10500万元，其中：
未完工程估算约8000万元，拟选择社会投资者进行特许经营权合作，由社会投资者成立项目公司负责筹集资金完成建设并负责项目的整体运营与管理。
1.2项目产出说明
1.2.1项目需求
安阳市东区污水厂于2003年投入运行，原出水标准为《城镇污水处理厂污染标准》（GB9878-1996）二级标准，经除磷脱氮升能改造后，部分工程氨氮达到了一级B标准，
但距GB/T18921-2002《城市污水再生利用景观环境用水水质》中的观赏性景观环境用水的湖泊类、水景类水质标准的要求，还有较大差距，故需要对东区污水厂出水进一步净化。
为切实提高东区污水处理厂减排能力，结合实际情况，经多方考察论证，安阳市东区污水处理厂除磷脱氮及中水回用工程技术方案变更为采用人工湿地工艺处理尾水。
1.2.2项目作用
人工湿地是一个综合的生态系统，它应用生态系统中物种共生、物质循环再生原理，结构与功能协调原则，在促进废水中污染物质良性循环的前提下，充分发挥资源的生产潜力，防止环境的再污染，获得污水处理与资源化的最佳效益。
人工湿地方案可以大幅度地减少向本市河流及向沿线流域排入的污染负荷量，减轻本市及沿线流域的污染，改善城市生态和人民生存环境，对安阳城市综合建设与经济的可持续发展具有重大的战略意义，同时根据安东新城城市规划，茶店坡沟两侧各有35米绿化用地，可解决人工湿地工程占地大的问题，同时完成河道两侧的绿化工程，项目在提高东区污水处理厂减排能力，改善城区周围水系的水质同时还能营造河道两侧的绿化景观，是一项惠民工程、生态工程。
1.2.3工艺选择
本项目工艺选用沈阳环境科学研究院的专利技术，采用潜流人工湿地+表流人工湿地组合工艺，可以有效解决北方寒冷地带人工湿地运行问题，提供冬季运行效果。
项目可行性研究报告已经安阳市发改委（安发改城市[2013]15号）复批，工艺技术方案可行性。
1.2.4技术标准
工程建成后，可处理尾水10万/日，设计出水水质达到《中华人民共和国地表水环境质量标准》（GB38382002）中的Ⅳ类水标准，高于一级A标准。
设计进水水质：
COD≤60mg/L，BOD≤20mg/L，
SS≤20mg/L，NH3-N≤8（15）mg/L，TP≤1mg/L。
设计出水水质：
经过本工程净化后，出水达到《中华人民共和国地表水环境质量标准》IⅤ类，即COD≤40mg/L，BOD≤10mg/L，NH3-N≤2mg/L；TP≤0.4mg/L,主要功能为农业用水和城市景观用水。
1.2.5主要技术经济指标
项目主要技术经济指标表
技术指标
经济指标（万元）
1
处理水量
10万m3/d
投资估算
12818
2
年处理水量万m3/a
3650
运营成本
846.05
3
潜流湿地面积（公顷）
22
4
表流湿地面积（公顷）
6.45
5
定员（人）
14
6
设备装机容量（kw）
230
7
用电计算负荷（kw）
164
8
年用电量（万kwh）
143.67
9
电耗（kwh/m3）
0.04
10
BOD削减量（t/a）
730
11
COD削减量（t/a）
365
12
NH3-N削减量（t/a）
219
13
TP削减量（t/a）
21.9
1.3项目运作模式
1.3.1运作方式
（1）具体模式：
本项目属市政污水处理工程，是依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务推进实施PPP项目。
具体模式采用建设—运营—移交（BOT）模式。
（2）合同范围：
本项目政府已完投资和相关土地配套投入不作为资本投入，未完工程由社会资本全额投资并成立项目公司运营。
在政府与项目公司签订特许权合同后，项目公司承担未完工程项目建设并负责项目整体运营、维护管理和移交职责。
项目建成完工后，由政府审计部门进行投资审定，依据审定结果编制项目财务竣工决算报告和完整的项目资产清单，作为合同附件，用于界定社会资本实际完成投资额和项目资产运营、维护、管理的依据，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等完整无偿移交给政府或政府指定机构。
（3）合同期限包括项目的建设期和运营期，本项目计划2015年底（续）开工建设，工期24个月；参照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》最长不超过30年的规定，结合项目实际，项目分析设定的生命周期为25年（含建设期2年）。
1.3.2回报机制
本项目属在建市政公用工程，项目回报机制采用政府付费方式，在项目运营期间，政府承担全部直接付费责任。
政府每年直接付费数额包括：
社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。
1.3.3全生命周期成本
项目全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。
因此其全生命周期成本主要包括建设成本、运营维护成本和相关税费。
（1）建设成本主要包括设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。
项目的建设成本主要是根据已完成并通过评审的可研报告中的投资估算费用。
根据工程建设实际，未完工程估算约8000万元。
（2）项目运营成本指项目整体运营费用，主要包括：
运营电费、人工成本、修理费、检修维护费、其他费用等，经测算项目年运营付现成本285.65万元。
（3）相关税费
按照《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》2.14款规定：
再生水享受50%增值税退税；按照《环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）》本项目不享受所得税优惠政策。
减免退税政策执行均需要企业申报备案批准，未经申报批准不能享受优惠，所以本项目方案不考虑税收减免退优惠因素。
1.3.4调价机制
项目运营期内受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响成本增长超过5%时，可以按照程序申请调整服务费价格，具体调价方式在项目管理合同中双方协商确定。
1.4风险分配
1.4.11.4.11.4.1项目风险因素识别与分析
本项目投资主要有以下风险：
1、组织机构风险
组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于项目的建设或营运，项目法人代表，企业管理层不能胜任项目的组织与管理，影响项目的实施。
2、施工技术风险
施工项目技术方面的风险主要指项目采用技术（包括引进技术）的先进性、可靠性、适用性和可行性与预测方案发生重大变化，可能给项目带来的风险。
