02建设用地规模修改论证报告.docx
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02建设用地规模修改论证报告
建设用地规模修改论证报告*
1总体规划主要内容和实施情况
1.1总体规划建设用地规模
总体规划确定：
“2020年，全市城镇建设用地规模控制在1450平方千米以内，人均城镇建设用地控制在120平方米以内；中心城区和滨海新区核心区的城镇建设用地总规模控制在580平方千米以内，人均城镇建设用地为92平方米左右”（文本第十条）。
为合理引导中心城市范围内建设用地规模，总规确定2020年中心城市范围内城镇建设用地规模控制在1150平方公里以内，人均建设用地约122平方米；其中主城区城镇建设用地控制在640平方公里以内，人均建设用地约94平方米，滨海新区城镇建设用地控制在510平方公里以内，人均建设用地约170平方米。
表2-1总体规划确定的城镇建设用地规模
2004年（现状）
2020年（规划）
城镇建设用地（km2）
人均（m2）
城镇建设用地（km2）
人均（m2）
市域
1061
147
1450
120
中心城市
中心城区
292
371
74
94
122
外围组团
209
269
128
滨海新区
360
510
170
近郊地区
200
-
300
中心城区和
滨海新区核心区
422
88
580
92
1.2实施情况和用地发展特征
1.2.1实施情况
2009年底，天津市市域城镇建设用地面积约1330.5平方公里，人均城镇建设用地面积约139平方米。
中心城市范围内，城镇建设用地面积约1043.8平方公里，人均城镇建设用地面积约132.5平方米。
表2-22009年现状城镇建设用地与总体规划相关指标对比一览表单位：
平方公里
总体规划2010年城镇建设用地
总体规划2020年城镇建设用地
2009年现状城镇建设用地
备注
市域
1250
1450
1330.5
超过2010年用地控制指标
中心城市
—
1150
1043.8
接近2020年用地控制指标
总体规划确定2010年市域城镇建设用地规模控制在1250平方公里以内（文本第一百一十五条）。
根据现场踏勘和航拍图判读，2009年市域城镇建设用地面积达1330.5平方公里，已经超过总体规划确定的2010年控制指标，接近1450平方公里的2020年控制指标。
总体规划确定2020年中心城市建设用地规模控制在1150平方公里，其中主城区城镇建设用地规模控制在640平方公里，滨海新区城镇建设用地规模控制在510平方公里。
而2009年中心城市现状城镇建设用地规模已达1043.8平方公里，已经接近总体规划确定的2020年建设用地控制指标，其中滨海新区2009年城镇建设用地规模已达461平方公里，已经接近总体规划确定的510平方公里的2020年控制指标。
表2-32009年中心城市城镇建设用地平衡表
用地代号
用地名称
面积（公顷）
占城市建设用地（%）
人均建设用地
（平方米/人）
R
居住用地
21357.17
20.46%
27.1
C
公共设施用地
9588.60
9.19%
12.2
M
工业用地
40613.20
38.91%
51.6
W
仓储用地
5752.80
5.51%
7.3
T
对外交通用地
6110.98
5.85%
7.8
S
道路广场用地
11247.72
10.78%
14.3
U
市政设施用地
2088.87
2.00%
2.7
G
绿地
5354.05
5.13%
6.8
D
特殊用地
2266.34
2.17%
2.9
城镇建设用地
104379.74
100.00%
132.5
注：
2009年中心城市范围内城镇人口约787.5万人。
1.2.2用地增长特征
（1）用地总量增长迅猛
总体规划基期年为2004年，通过对市域、中心城市、主城区和滨海新区2004年现状城镇建设用地规模和2020年规划控制指标的测算，可以发现近年来城镇建设用地增速远远超过规划预期。
总体规划确定市域范围内城镇建设用地年均增速为24.3平方公里/年，截止2009年底，城镇建设用地实际增速为53.8平方公里/年；总体规划预测中心城市城镇建设用地年均增速为18.1平方公里/年，至2009年中心城市城镇建设用地实际增速为37.4平方公里/年。
对2005年以来用地规划许可证发放情况的分析表明，近年来中心城市范围内发放用地规划许可证涉及建设用地面积约185平方公里，建设用地年均增速46.3平方公里/年。
以上现状图比较和规划用地许可证发放情况两个口径均反映出，近年来天津中心城市范围内建设用地实际年均增速均远超过总体规划预测的年均增速一倍以上，呈现出在滨海新区开发开放带动下，建设用地高速增长的发展态势。
