我国政府财政预算信息公开存在的问题与对策研究.docx

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我国政府财政预算信息公开存在的问题与对策研究

我国政府财政预算信息公开存在的问题与对策研究

目录

一、预算信息公开概述1

（一）预算信息公开的涵义1

（二）预算信息公开的主要特征2

（三）预算信息公开的意义3

二、当前我国政府财政预算信息公开存在的缺陷5

（一）公布的数据公众难以理解5

（二）公开原则没有确立6

（三）公布信息不够详尽6

（四）缺少政府预算绩效报告7

三、造成我国政府财政预算信息公开现存问题的原因7

（一）政府财政预算信息公开的相关法律不完善7

（二）公民的参与意识较差8

（三）人大对预算缺乏约束8

四、完善我国政府财政预算信息公开的对策9

（一）将公布数据简易化9

（二）及时确立公开原则9

（三）详细全面地公布财政预算信息9

（四）政府还应提交预算绩效报告10

参考文献11

摘要

政府预算公开是公共财政的内在要求，也是市场经济国家的通行做法。

近年来，我国政府的预算公开已经取得了重大的成果，但是仍然存在着一些问题。

对于我国政府财政预算信息公开的研究具有重要的理论价值和实践意义。

本文首先介绍了预算信息公开的内涵，其主要的特征以及预算信息公开的意义，接着分析了当前我国政府财政预算信息公开所存在的缺陷，然后探讨了造成这些现存问题的原因，最后在此基础上提出了一些完善我国政府财政预算信息公开的对策。

关键词：

预算公开；问题；对策

一、预算信息公开概述

（一）预算信息公开的涵义

预算指的是经过法定程序审核批准的国家年度集中性的财政收支计划。

它规定了国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家的政策、政府活动的范围和方向。

目前对于预算信息公开的涵义，学者们各有不同的解释，其中容易理解和接受的定义为：

预算信息公开指的是预算的依据以及预算的编制、审批、执行的整个过程都必须依法通过相应的方式向社会公开。

任何公民都可以获取除了国防预算以外的政府预算信息。

实际上，公开是责任的关键，预算必须广而告之，公民才能够乐于利用其信息来对政府进行评价。

由于政治经济社会活动的复杂性，政府活动是有其需要保密的部分的，那么除了法律法规所规定的某些特殊的例外。

其他政府各个部门所有的收支计划和活动过程，不仅都必须向各级人大公开，而且还必须向广大社会公众公开，都必须要接受各级人大、社会公众、社会舆论和政府内部监督机构的监督。

预算公开是相对而言的，真正涉及到国家机密的收支活动的部门预算，不能够向社会公众和外界公开，相信这一点公众也是非常能够理解的，比如军事部门和情报部门等等。

对于预算公开的内容，根据JamesE.Alt和DavidDreyerLassen的观点，他们将预算公开总结为如下四个方面：

一是预算信息的完整全面；二是公开的方式和手段应该多样化，容易被信息的需求者所获取和利用；三是易懂、清楚；四是政府应该对预算进行适当的说明。

总之，预算公开是政府向公众汇报工作的一系列制度安排，应该同时包括过程和结果的公开，甚至要包含司法救济的安排，而不仅仅是通常意义上的“晒流水账”。

（二）预算信息公开的主要特征

预算信息公开具有重要的宪政意义，是行使公民知情权的有力保证。

与此同时，预算信息公开还有它的规范行政行为和影响国家宏观经济的价值。

具体来说，预算信息公开的主要特征有：

1.时效性

预算信息的公开只有做到了及时才能够体现出信息的时效性以及预算的重要性和持续性。

在预算的整个编制过程当中，包括审议以及审议之后的公开都要体现出时效性，这样预算信息公开的意义才能够体现出来。

2.全程性

预算信息公开的全程性指的是从预算草案的编制、审批到预算的执行、调整直至决算的整个过程当中，预算信息都要做到全程公开。

在预算的不同阶段，预算所应该公布的内容也会有所不同。

3.全面性

预算信息的公开应该符合全面性这一原则，对于预算的实施、规定以及调整等方面的具体情况都应该全面详实地公布出来，以便有利于外部对其进行审查。

（三）预算信息公开的意义

在构建公共财政框架的要求之下，政府的预算已经不再仅仅是政府的财政收支计划，还是调控经济的一种重要的工具，一种能够影响公众生活，对政府和公众之间的关系产生重要影响的制度环境。

