多元化筹集农村体育经费问题研究.docx

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多元化筹集农村体育经费问题研究

多元化筹集农村体育经费问题研究

骆秉全/孙文

【专题名称】体育

【专题号】G8

【复印期号】2007年06期

【原文出处】《体育科学》（京）2007年4期第31～38页

【英文标题】ResearchonDiversifiedRaisingSportsFundsinRuralAreas

LUOBing-quan,SUNWen

CapitalInstituteofPhysicalEducation,Beijing100088,China.

【作者简介】骆秉全，孙文，首都体育学院，北京　100088

【内容提要】通过文献资料调研、问卷调查、专家座谈、数理统计等方法，对目前北京市农村体育经费的主要来源渠道、来源渠道的特点及其发展现状与不足进行了探讨与分析，并在此基础上针对性地提出了一些有利于拓展北京市农村体育经费来源渠道的策略与建议。

【日期】2007-02-12

【关键词】农村/体育/经费/筹集/渠道/北京

1　前言

近年来，伴随着我国生产力水平的不断提高，以及农村经济的日趋繁荣与发展，农村体育作为我国群众体育的一个重要组成部分，其作用和地位正日益凸显。

此外，国家和各级地方政府也越来越重视农村体育的发展问题，陆续出台了一系列政策法规，并成立了相应的管理部门、机构和单位，逐步加大了对农村体育的投资力度。

目前，国家体育总局为贯彻落实中国共产党十六届五中全会精神和《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步加快新时期农村体育事业的发展，决定“十一五”期间在全国组织实施“农民体育健身工程”，制定并出台了《关于实施农民体育健身工程的意见》，要求各级体育部门认真贯彻落实，并于2006年在全国范围内正式启动。

这表明，在今后相当长的一段时间内，国家及相关体育部门将把农村体育工作逐渐提到议事日程上来，并作为一项重要的工程来抓。

但是，结合我国农村体育的发展现状，应该看到，建设农村体育将是一项任重而道远的系统工程。

因此，要解决目前北京市农村体育经费短缺的问题，需要国家、北京市政府及体育有关部门充分调动各方面的积极因素，并做好方方面面的工作。

如今，在社会主义市场经济条件下，农村体育经费作为农村体育建设工程顺利进行的重要条件和资金保障，已经成为农村体育建设工作众多问题中亟待解决的首要问题。

因此，积极探索一条既符合中国国情又符合北京市农村经济发展现状的农村体育经费筹集之道，不仅有利于减轻国家的财政负担，也有利于进一步丰富和拓宽北京市农村体育经费的来源渠道，进而形成以国家财政拨款为主，社会赞助为辅，个人、集体、企业和其他组织共同参与的多元化局面。

这将对北京市农村体育的发展和农民健身工程的顺利实施起到积极的推动作用，同时，对加快“和谐社会”的构建和“小康生活”的普及，也具有重要的现实意义和战略意义。

2　研究对象与方法

2.1　研究对象

本子课题把北京市18个区（县）农村作为研究对象，对有关农村体育经费方面的发展现状及存在问题进行研究。

2.2　研究方法

2.2.1　文献资料调研

查阅了近10年来与农村体育经费方面有关的书籍及相关文章，同时参阅了近10年来由国家、北京市政府及体育相关部门制定出台的法规文件，还通过互联网搜集整理了相关数据。

2.2.2　问卷调查

根据研究需要，本研究共设计了两份问卷，分别经过3轮专家调查确定其信度和效度。

第一份问卷为个人问卷，主要发放对象为北京市周边各区（县）农民，问卷的信度和效度分别为0.88和0.84；采取随机发放的方式，在丰台、门头沟、怀柔、大兴、昌平、延庆、密云、顺义等区（县）及乡镇共发放问卷1600份，平均每区（县）发放200份，回收1570份，有效问卷1500份，有效回收率为94％。

第二份问卷主要发放对象是丰台、门头沟、怀柔、大兴、昌平、延庆、密云、顺义等区（县）及乡镇群体主管部门的负责人，问卷的信度和效度分别为0.87和0.86，共发放问卷80份，回收80份，有效问卷80份，有效回收率为100％。

