缓解首都严重缺水对策建议.docx

缓解首都严重缺水对策建议.docx

《缓解首都严重缺水对策建议.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《缓解首都严重缺水对策建议.docx（6页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

缓解首都严重缺水对策建议

您当前位置：

首页>国研视点>国研视点

【字体:

大中小】【打印】【关闭】

[国研专稿]缓解首都严重缺水态势的对策建议

国务院发展研究中心资环所“加快转变经济发展方式的水资源政策研究”课题组（执笔：

张亮谷树忠）

发布时间:

2012-03-06

   内容摘要：

水是生命之源、生产之要、生态之基，是支撑首都发展的基础和命脉。

水资源极度紧缺是北京市的基本水情，加之从外地调水难度增大、水利基础设施建设相对滞后和管理维护不到位等诸多问题，致使首都城市运行存在很大程度的水安全隐患。

为此建议：

多措并举开拓水源，提升水资源保障能力；强化节水管理，提高水资源利用效率；加快构建多元化资金保障机制；进一步深化相关领域改革，完善相关的法律法规。

   关键词：

首都，缺水，对策建议

   水资源极度紧缺是北京市的基本水情。

随着城市快速发展和人口刚性增长，人多水少的矛盾更加突出，水资源消耗量大大超过北京市水资源供给能力，缺水已成为制约城市发展和首都功能发挥的第一瓶颈。

   一、当前首都水资源供需矛盾已相当突出

（一）可利用水资源严重匮乏，已难以保障首都供水安全

   1.人均水资源量远低于国际公认的缺水警戒线。

北京市是我国最为缺水的大城市之一，2010年末北京市常住人口1961万人，按照1999年以来本地年均水资源量21亿立方米计算，年人均水资源量仅为107立方米，远低于国际公认的年人均1000立方米的缺水警戒线，且随着常住人口的逐步增加，人均水资源量下降态势仍将持续。

   2.降水和来水均严重不足，可利用水资源急剧减少。

1999～2010年年均降水量为475毫米，形成地表水资源量7.3亿立方米，地下水资源量17.1亿立方米（扣除地表地下水重复量后，地下水资源量13.7亿立方米），水资源年均总量为21.0亿立方米。

与过去常年相比，近11年年均降水量减少20%，水资源总量减少44%，入境水量减少77%，两库（密云水库和官厅水库）来水减少79%，可用水资源急剧减少。

   3.地下水超采严重，城市应急水源已接近开采极限。

自2003年以来，怀柔、平谷、昌平等应急水源地陆续建成，开采初期地下水埋深在10米左右，而开采以来年均下降3～5米，本应遵循开采两年、涵养三年的原则，但现在不得不每年都在动用，目前埋深均超过40米，已接近开采极限。

（二）“十二五”时期水资源供需缺口将逐年加大，首都水资源保障风险持续增大

   “十二五”是北京历史上水资源供应最困难的时期，尤其是城六区供需硬缺口将逐年加大。

据预测显示[①相关数据引自《北京市“十二五”水资源保护及利用规划（送审稿）》，北京市水务局，2011年6月。

]，2011～2015年全市年用水量为37.2亿～41.1亿立方米，其中生活用水16.2亿～18.6亿立方米，城六区年用水量16.5亿～17.9亿立方米，其中生活用水10.5亿～11.7亿立方米，按2009年和2010年年均来水20亿立方米预测，通过继续超采地下水、动用密云水库库存、扩大再生水利用等措施后，城六区年均仍存在4.5亿立方米城市供需硬缺口；其中2011～2014年每年分别缺水为3.7、3.8、6.5、6.6亿立方米，即使2015年南水北调工程年调水10亿立方米，给城区配置8亿立方米，在应急水源地停止开采、城区自来水水源井涵养、自备井置换的情况下，仍将缺水1.9亿立方米。

随着城市经济发展和人口迅速增加，生活用水刚性需求将加快增长，未来水资源的供需矛盾势必会更加突出。

   二、首都水资源管理的主要问题

（一）外地调水难度日益增大，水资源供给约束更加凸显

   在本地水资源难以满足需求的情况下，从外地直接调水已成为缓解供水危机的主要途径。

2010年北京市先后从境外两次集中调水，第一次从河北省调水2亿立方米，第二次从河北省、山西省调水4000万立方米。

自2003年以来，北京市已累计从河北、山西两省集中调水8次。

由于南水北调工程由2010年调整到2014年建成通水，3～5年内将不能形成规模调水，因此从周边省市直接调水势必成为主要选择。

经调研发现，调水协调难度越来越大。

首先，双方确定调水价格时，达成一致的难度越来越大，由于过去都是以较为低廉的价格进行调水，且未给予水源供给地相应的生态补偿，直接影响到当地的利益，难免会受到当地居民的抵触。