可见，政府的预算信息公开具有重要的意义。

1.是反映和保障广大公众知情权的客观要求

目前，虽然我国还没有把公众知情权明确写入宪法，但是我国现行宪法在某种程度上也间接体现了知情权制度。

如第二十七条第二款规定：

“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。

”这是专门规定参与权、表达权特别是监督权的条款。

除此之外，《政府信息公开条例》是我国专项规定信息公开制度的法律文本，其通篇体现了保障公众知情权的立法精神和制度安排。

再则，政府的财政资金主要来源于税收，人民群众作为纳税人，有权利了解和知道自己所缴纳的税收使用情况，比如用在了什么地方，花了多少钱，办了什么事。

2.是建立现代文明和谐社会的必要前提

预算信息公开是文明和谐社会的基本准则和应有之意，是社会公理，也是作为市场经济国家的通行做法。

早在1946年，联合国第一次大会决议即宣告：

“信息自由是一项基本人权，也是联合国所追求的所有自由的基石。

”站在这块“基石”之上，全世界范围内的很多国家都专门制定了政府信息公开方面的法律制度。

英国是世界上第一个对政府的预算实施管理的国家，制定了世界上第一套比较完善的政府预算制度。

在预算的审批过程当中，议员和民众可以通过由预算机构所组织的听证会来旁听，可以随时对预算报告的内容进行提问，要求政府的相关人员当场解答。

当有不满时，可以当即提出，或者在审批决议过程中投反对票。

美国政府的预算信息内容完全公开、透明，无论是政府还是国会，只要是参与了预算过程的政府机构，都必须向公众充分开放预算信息。

总统预算管理办公室的相关文件，普通公众可以随意查阅，普通公务员的收入情况，美国公众也能够了如指掌。

最近几年以来，我国为了建设社会主义和谐社会，也不断推进预算信息的公开工作，取得了显著的成效，较好地增进了社会公众与政府之间的理解，促进的社会的和谐与稳定。

2013年3月25日，财政部向社会公布了经全国人大审议通过的2013年中央财政预算，涉及到了中央财政收支预算、中央对地方税收返还和转移支付预算、政府性基金收支预算、中央国有资本经营收支预算等共计16张表格和说明，内容较前年更加充实，透明度更高，社会反响非常强烈。

最近在国务院召开的第二次廉政工作会议上，国务院总理李克强指出：

“所有财政拨款安排的‘三公’经费都要详细公开。

”

3.是有效预防腐败的一剂良药

一些领域之所以腐败现象乱生，其中一个重要的原因就是权力过于集中而又得不到有效的约束。

由于财政的预算编制过程当中的专业性和隐蔽性，客观上增加了个别部门和官员利用预算管理漏洞出现腐败行为的可能性。

大力推进预算的公开透明，让公众知道政府花了多少钱、办了什么事，就抓住了反腐倡廉建设的重要领域和关键环节，对政府和官员起到有效的监督作用，让人民所赋予的权力在阳光下运行，在一定程度上遏制腐败现象的发生。

最近在国务院召开的第二次廉政工作会议上，国务院总理李克强指出：

所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开。

把政府的所有收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”，预算一个“盘子”，支出一个“口子”，防止权力滥用和暗箱操作。