2.2.3　专家访谈

在问卷发放过程中通过与有关专家、学者及各区（县）体育局领导的座谈，获得了丰富的资料，并就有关农村体育经费方面的问题，走访了首都体育学院、北京市体育局、大兴体育局、门头沟体育局等单位多位专家、领导，他们均提出了宝贵的意见。

2.2.4　数理统计

本研究所收集到的全部调查问卷均采用SPSS（StatisticalPackageforSocialScience）进行数据处理。

3　研究结果与分析

3.1　北京市农村体育经费主要来源渠道分析

国家体育总局《关于实施农民体育健身工程的意见》中有关投资方式和原则规定：

农村公共体育场地设施建设以中央和地方各级政府共同投入为主，社会集资为辅，体育彩票公益金主要在器材配置上予以支持。

实施对象在不摊派，不增加农民负担的前提下自筹经费作为补充，引导农民自愿投工投劳。

形成合理、稳定和有效的资金投入机制，做到投资渠道多元化。

[3]由此可见，目前我国农村体育经费来源渠道主要包括4个层面，即政府、社会、体育彩票公益金、农民。

当然，依据不同的划分标准，可以将农村体育经费的来源渠道划分为不同的层面。

本文主要是依据投资主体性质的不同，从宏观上将北京市农村体育经费的来源渠道划分为5个层面，即政府、社会、体育彩票公益金、农民和家庭体育消费。

此外，来自每个层面的投资又有不同的表现形式，同时，每个层面又包含着不同的投资单位、部门、个体和组织。

3.1.1　政府层面

现阶段，相对于整个农村体育建设工程的投资主体而言，政府层面的投资即政府财政拨款是其最主要的经费来源，在农村体育的建设过程中发挥着主导作用。

这一点可以通过北京市9区4县1995—1999年群众体育经费投入情况反映出来（表1）。

表1　北京市9区4县1995—1999年群众体育经费投入情况一览表　　（万元）　　　　　　　　　　　　年度　　　　　　　9区　　　　　　　　　　4县

体育彩票公益金　　　　　1999　　　109.183　12.131444　　　36　　　　9

群体部门吸纳社会资金　　1999　　　　90.5　　10.05556　　　16.7　　　4.175

资料来源：

李相如，李丽莉著《群众体育实践探索与研究》，北京体育大学出版社，2004年，第70页。

在北京市9区4县的农村体育建设中，来自政府层面的投资即政府拨款，无论在投资总量上还是在投资均值上都明显高于其他层面的投资（表1）。

此外，如果按投资主体的规模、功能和权限的不同，对来自政府层面的投资进行具体细分的话，其中又包括许许多多的部门、机构、单位和组织，这些不同的部门、机构、单位和组织按照自上而下的顺序在纵向上构成了两个子系统。

一个是以中央政府为最高领导的各级地方政府及村委会所构成的非体育系统，它们往往根据社会整体或本地区发展的需要，从宏观上制定农村体育发展的计划、方针和政策，并拨出相应的发展经费或将这部分经费纳入本年度的财政预算，然后，投入到农村体育建设中去。

《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》、《2001—2010年体育改革与发展纲要》和《农村体育工作暂行规定》等法律、法规和重要文件中都做了明确规定。

“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费和体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划。

”[6]这表明，农村体育建设作为一项利国利民的工程，已经成为政府不可推卸的义务和责任。

近年来，随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，来自非体育系统的投资在农村体育的建设过程中发挥着愈来愈重要的作用。

另一个子系统是以国家体育总局为最高领导的各级体育局及乡镇文体中心所构成的准体育系统。

该系统作为具体负责农村体育工作的主要单位，在解决农村体育经费问题上发挥着至关重要的作用。

当前，在北京市农村体育经费短缺的情况下，各级体育部门在认真贯彻执行北京市政府及北京市体育局所制定的有关农村体育的计划、方针和政策的同时，一方面积极结合本地区的实际情况，充分利用和开发本地区的体育资源，不断实现增收、创收；另一方面，各级体育部门还通过积极吸纳社会资金、企业赞助、各界捐款等形式，不断增强自我筹集经费的能力。