另外，河北省、山西省本就属于缺水省份，在自身的水资源供需尚存在缺口的情形下，向北京输水有较大的难度，进而势必会增加协调的成本。

（二）对新建项目缺乏水资源论证，高耗水项目未得到有效遏制

   一方面，在新建项目的论证审批时，对于水资源消耗的论证重视程度不够，往往是以事后论证为主，并且所涉及指标也不够全面，加之相关项目单位逃避审查、虚报用水信息等现象时有发生，致使经常出现项目落地后，再被动协调供水的情形，严重破坏了城市供水的总体规划。

另一方面，在严重缺水的情况下，一些高耗水项目仍然未得到有效遏制。

如在服务行业中，一些享受型的水消费场所仍然不断增长。

统计显示，北京市现有3000余家洗浴中心、175家高尔夫球场及练习场、22家滑雪场和9000余家洗车店，上述行业每年的消耗水量挤占城市用水量的10%左右。

   （三）资金投入严重不足，水利基础设施建设明显滞后于城市发展

   资金缺乏一直是困扰水利行业发展的重要瓶颈。

一是政府投入力度有待加强。

自2000年以来，北京基础设施投资快速增长，但对于水利的投资增长缓慢，水利投资仅占基础设施投资的2%～3%。

二是融资手段单一。

当前的资金投入主体过于单一，主要依赖政府的直接投入，对于银行信贷等其他融资方式涉及较少，导致投资严重不足。

三是由于环境治理责任主体不明确，“谁污染、谁治理”没有得到明确落实，相关单位的治理责任没有履行，加剧了环境治理投资的不足。

投资缺口的不断增大导致治理污染的历史欠账较多、供排水设施建设滞后等。

   水利基础设施的严重滞后极大影响了供水保障能力。

2009年城区供水安全保障系数仅为1.06[②供水安全保障系数是指城市供水能力与日最高需水量的比值。

]，几乎处于饱和状态，与国际通常的1.3～1.4（东京为1.5）安全系数相比尚有较大差距。

其突出表现在：

第一，未形成污水、雨洪管道的有效分离，即：

排水管道雨污不分，使得雨水连同污水一起排放，雨洪得不到有效利用；第二，独立的中水（再生水）管道缺乏，仅建成部分区域性管网；第三，输配水系统设施老化，一些已接近50年的设计寿命，加之缺乏相应的维护，跑冒滴漏现象严重，如自来水配水系统的漏损率高达16%，远高于日本东京和新加坡不到5%的漏损率；第四，个别区县供水仍为单路取水和单路供水系统，如遇管道爆裂等突发事件，很容易出现停水等一系列严重问题，一定程度上影响到首都城市供水安全；第五，污水处理设施能力不足，特别是一些郊区县，其污水处理率仅为52.4%，严重影响到水资源的循环利用和水环境安全。

   （四）水资源管理机制亟待完善

   第一，就水价而言，目前尚未形成健全完善的水资源价格体系，地表水、地下水、中水比价不合理以及污水处理费定价过低等，导致水资源价格的杠杆作用未能得到真正发挥，严重影响到用水企业节水的动机与意愿。

第二，水利管理队伍素质有待提高。

由于水利工程维护人员多为编外员工，人员流动变化较大，并且文化层次相对较低，严重影响了供水工程的管养维护。

第三，相关的法律法规及其配套实施细则不到位，这往往会造成管理缺乏依据，或者由于缺少有针对性的实施细则，影响已有法律法规的可执行力。

   三、缓解首都严重缺水态势的对策建议

（一）多措并举，积极开拓水源

   1.积极探索跨区域水资源联合开发方案。

在北京市自有水资源难以满足需求的背景下，要积极探索京津冀区域水资源联合开发方案。

具体内容包括：

国家应根据京津冀区域的水资源状况及联合开发的需求，给予一定的扶持政策；南水北调、引黄工程应根据水源情况适当增加对京津冀的调水总量；北京市应充分发挥技术和资金优势，统筹京津冀区域水资源的合理开发和调配利用，增强首都水资源供给保障能力。

   2.高度重视雨洪的收集利用。

雨洪是一种重要的水资源，要将雨洪利用作为城市建设的重要环节，落实到区域规划和基础设施建设中，要加强雨污管道的分离工作，加快雨洪收集、输配设施的建设改造；要充分利用闸坝调控夺取雨洪资源；公共场所要强制推行环保型透水地面砖、下沉式绿地、环保型雨水口、孔隙蓄水池等设施续存雨水。

   3.加大力度支持海水淡化和再生水等非常规水源的综合利用。

尽管南水北调工程来水后，首都水资源紧张局面会得到一定缓解，但完全依靠南水北调工程解决水资源问题，无论从经济、环保还是社会角度看都是不现实的，为此要鼓励海水淡化和再生水等非常规水源的综合利用。

一要制定鼓励和扶持非常规水源综合利用的政策。

在当前情况下，调水工程长度超过1000公里，成本就必然会大大超过海水淡化[③据西班牙科学家测算，当调水超过1000公里，那么到输水终端时，成本甚至相当于海水淡化的四倍。