表2-4市域、中心城市建设用地增长情况分析表单位：
平方公里
2004年现状城镇建设用地
2010年城镇建设用地
2020年城镇建设用地
预测年均增长
2009年现状城镇建设用地
实际年均增长
市域
1061
1250
1450
24.3
1330.5
53.8
中心城市
861
1150
18.1
1043.8
36.6
主城区
501
640
8.7
583
16.4
滨海新区
360
430
510
9.4
461
20.2
（2）局部地区用地增长超出规划用地范围
从用地增长的空间分布上看，增长热点地区依次为滨海新区、津滨走廊地区和中心城区。
其中滨海新区用地增长最为迅速，5年间年均增速超过20平方公里/年。
用地快速增长也使得若干重大项目的布局突破原有规划确定的建设用地范围，如中新生态城、海河教育园区和中俄合作炼油项目等。
1.2.3用地结构变化特征
（1）大型项目带动，工业用地扩张迅速
随着2006年5月26日国务院下发了《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号文），滨海新区开发开放上升为国家战略，天津市也成为国家主导型大型项目和区域性大型项目集聚的重点地区。
2007年至2009年期间，天津市公布四批80项重大工业项目，其中中央大型企业集团、大院大所投资项目34项，占到项目总数的42.5%。
产业类型涉及航空航天、电子信息产业、装备制造业、汽车工业、化学工业、冶金工业、新能源产业、生物制药与现代医药产业、循环经济类工业、轻工业和国防技工业等11大类别。
中国航天科技、中国航天科工、中国航空工业三大航空航天产业巨头，中国石油化工、中国海洋石油、中国石油天然气、中国化工等四大石油化工巨头，以及中船重工、中国一重、中国粮油、中国建材、中国电子科技、中国一重等行业龙头纷纷落户天津，对天津产业用地规模产生了巨大需求。
滨海新区开发开放为天津产业发展提供了政策支持，天津优质港口与城市的资源组合，使得天津成为北方大区域产业重组的核心和枢纽。
在国家主导型大型项目落户天津的同时，北方区域的诸多大型项目纷纷向天津集聚，分析天津近期在中心城市范围内具体落实的148项重大项目，其中区域内外来项目100余项，占到项目总数的2/3以上，占地面积约48平方公里，占到项目总占地面积的84%以上。
上述具有重大区域影响力的大型项目的落户，极大的推动了天津产业用地的规模拓展。
分析2005年以来天津新增城镇建设用地构成，发现中心城市范围内工业用地增长最快，约占新增建设用地总量的51%以上，工业用地总规模达406平方公里，已经超出总体规划确定的306.5平方公里的2020年控制指标。
这些大型国家主导型和区域性重大项目的落户，以及其后续项目的进一步集聚，必将对城市未来发展的用地规模和空间结构产生重大而深远的影响。
（2）示范小城镇建设，加速用地结构调整
目前天津的发展已经逐步进入以城乡共同发展为目标，着力破除城乡二元结构、构建城乡经济社会一体化发展新格局的重要时期。
天津市作为国土资源部确定的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”第一批试点省（市），从2005年下半年开始，天津结合本地区实际，提出了“以宅基地换房办法建设示范小城镇，推进社会主义新农村建设”的新模式，并进一步确定了“以示范小城镇建设为龙头，全面推进农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区，‘三区’统筹联动发展的工作思路”，以进一步加快农村人口向小城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业集中，进一步完善了“宅基地换房”的内涵。
自2005年底在东丽区华明镇等3个镇启动第一批“示范小城镇”试点，至2009年天津市已先后开展了三批试点镇村挂钩项目，目前正在开展第四批示范小城镇建设。
全市第一、二、三批试点镇村挂钩项目涵盖23镇6村，直接涉及村庄272个，涉及村民16万户、42.5万人，整理村庄建设用地77.78平方公里，节约土地56.93平方公里，新增小城镇安置用地20.85平方公里。
示范小城镇的建设，加速了天津的城镇化进程，逐步缩减了城乡差距；盘活了广大农村地域的存量建设用地资源，在集约节约利用土地的基础上，推动了城镇服务职能的完善和发展空间的拓展，同时也促进了乡村存量建设用地向城镇建设用地的置换，加速了天津市建设用地结构的调整。
图2-1天津市1-4批示范小城镇分布图
1.2.4用地集约利用情况