近年来，北京市农村经济的发展和农村居民生活水平不断提高，各级体育部门都不断加大了对本地区农村体育建设的投资力度。

综上所述，非体育系统和准体育系统两个子系统密切联系，在纵向上，后一个系统服从于前一个系统，并贯彻执行前一个系统所制定的有关体育的计划、方针和政策；在横向上两者相辅相成、相互作用，共同推动北京市农村体育的发展。

此外，两个子系统各自的部门、机构、单位和组织，在纵向上相互连接，在横向上互相交织，共同构成了北京市政府层面的投资网络。

3.1.2　社会层面

在筹集北京市农村体育经费的过程中，来自社会层面的投资同来自政府层面的投资相比，无论在投资数量上还是在投资规模上仍处于次要地位。

但是，社会层面的投资作为农村体育经费来源的一项重要补充，在农村体育的建设过程中起着不可忽视的支持和辅助作用，随着北京市体育产业化进程的不断加快和农村体育市场化程度的不断提高，来自社会层面的投资必将发挥越来越重要的作用。

此外，来自社会层面的投资所包含的内容非常广泛，本文按照不同的投资主体、不同的投资形式将来自社会层面的投资划分为5个部分。

3.1.2.1　社会集资

社会集资，是指农村体育的管理部门或机构先提出集资项目、集资金额、集资方式和使用计划，并报经所属区、县及乡镇人民政府审批后，面向社会筹集农村体育发展经费的一种集资形式。

社会集资应坚持投资自愿、平等、互利、风险共担的原则，集资的对象广泛，不分国内还是国外、农村还是城市、集体还是个人，集资的内容包括资金、物资、设备、技术及发行股票等。

目前，在国家财政困难，对农村体育投资不足的情况下，采取向社会集资的办法兴办一些农民健身工程是可行的，这在政策上也是允许的。

如前几年，北京市一些区（县）和单位，通过集资，动员社会力量，兴办了大量与民有利、急需办理的公益事业，对改变首都城市面貌，改善首都人民的工作和生活条件，都发挥了积极作用，收到了良好效果。

3.1.2.2　企业赞助

企业赞助，是指企业通过向农村体育管理部门或机构、村委会、农民体育协会、运动队、业余队等体育组织提供资金、技术、人才、场地、器材和设备等，以保证农村体育活动顺利开展的一种赞助形式。

当前，从北京广大农村地区来看，企业对农村体育的赞助活动主要集中在乡镇一级。

因此，充分调动乡镇企业及村办企业投资农村体育的积极性，并充分发挥其模范带头作用，对推动北京市农村体育事业的繁荣与发展具有重要的现实意义。

但是，由于当前北京市农村体育的市场化程度不高，农民的体育消费观念落后，加上缺少相应政策法规的支持等原因，造成了乡镇企业投资兴办农村体育的积极性不高，投资力度不大等现状。

因此，完善农村体育的投资体系，并制定相应的政策法规，对企业的赞助行为给予相应的补偿和利益回报，是今后北京市各级地方政府及体育部门应共同关注的问题。

3.1.2.3　个人捐赠

为了鼓励纳税人对公益、教育事业做贡献，我国公益事业捐助法以及个人所得税有关法规规定，个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害的地区、贫困地区的捐赠，只要捐赠额未超过其申报的应纳税所得额的30％的部分，就可以从其应纳税所得额中扣除。

此外，对于向红十字事业、公益性青少年活动场所和福利性、非营利性的老年服务机构捐赠的，可以全额扣除[5]。

此政策实际上是允许纳税人将自己对外捐赠的一部分改为由税收来负担，其立法宗旨很明显，就是引导纳税人的捐赠方向，将其引到公益、救济和慈善事业上来，从而为社会和国家减轻负担。

目前，在我国，农村体育仍被视为是一项公益事业，因此，各级体育部门和机构应抓住时机，并通过制定相应的政策法规，面向社会积极吸纳个人捐赠，这对减轻国家财政负担、拓宽农村体育经费来源渠道，都具有重要的意义。

我国广东省有不少的小城镇都是一些港、澳、台成功人士、商人和华侨的故乡，他们经常捐赠体育器材设备或捐款给自己的家乡用以发展本地区的农村体育，成为了这些小城镇体育经费的重要来源之一。