]。

在我国，供水价格由政府制定，政府补贴导致水价相对较低，未真正反映其市场价值，而海水淡化主要靠市场化运作，其产业化发展就面临着不公平竞争。

因此，要制定有针对性的扶持政策，如对海水淡化的供水企业给予电价优惠、税收减免等。

对再生水而言，在继续维持原有的对使用再生水用户免缴水资源费和污水处理费的基础上，加快制定其他补贴办法，鼓励相关用水单位用再生水替代自来水。

二要加快提高再生水厂的处理能力。

加强对现有污水处理厂的升级改造，提高污水的再利用率，要求新建污水处理厂全部建为再生水厂。

三要积极推动现有市政供水管网与新建中水管网、淡化海水供水管网的配套与连接，为非常规水源进入市政供水管网创造便利条件。

加大投入，加强供排水设施的建设，特别是要加快建设独立的中水管网，并且做好与供水管网的有效连接，另外，还要加快统筹安排淡化海水输送管道的规划与建设。

（二）强化节水管理，提高水资源利用效率

   1.严格执行“三个前置、两个许可”制度。

所谓“三个前置、两个许可”，是指水资源论证、水土保持方案编制和洪水评价等三个项目前置条件以及取水许可和排水许可等两个许可。

具体来说，一是在城乡建设项目规划及立项阶段，要强化水资源保障支撑能力综合论证，严格三个前置论证条件，明确建设项目水源利用的条件。

二是完善用水总量控制和定额管理制度。

对年用水超过一定规模以上的用户建立监测监管机制，用水总量控制要逐步落实到区县、乡镇、街道和用水户，对于总量已达到或超过标准的暂停审批建设项目新增取水，对于用水总量接近控制指标的地区，暂停审批建设项目新增用水，引导区县将产业布局与用水总量紧密挂钩，鼓励发展能耗小、水耗小、排污少的高新技术产业和环保型产业，严格控制高耗水型项目的发展。

三是强化管理制度执行的监管考核，建立明确的管理责任和考核制度。

完善目标考核体系和考核奖惩办法，形成完整的管理责任体系，明确责任主体，加强信息核查，确保管理制度得以真正落实。

   2.最大限度地提高水资源的循环利用效率。

加强对于单位产值水耗超过一定标准的用水企业的监管，敦促其采用高新技术和先进适用技术对现有水耗大、排污多的项目进行节水技术改造，提高企业内部用水的重复利用率；严格实行建设项目节水“三同时”（节水设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用），并且建设项目实施阶段，更要强化节水及水循环利用的具体落实。

   3.提升城市的污水处理能力。

加快城市污水处理厂的建设与全面升级，提高城市污水的集中处理率，要采取行政、法律、市场相结合的方式，推动污水处理厂的建设和市场化运行；加强污水管线的建设与改造，提高污水的回用率。

   4.注重水利设施的系统化建设。

要本着统筹规划、科学布局、超前建设的思路，深刻认识到水利设施的各子系统之间的紧密关联，既要注意整体的协同建设，又要根据各子系统不同的问题有针对性地加强建设。

如针对再生水回用系统建设滞后的特点，要延伸、加密再生水管道；对于旧城区的供水管道，要注重做好加速更新工作。

   （三）加快构建多元化资金保障机制

   针对水利行业的水源防护、防洪、供水、排水、水环境、再生水利用、节水等各个方面的工程，按工程性质厘清政府与企业等主体责任的基础上，着力构建多元化的资金保障机制。

具体建议如下：

除将土地出让收益的10%投入水利行业外，应尽可能地加大公共财政的投入力度；通过发行市政债券等方式，多方筹集资金；鼓励与引导银行信贷、融资租赁公司等金融机构资金加强对水资源项目的投入；在政府资金的引导下，采取BOT、BT等多种方式，吸引社会建设资金的投入；创新项目管理方式，逐步实行项目代建制，实现市场化、专业化管理。

   （四）进一步深化相关领域改革，完善相关的法律法规

   1.加快推进水利工程维护管理改革，保障工程经费制度化，提高水利管理人员的积极性。

按照公益性、准公益性和经营性三种标准对水利工程管理单位进行分类，推动定岗定编改革，逐步实行聘用制。

将经营性水利工程单位交由市场操作，探索多样化的水利工程管理模式。

水利工程维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。

同时，要注重提高水利工作人员的业务素质，加大管理人才、专业技术人才、技能人才、基层水利人才的培养和引进力度。

   2.完善相关的法律法规。

尽管已颁布了一些城市水资源管理的法律法规，但对水资源的管理还是比较粗放、不够完善。

因此，建议根据首都发展及对水资源需求的状况，尽快出台相关的配套实施管理办法和细则，以保障法律效力的有效发挥。

另外，在一些如节约用水、排污权交易等方面仍然存在一些法律的缺失，建议逐步加以补充、完善。

   国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“加快转变经济发展方式的水资源政策研究”课题组

   课题负责人：

曹小奇

   执笔：

张亮谷树忠

   （曹小奇、郭焦锋、洪涛提供了修改意见）

   [本课题为国务院发展研究中心2011年重点课题，本报告为课题阶段性成果。

]

国研视点2011年10月20日