二、当前我国政府财政预算信息公开存在的缺陷

（一）公布的数据公众难以理解

广大公众和舆论之所以希望政府能够公开预算信息，无非是想要知道人民群众所缴纳的税究竟花到哪里去了，从而更好地行使人民的监督权利，有力遏制和矫正政府的不当行为。

只有所公布的数据能够较容易地被公众和舆论所理解，才能真正有效的起到预算信息公开的作用。

客观上来说，预算是带有其自身的专业性的，往往会涉及到异常繁杂的账目和深奥的专业问题，除非具有一定专业基础的公众才能够真正地去理解其含义。

但是，一些中央部门和地方政府却没有想方设法地去将预算信息通俗化，往往只是将一些整体性的数据生硬地罗列在一起，从这些数据又不能看出具体的花费。

比如我国所公开的财政预算信息中的四级预算科目仅仅公开到款级，尤其是政府部门的预算，民众只能看到一些万亿级的总量数字，难得一见精细化的小账；或者只公布了数据，而几乎没有其他任何必要的说明文字。

（二）公开原则没有确立

财政预算信息公开的实质是：

首先，财政预算反映政府的活动范围、方向和政策，关系到全体公民的切身利益。

作为纳税人和利益的相关人，只有得到充分的信息，才能够保障公众的权利不被暗箱操作所侵害；其次，财政预算信息公开是公民享有的宪法上知情权在财政预算法当中的具体体现。

但是，我国的财政预算公开没有完全遵循这两个原则。

当公开原则没有确立下来的时候，中央部门和地方政府的财政预算公开程序运作就不规范，公开时间不一，跨度大。

同时，公开内容也比较随意，缺乏规范，比如不同部门和不同地区对于同类的预算公开没有一个相同的标准，有些按照最低标准公开，有些按照最高标准来公开。

（三）公布信息不够详尽

首先，许多地方政府没有公开详细的预算内容，公开的仅仅是一份政府的预算报告，从公布的内容、范围和细节等方面来看，让人不得不产生避重就轻、避实就虚的怀疑。

其次，所公开的报告也只是财政部向人大会议提交的较粗的政府预算草案，在这份政府预算草案所公开的内容当中，公众所关心的比如行政成本、“三公”经费等等都难以看得出来。

大多数的地方政府还是像往常那样仅仅公布收支类的数字，并且给公众看的大账、最多到中账、能够公开小账甚至细账的凤毛麟角。

我国政府的预算会计科目分为“类、款、项、目、节”等五个层次，当今各级政府的许多部门在公布预算的时候只反映到“类”，有少部分反映到了“款”，而“款”以下的各层次信息基本上不予以反映。

（四）缺少政府预算绩效报告

绩效预算指的是政府首先制定出有关的事业计划和工程计划，再依据政府的职能和施政计划来制定计划的实施方案，并且在成本效益分析的基础之上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。

从西方一些发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对于提高公共资金的使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了显著的效果。

公众大多也许不会追究财政具体用在了哪里，但是必须要了解这些财政得到了什么利益。

我国目前仍然还缺乏公众最为关心的政府绩效报告。

三、造成我国政府财政预算信息公开现存问题的原因

（一）政府财政预算信息公开的相关法律不完善

实现预算信息公开要建立公民知情权和监督权的法律保障体系，需要立法来明确中央各部门和地方各级政府的公开预算的责任和义务。

我国现行的《预算法》中对于预算公开的法律规定仍然不够明晰和具体，特别是在强调预算原则的重要性的时候没有突出预算公开的紧迫性。

与此同时，我国的《保密法》中没有明确界定出政府预算信息是否属于国家机密。

从法制层面上来看，《预算法》和《保密法》对于预算信息公开相关内容的合理界定是影响我国政府财政预算公开进程的瓶颈。

《中华人民共和国政府信息公开条例》以及财政部关于政府预算信息公开的指导意见虽然已经颁布施行，但是其位阶较低，难以起到法律的强制性作用和威慑性。

（二）公民的参与意识较差

由于长期受到封建阶级落后思想的影响，我国公民参政议政的意识与觉悟都不高。

公民参与政府预算是公民参与在财政预算领域的一个实践，在地方政府的预算制定过程当中，公众与地方政府的互动意识较差，没有有效地利用这种互相沟通和协商对话的方式，地方政府将预算决策传递给公众的通道受阻，公众也无意向地方政府表达基层群众的个体需求和集体利益，就不可能在真正的意义上制定出高质量的、体现民意的财政预算。