本项目采用潜流湿地加表流湿地工艺建设,潜流湿地和植物工程建设技术含量相对较高，施工阶段存在一定技术风险。
3、工程风险
项目工程风险主要包括:
由于路线方案、工程地质条件、水文地质条件与预测发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期拖长给拟建项目带来的风险。
本项目处于在建阶段，已确定了路线走廊带方案，路线总体方案的变化余地不大,项目沿线的工程地质条件、水文地质条件等方面也有较为明确的认识。
因此，本项目的工程风险发生的可能性不是很大。
4、投资估算风险
投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长，人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高，征地拆迁工作的进展等。
近期以来，我国物价水平明显上升，并有进一步上涨的趋势，物价的上涨会带动人工、筑路材料、机械台班、征地拆迁补偿标准、各种费率的提高，从而增大投资，形成一定的投资风险。
可以按照投资额的一定比例预计风险成本。
5、资金风险
资金风险是指项目建设资金供应不足或者来源中断导致项目工期拖期甚至被迫终止,以及利率、汇率变化导致融资成本升高等风险。
我国固定资产贷款利率已经多次调整，目前的贷款利率处于较低水平，若未来一段时间加息，将会加大本项目的建设成本，引起一定资金风险。
6、市场风险
本项目属在建市政公用工程，为政府付费模式的项目，政府承担全部直接付费责任，项目无市场风险。
7、政策风险
政策风险主要来自两个方面：
一是指国家政策影响区域经济的发展，从而影响项目需求；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目前污水处理项目建设、运营、管理等方面政策法规的变化。
政策变化最终影响项目经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。
本项目短期内政策分析不大，长期政策风险很难预测,但随着国民经济的发展和环境治理力度加大，出水质量标准也会提高,造成项目升级改，可以按照运营成本的一定比例预计风险成本。
8、财务风险
本项目由社会资本筹资，财务风险由项目公司承担。
本项目在设定的经营年限、收费标准、运营成本等各项参数条件下，具有一定的盈利能力和偿债能力，并有一定的抗风险能力，因此财务风险较小。
9、不可抗力风险
不可抗力风险通常分由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险和由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险两大类类。
自然灾害风险项目公司可以通过参加商业保险转移部分风险成本，为可转移风险，剩余自留风险由项目公司承担。
其他无法转移的不可抗力风险由项目公司和政府共担。
1.4.2风险分配原则
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
分项风险分配原则是：
1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；
3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
4、由该方承担风险最有效率；
5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
1.4.3风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
本项目风险分配情况详见下表：
项目风险分配基本框架表
编号
风险种类
风险承担方
1
组织机构风险
项目公司
2
施工技术风险
项目公司
3
工程风险
项目公司
4
投资估算风险
项目公司
5
资金风险
项目公司
6
市场风险
项目公司
7
政策风险
政府
8
财务风险
项目公司
9
不可抗力风险
政府和项目公司共担
二、物有所值定性分析
2.1政策依据
项目物有所值定性分析的主要政策依据有：
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）以及《财政部、环保部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号）。
本项目已申请国家“三河、三湖”海河流域水污染治理专项资金2500万元，符合文件关于“利用水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，率先推进PPP模式”的精神。
2.2分析内容
分析重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。
2.2.1增加公共供给
根据项目实际未完工程需要8000万元，若采用政府传统采购模式，资金需要政府全部投入，若采用政府和社会资本合作模式，政府无需再投入，相比传统模式可节省项目投资8000万元，这部分资金可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给。
通过采用政府和社会资本合作模式，可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级，增加公共供给。
2.2.2优化风险分配
本项目主要存在9个方面的风险，分别是组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、政策、财务、不可抗力风险。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
本项目为市政公用基础设施项目，按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施PPP模式项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。
2.2.3提高效率
规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
一是对政府来讲，可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。
二是对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。
三是对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
2.2.4促进创新