在建设用地快速增长的同时，天津市城镇建设用地产生的社会经济效益也在不断提高。
从人口来看，2004年市域城镇人口规模为743.13万人，每平方公里城镇建设用地承载的人口规模约为7000人，至2009年每平方公里城镇建设用地承载的人口约为7100人，城镇建设用地人口密度呈现上升趋势。
从地均产出来看，天津的城镇建设用地的地均产业效益有了大幅提高，2004年天津市全市地区生产总值为2931.88亿元，其中第二和第三产业生产总值为2826.9亿元，2004年市域城镇建设用地面积约1061平方公里，建设用地地均GDP为2.66亿元/平方公里。
2009年天津市全市地区生产总值为7500.8亿元，其中第二和第三产业生产总值为7369.8亿元，2009年市域城镇建设用地面积约1330平方公里，建设用地地均GDP为5.54亿元。
可见，2009年城镇建设用地地均生产总值约为2004年的2倍，天津市城镇建设用地的土地产出效益呈现逐年升高的趋势。
这一特征也显著的反映在开发区的土地集约利用水平上。
至2009年天津市通过国家审核并公告的开发区有31家，其中国家级开发区6家，核准面积约108平方公里，省级开发区25家，核准面积约157平方公里。
根据国土部门测算，天津市范围内的开发区土地集约利用水平较高，位居全国前列。
其中国家级开发区工业用地地均投资强度超过40亿元/平方公里，地均工业产值达到117亿元/平方公里，均属于国家认定的高度集约区范畴；省级开发区地均投资强度超过26亿元/平方公里，地均工业产值达到51亿元/平方公里，属于国家认定的集约利用区范畴。
表2-5国家级开发区土地集约利用情况统计表
序号
园区名称
土地总面积
（公顷）
工业总产值
（万元）
工业企业固定资产投资（万元）
工业用地
综合容积率
工业用地固定
资产投入强度
（万元/公顷）
工业用地
产出强度
（万元/公顷）
1
天津经济技术开发区
3797.04
24985800.00
7831200.00
0.65
5411
17265
2
天津出口加工区
254.00
649830.36
23000.00
0.67
411
11602
3
天津港保税区
517.05
3667898.20
967216.30
0.64
2852
10817
4
天津保税物流园区
152.53
301833.96
158029.40
0.59
4918
9394
5
天津新技术产业园区
5112.62
12198691.26
5368309.68
0.52
3195
7261
6
天津东疆保税港区
1028.88
0.00
50354.00
1.05
2764
0
合计（平均）
10862.12
41804053.78
14398109.38
0.59
4030
11701
资料来源：
天津市国房局
以上分析可见，随着天津城镇建设用地的快速扩张，地均生产总值呈现出大幅升高的趋势，但人口密度基本持平，原因在于，随着滨海新区的开发开放，天津的主导产业结构有了较大变化，逐步由劳动密集性转向资本密集型、技术密集型，致使每平方公里建设用地的经济产出逐渐增大，但承载的劳动力逐渐减少。
总之，在滨海新区开发开放背景下，经济社会发展快速发展不仅带动了天津市城镇建设用地的不断扩张，而且提高了建设用地产出效益和土地集约利用程度。
1.3小结
通过实施情况的分析可以发现，总体规划确定的建设用地规模内容得到超前和快速实施。
总体规划实施以来，建设用地快速扩张，总量的增长远远高于规划的预期，集约利用水平不断提高，特别是其中工业用地迅猛增长，已经突破了总体规划确定的工业用地总量。
在目前发展态势下，总体规划确定的城镇建设用地规模已经不能满足天津经济社会发展的需要，需要根据新的形势和新的要求，调整城镇建设用地规模，保障未来的发展。
2建设用地规模的修改思路
2.106版总规用地规模确定思路
在市域层面，总体规划在统筹考虑天津市建设用地增长需求的基础上，主要运用人均建设用地指标这一技术指标，对市域城镇建设用地规模进行预测和控制，提出“到2020年全市新增城镇建设用地389平方公里，城镇建设用地规模控制在1450平方公里以内，人均城镇建设用地控制在120平方米以内”的城镇建设用地控制指标。
在中心城市层面，总体规划同样主要基于人均用地指标，测算出中心城市城镇建设用地规模，提出“2020年中心城市范围内城镇建设用地规模控制在1150平方公里以内，人均建设用地约122平方米”；此外，考虑到产业发展前景的不确定性，总体规划将独立工矿用地不计入城镇建设用地规模，并在临港工业区、海河中游地区预留了部分发展备用地，以保障未来产业用地发展需求。
总体而言，总体规划主要依据人口规模预测结果，采用人均建设用地指标法，对2020年城镇建设用地规模进行了测算。