3.1.2.4　组织收入

组织收入，是指各级地方政府及体育部门、村委会、农民体育协会等单位或组织，通过举办或参加各种比赛与活动，如商业性表演、体育博览会、文体娱乐演出、对外交流活动等，而获得的用以发展农村体育的各项收入。

当前，在社会主义市场经济条件下，从我国农村体育的长远发展及发达国家的农村体育现状来看，我国的体育产业化进程必将延伸到农村，北京市农村体育的产业化道路势在必行，随着北京市农村体育市场化程度的不断提高，组织收入将成为北京市农村体育经费的重要来源渠道之一。

3.1.2.5　合作经营

合作经营主要指各级地方政府、体育部门、村委会及农民体育协会结合本地区的资源优势（如场地、运动技术、传统项目、人力资源、旅游资源等），由外界出资，双方按照自愿联合、平等互利、民主管理的原则共同组成的一种经营模式。

近几年，随着一系列搞活经济政策的贯彻落实及城乡经济的繁荣，北京市不少地方出现了城镇企业、私营企业主、个体户同地方政府联合经营开发本地区体育资源的新形式，这将对拓宽农村体育经费来源渠道起到积极的推动作用。

综上所述，来自社会层面的投资所包含的内容非常丰富，发展前景十分广阔。

目前，社会层面的投资同政府层面的投资相比，两者在投资数量、规模和影响力上仍然存在着较大差距，这主要是由于北京市农村经济发展水平还比较低、农村体育基础薄弱、体制不健全、体育消费观念落后及农村体育的市场化程度不高等主、客观原因造成的。

我们也应看到，随着农村经济和社会的发展，社会投资农村体育将有着广阔的发展空间。

此外，社会层面的投资领域也是当前拓宽农村体育经费来源渠道的主要努力方向和目标。

3.1.3　体育彩票公益金

体育彩票公益金，是指体育彩票销售收入中用于“全民健身计划”和“奥运争光计划”支出的那部分资金。

体育彩票公益金的使用，充分体现了党和政府对发展我国群众体育事业的重视，体现了社会主义制度的优越性，有力地推动了我国体育事业，特别是群众体育事业的发展。

自1993年我国发行体育彩票以来，每年从中提取的彩票公益金数量也在不断增加。

从全国范围来看，体育彩票公益金主要用于两个方面的支出，即“全民健身计划”和“奥运争光计划”。

截至2004年年底，国家体育总局将体育彩票公益金集中使用部分的60％，共计10亿元用于“全民健身计划”的实施。

其中，购置体质测试器材2461套，建成1900个青少年体育俱乐部；同时，在31个地区建设了公共体育设施，建设了59座示范性全民健身中心。

此外，还对老少边穷等经济欠发达地区实施雪炭工程141个，加上地区匹配的部分资金投入购置乒乓球台60645个，购置篮球架16456付，兴建健身路径工程5297个，匹配健身路径33314条。

由此可见，随着国家投资群众体育建设的力度不断加大，体育彩票公益金在促进全民健身事业的发展和解决群众体育经费不足等方面所发挥的作用越来越重要。

此外，为了更好地体现体育彩票公益金“取之于民，用之于民”的使用原则，近年来，全国各地体育部门都逐步加大了对群众体育事业的投资力度。

截至2000年12月12日，北京市共销售电脑体育彩票4.89亿元，远远超过了预定的1亿元目标，募集公益金1.47亿元。

[2]同时，北京市体育局加强了对体育彩票公益金的使用及管理，在近期制定出台的《北京市全民健身条例》中也做了明文规定，如第八条规定：

体育彩票公益金应当按照国家规定用于发展全民健身事业，专款专用，不得挪作他用。

北京市各级体育部门在认真贯彻执行北京市体育局有关体育彩票公益金的使用办法及规定的同时，都逐步加大了对本地区群众体育事业的投资力度，如昌平区体育局自1999—2005年以来，通过对本地区不同乡镇、行政村提供不同比例的体育彩票公益金，帮助兴建了许多全民健身工程，极大地推动了该地区农村体育事业的发展（表2）。