从另一个角度来说，这也造成了公民对政府的监督力度不够，使得大多数的地方政府在预算编制的时候倾向于闭门造车，按照自己的意图来编制预算。

（三）人大对预算缺乏约束

各级人大作为我国的权力机构，公共财政资金的使用应该时刻在权力机关的约束和监督下进行。

现代预算制度将预算权分为编制权、审批权、执行权和监督权，由人大所掌握的预算审批权和监督权来制约政府所拥有的预算编制权和执行权。

但是相比于西方发达国家的议会所拥有的强有力的预算权，我国人大对于预算缺乏实质性的约束。

其一，预算审议的时间较短，全国人大只有1天左右；其二，人大较少行使预算质询权，人大会上人大代表对于预算的审议成为了一种“走过场”，大家举手表决一致通过，使得人大对于预算的审批流于形式；其三，人大预算修正权的缺失，人大会上鲜少有对政府的预算做出调整，即使提出了一些建议也很难对预算案的调整产生实质性的影响。

四、完善我国政府财政预算信息公开的对策

（一）将公布数据简易化

首先，可以委托专家将预算报告当中的一些专业问题用通俗易懂的方式来表达清楚，或者当公众仍然对其有疑问时，政府的相关部门应该派专人予以解答；其次，在编制预算报告时，可以尽量多使用插图和表格，还可以退出摘要版，尽可能地细化和具体，使预算报告容易接受和看懂，此外预算报告还应该附有关于数据口径和背景情况的详细说明；最后，预算报告要做到详略得当，公开征求民众的意见，重点详细公布民众最想知道的内容，公开后做好信息的反馈工作，及时回应舆论的意见。

（二）及时确立公开原则

要明确和确立公开原则，遵循这一基本原则来构建具体的制度，并且根据具体的标准来使原则得以实现，从而对预算的具体内容和程序等做出科学和透明的安排。

政府在做出行政行为的时候应该告知和说明详细的理由,还应该通过听证等制度的建立赋予公众参与的权利,使公众在参与中更直接地知情。

也就是说,在预算程序的各个环节中,确立预算公开原则不应仅局限于“知”,还更应该扩展到“为”。

（三）详细全面地公布财政预算信息

首先，要进一步修改和完善现有的《政府收支分类科目》，重点实现我国财政统计与国际财政统计口径的合理衔接，以便进行预算公开和国际比较分析。

现阶段要首先解决财政收支的“全口径”明细反映问题；其次，要与上述政府收支分类科目调整相适应，适当修改有关的政府会计制度，以便实现对政府收支信息的准确记录和快速归集传送；再次，要加快进行政府预算支出标准体系的建设，以解决目前普遍存在的支出标准缺乏或不合理问题。

同时，还要吸收国际的先进经验，积极推行政府支出全程绩效管理。

真正做到立项合理，预算有据，执行有效，经得起推敲；最后，要改进和加强财政信息系统建设和有关政府网站建设，建立社会公众获取政府预算信息的快捷通道。

（四）政府还应提交预算绩效报告

首先，要出台预算绩效管理的相关法规，在预算法等法规当中明确绩效管理，结合我国的基本国情和政治制度，借鉴西方一些发达国家对绩效管理进行专门的立法；其次，要构建科学绩效评价评估体系，清晰和可测量的绩效目标为政府及其公务员设定了明白无误的工作方向和工作任务，量化的绩效指标又能够准确地测量工作任务的完成情况；再次，要建立全方位的绩效评估主体，广泛吸收社会公众、专家、民间组织等参与到预算绩效评估体系中来，让公民参与确定政府的目标，让公民来评价政府在使用了预算中安排的资源后是否实现了其所承诺的目标；最后，要将绩效评估结果与政府的财政支出拨款相挂钩，政府部门预算项目的执行越有效，在下一个财政年度就可以得到更多的财政支出拨款，反之则该部门在下一个财政年度所分配到的公共财政资金量就会大幅度的“缩水”，通过这种激励机制，有效地刺激政府部门在公共预算的执行过程当中最大限度的维护公共利益。

参考文献

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