项目建成后项目达到设计出水水质达到《中华人民共和国地表水环境质量标准》IⅤ类水质标准要求。
当项目产出绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款。
产出说明仅对应付产出的规格要求，不对项目的投入和项目公司的具体实施等如何交付问题提出要求，从而提供创新机会。
在政府与项目公司签订特许经营合同中，政府提前根据项目预期的工程规模、投资估算和投资收益分析，提前制定项目的收费标准、经营期限。
项目公司通过技术创新降低投资金额、增加经营收入，政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，也不通过建成后的建设投资决算重新核定收费标准来削弱项目公司通过技术创新降低工程造价的积极性。
2.2.5政府PPP能力
为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，形成政府和社会资本合作模式发展的制度体系，国家发改委和财政部相继出台了指导意见和问题通知，以推广运用PPP模式。
本项目为政府付费，定价机制透明、有稳定现金流，满足适宜采用PPP模式的特点要求，符合现行的法律法规规章和政策要求。
项目拟采用建设-运营-移交（BOT）的运作方式。
目前，安阳市已采取这种方式建设宗村污水处理厂（10万吨）、洹北污水处理厂（5万吨）、开发区北小庄污水处理厂（5万吨）、安阳县水冶污水处理厂（2万吨）等5个污水处理项目，合计日处理能力20余万吨。
安阳市住房和城乡建设局作为行业主管部门，对此类项目具有丰富的建设、管理经验和能力。
安阳市政府具有PPP理念，项目实施过程中要依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理，PPP不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度的重要手段。
2.2.6政府采购政策落实潜力
物有所值是政府采购的价值取向，不仅指提高公共资金的使用效率和效益，还包括有效落实政府采购政策。
项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
对于采取PPP模式向招募社会资金合作建设基础设施项目，政府可以降低出资金额，减轻财政支出压力，提高公共资金的使用效率与效益。
在项目运营过程中，政府可以通过制定相关政策、建设和管理标准，规范运营方实现合格运营排放。
2.2.7融资可行
采用PPP模式，要求社会资本在行业内具有较好的信誉度。
在国内银行业融资具有一定的可靠性，对融资机构的吸引力较大，具有融资可行性。
融资可行性分析一般按照项目投资的30%自有资金和70%的信贷资金考虑一个平均利率，这个平均利息率与基准贷款利率相比较，并结合企业信用、融资渠道等综合因素进行方案分析。
本项目社会资本投资总额8000万元，其中：
30%资本性投资为2400万元，这部分不计算财务成本利息，70%信贷融资为5600万元，按照现行商业银行贷款利率7%计算年财务资金利息392万元，综合资金利率为4.9%（=392/8000%），略高于存款利率，低于基准贷款利率。
本项目实行政府付费模式，具有一定的盈利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。
2.3分析方法
定性分析方法采用专家评分法，根据本项目实际情况，邀请财务、工程技术、项目管理、财政金融、法律等物有所值评价专家组成7人专家组，在专家们分析判断的基础上，通过评分表形成专家意见。
2.4分析意见
该项目物有所值定性分析评价加权平均得分为94分，专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用PPP模式。
（参见附件十一：
物有所值专家意见表）
三、物有所值定量分析
3.1定量分析步骤
物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。
物有所值定量分析的主要步骤包括：
1、根据参照项目计算PSC值；
2、根据影子报价和实际报价计算PPP值；
3、比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。
3.2PSC值计算
PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。
PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本
3.2.1设定参照项目
设定参照项目遵循如下原则：
（1）参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同；
（2）参照项目与PPP项目财务模型中的数据口径保持一致，项目采用政府付费模式，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整；
（3）参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式；
（4）参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。
3.2.2参数指标选择
1、资本结构：
政府资本和社会资本的建设成本、资本性收益、运营维护成本、第三方收入、其他成本等计算，应按照出资比例计算，本项目采用部分BOT模式建设，可相应降低项目在运营期内的支付责任。
政府已完成投资在项目公司中不作为资本性投资，由社会资本100%控股；
2、资本性收益：
本项目估算实际投资10506万元，因政府已经形成的投资不作为资本性投资，社会资本投资8000万元按照100%固定资产形成率测算，资本性收益按照残值率5%估算为400万元，因项目到期后设施全部无偿移交给政府，收益资本性收益应归政府收益；
3、折现率选择：
依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十七条：
“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，结合本项目实际，折现系数参考国债收益率确定，经网上查询，2015年3月27日中国国债收益率：
20年期收盘价格为4.017%，30年期的收盘价格为4.19%，综合平均按4.1%，考虑市场因素和经济增长因素，结合市政公用行业情况，本项目折现率选定为4%；
4、利润率选择：
依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第十八
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