从表2中各乡镇健身工程的配建百分比可知，当前，体育彩票公益金已经成为北京市群众体育工作和全民健身事业的主要经费来源，并将继续对“全民健身计划”的实施发挥着巨大的推动作用。

3.1.4　农民的支持

农民作为农村体育的主体，在农村体育的建设过程中既是参与者也是最终的受益者，充分调动农民参与农村体育建设的积极性是保证农村体育健身工程顺利实施的重要前提。

目前国家有规定，各级地方政府、村委会及体育相关部门在农村体育建设过程中，针对农民是否参与投资的情况，应坚持自愿原则，不准摊派、不准集资、不准增加农民的负担。

现阶段，在北京市广大农村地区，农民投资农村体育建设主要表现为3种形式：

自愿投工投劳、自愿集资和个人捐赠。

3.1.4.1　自愿投工投劳

自愿投工投劳，主要是指在农村体育的建设过程中，农民自愿提供义务劳动，不讲求任何利益和回报的一种投资形式。

目前这种形式的投资在我国农村占绝大多数，这主要是由我国农村经济还不发达、农村居民收入低、农民体育意识差及消费观念落后等主、客观因素决定的。

本研究针对北京市周边各区（县）1500名农民的年均收入进行抽样调查结果表明，年均收入在1000元以下的所占比率最高，达27.60％，其次是1000～1900元为18.07％。

通过这次调查还发现，年收入在7000元以上的人所占比率达15.33％，居于第3位，表明当前北京市农民收入贫富悬殊大，农村居民中仍以低收入者居多（年均收入2900元以下达56.67％），这就决定了今后很长一段时间内农民的投资，仍会以自愿投工投劳这种形式为主。

3.1.4.2　自愿集资

自愿集资，是指在一些经济比较发达的地区，农村居民的收入和生活水平都比较高，体育意识比较强，在这种情况下，根据农民自愿的原则，由村委会组织或村民自愿结合，共同出资修建体育场地设施或购置健身器材、设备等，以此来满足和丰富人们的业余文化生活需求。

如农村文体专业户就是在新时期、新形势下，由农村居民自发兴起的由个人出资自办或联办，为满足农民文化体育需求，解决政府相关供给不足而出现的一种新的服务形式。

3.1.4.3　农民个人捐赠

农民个人捐赠，主要是指农村中的高收入者（如个体户、私营企业主、外出打工人员等）通过捐款或捐赠体育健身器材、设备等方式，帮助村委会及相关组织为本村村民创造体育活动条件，从而更好地满足和丰富农村居民业余文化生活需要的一种赞助形式。

3.1.5　家庭体育消费

在西方发达国家大众体育经费来源中，家庭体育消费是最重要的来源渠道。

据瑞典中央统计局1990年统计资料显示：

1990年德国家庭体育消费总额为149.54亿美元，英国130.36亿美元，意大利94.35亿美元，法国85.43亿美元，西班牙81.02亿美元[7]。

与之相比，我国目前家庭体育消费的水平要低得多。

本研究调查结果表明，北京市周边区（县）农民年均体育消费水平主要集中在100元以下，所占比例达51.6％；年均体育消费水平在100～200元之间的所占比例为16.47％；在200～300元之间的占10.07％；年均体育消费水平在300元以上的所占比例最低，仅占7.07％。

这也在很大程度上说明了目前北京市农村家庭的体育消费水平普遍较低，农村家庭体育消费还没有成为北京市农村体育经费来源的主流。

但是，随着北京市农村经济发展和农村居民生活水平的提高，家庭体育消费必将成为北京市农村体育经费的重要来源渠道之一。

3.2　北京市农村体育经费来源渠道特点分析

3.2.1　多元化

多元化作为北京市农村体育经费来源渠道最显著的特点之一，已经在筹集农村体育经费的过程中被呈现出来。

首先，从农村体育的投资整体来看，在农村体育的建设过程中既有来自政府方面的投资，又有来自社会方面的投资，还有来自不同的组织、机构和个人的投资。

其次，从政府投资的角度看，既有来自非体育行政部门的拨款，也有来自体育行政部门的拨款；此外，在非体育行政部门的拨款中，既有来自中央的财政拨款，也有来自各级地方政府的拨款。

最后，从社会投资的角度看，其所包含的内容更加丰富，投资主体涵盖了不同的学校、部队、机关、团体、单位、企业、组织、集体和个人。

总之，多元化作为北京市农村体育经费来源渠道的特点之一，将伴随着北京市农村经济的发展而日益凸显。

3.2.2　层次性

层次性主要指不同的农村体育经费来源渠道在整个投资体系结构中所表现出来的一种有序性。

前面研究表明，政府层面的投资、社会层面的投资、体育彩票公益金、农民和家庭体育消费这5个方面构成了目前北京市农村体育的投资体系。

在横向结构上，5个方面按投资数量、规模和影响力的大小依次排列。

在纵向结构上，从政府层面的投资体系来看，不同的部门、机构、单位和组织按照权限和职能的大小自上而下依次排列；从社会层面的投资体系来看，不同的投资主体按照投资数量、规模和影响力的大小也自上而下依次排列。

但是，应该看到，北京市农村体育经费来源渠道的层次性特征是具有阶段性的，它将伴随着农村经济的发展、农村体育市场化程度的提高及人们体育消费意识的增强等一系列因素的变化而变化。

3.2.3　不平衡性

纵观整个北京市农村经济的发展情况，整体上，各区（县）之间及各乡镇之间仍存着在较大的差异，这种经济发展的不平衡性直接导致了农村体育经费来源渠道在数量分布及投资总额上的不平衡性，具体表现为：

经济发达区（县）的农村体育经费无论在资金来源渠道的数量上，还是在投资金额和规模上，都远远高于经济不发达的区（县），且近郊农村高于远郊农村，农村半山区高于山区。

此外，北京市各区（县）农村体育发展的不平衡，也在一定程度上制约了农村体育经费来源渠道多元化的发展。

3.2.4　公益性

整体上看，北京市农村体育的市场化程度还比较低，发展农村体育仍被视为是一项公益事业。

农村体育的发展在很大程度上还要依靠政府的支持，离开了政府的龙头作用和行政行为，农村体育的发展将举步维艰。

这就决定了在农村体育的建设过程中以政府投资为主所构成的投资体系在投资农村体育的过程中，仍然以追求社会效益为主，从而使整个投资体系在很大程度上带有鲜明的公益性。

3.3　北京市农村体育经费来源存在的问题

3.3.1　来源渠道少，投资数量低

现阶段，由于北京市大多数农村体育基础薄弱，农民体育意识差，农村体育产业化进程缓慢，企业赞助农村体育的积极性不高等原因，决定了目前北京市农村体育建设仍以政府的投资为主，这也使得农村体育经费来源渠道在整体上表现相对单一。

来自政府的投资主要包括两个渠道：

一是中央通过下拨经费到北京市政府、各级地方政府及村委会进行相应的财政补贴。

但是，由于国家财政困难，这方面的资金投入同整个北京市农村体育发展的需求相比尚显得不足。

在每年的政府拨款中，群众体育经费所占比例极低，在北京市18个区（县）1990—1999年政府财政拨款总额中，群体部门经费仅占6.9％，这就大大降低了群体部门对农村体育的投资力度。

另一个渠道是北京市体育局及各区（县）体育局将本级体育彩票公益金的提存额按实际情况来调整各自的分配比例，然后将其作为农村体育发展经费投入到下一级单位或所辖区域内的各行政村。

但是，由于北京市的体育彩票销售主要集中在北京市区、周边各区（县）和一些经济较发达的乡镇，而在占人口绝大多数的农村，体育彩票的销售量极低，这就在很大程度上限制了各区（县）特别是乡镇级体育部门的经费来源，从而造成了对农村体育投资的不足。

来源渠道少，投资数量低，已经成为制约北京市农村体育发展的主要原因。

3.3.2　分布不平衡

北京市农村体育投资分布不平衡，主要体现在两个方面。

从外部来看，主要体现在各区（县）之间对所辖区域内的农村体育投资在总体布局上所表现出来的不平衡性，即经济发达区（县）对农村体育投资高于经济不发达区（县）的农村体育投资。

从内部来看，经济发达乡镇对农村体育投资高于经济不发达乡镇的农村体育投资。

此外，近郊农村的体育投资高于远郊的，