其指标是在1990年代初期，基于全国不同类型城市建设用地规模统计而形成的，目前人均建设用地指标法已经是城市规划编制中最常用的一种方法，对于常规发展态势下的城市规模测算具有较强的适用性。
总体规划从2004年6月启动修编，到2005年6月建设部组织召开城市规划部级联席会议审查成果，滨海新区开发开放尚未正式纳入国家战略，天津仍处于常规发展阶段。
因此，当时采用人均指标法是较为合理的建设用地规模预测方式。
同时，考虑到未来发展前景的不确定性，总体规划采用了发展备用地等技术手段，为支撑产业快速发展提供了一定的空间。
目前，随着滨海新区开发开放上升为国家战略，天津进入了超常规、跨越式发展时期，因此，有必要在分析目前建设用地发展特征和未来用地发展态势的基础上，对城镇建设用地规模进行科学测算，为实现国家赋予天津的发展目标提供良好的空间载体支撑。
2.2总体规划用地规模确定思路的不适应
近年来，在国家政策支持和区域协调增强背景下，天津城市发展进入了超常规、跨越式发展阶段。
天津的城镇建设用地规模增长呈现出不同于一般城市的发展规律，基于统计意义、旨在指导一般性城镇建设用地规模测算的人均指标法已经不适应于未来一定时期内天津的城镇建设用地规模测算，主要表现在以下几个方面。
（1）城市建设用地规模与人口增长相关性较低
通过对天津市2000年以来的人口增速与城镇建设用地数据对比研究发现，市域城镇建设用地规模增速与城镇人口规模增速两者相关性非常低，基于统计意义上的人均建设用地指标法以难以指导天津未来城镇建设用地规模的测算。
目前，国际上一般采用城镇用地增长弹性系数（即建设用地增长率与人口增长率之比）来衡量人口规模与用地规模之间的关系。
相关研究表明，城镇建设用地与人口增长的弹性系数公认合理值为1.12，并以1.12作为基点，向上向下0.5差值范围以内作为有效弹性区间，即将弹性系数分为小于0.62，0.62到1.62之间和大于1.62三个区间，小于0.62为人口增长远大于建设用地增长，建设用地的人口承载能力不足，大于1.62为建设用地增长远大于人口增长，建设用地规模不仅服务于人口增长。
1999年—2007年我国城镇建设用地增长弹性系数接近1.8，通过对天津2000年以来的城市相关统计数据分析，目前天津城镇用地增长弹性系数为5.22，这意味着天津城镇建设用地规模的扩张已不仅仅是满足城镇人口的发展需求，人均用地指标法已经不能有效指导天津超常规、跨越式发展时期的城镇建设用地规模测算。
图2-2人口与城镇建设用地增速比较
（2）新增城镇建设用地规模与经济规模高度相关
2004年以来天津市域新增城镇建设用地约269平方公里，经济总量增加了4569亿元，新增建设用地地均产出约为16.98亿元/平方公里，远高于5.64亿元/平方公里的整体地均产出水平，这表明近年来新增城镇建设用地有力的支撑了天津市的经济发展。
通过对2000年以来天津二、三产增加值与新增城镇建设用地规模之间的关系进行一元回归拟合相关性分析，发现二、三产增加值与城镇建设用地规模之间的相关性系数r2均在0.97以上，反映出新增建设用地规模与二、三产增加值之间存在高度相关特征。
（3）主导产业类型导致单位用地人口密度较低
总体规划实施以来，随着中俄炼油、百万吨乙烯、大飞机、大火箭等大型重化、重装产业项目的涌入，天津的主导产业有了明显的重型化趋势，从2004年的电子信息、汽车、化工、医药等偏轻的产业结构，逐步向航空航天、石油化工、装备制造等重型化产业结构转变。
产业结构的转变对城镇建设用地产生了不同于以往的发展需求。
重化、重装等产业类型相对于电子信息、汽车灯产业有着占地规模大、就业密度低等特征。
例如，新近投产的天津百万吨乙烯千万吨炼油项目，占地约3平方公里，直接就业人口不足4000人；空客320总装项目，占地约0.7平方公里，直接就业人口约2000人；目前已启动建设的南港工业区，占地面积约160平方公里，就业人口测算约为25万人。
由此可见，重化、重装项目的涌入和产业结构的重型化调整，极大的提高了天津城镇建设用地需求。
未来随着重化、重装项目上下游配套产业的发展，将在一定程度上提高产业用地的人口密度，但受众多大项目影响，未来天津市城镇建设用地人口密度偏低的特征仍将在相当长时期内保持。
2.3建设用地规模修改的基本思路
分析目前城镇建设用地的增长特征和未来发展趋势，总体规划采用的人均指标规模预测法已经不适于超常规、跨越式发展时期的天津实际，因而总体规划确定的用地规模无法满足未来的需求。
总体规划用地规模的修改应统筹考虑用地目前需求态势和天津市未来发展目标，预留充分的发展空间，保障国家和区域发展目标的实现。
对于用地规模增加的幅度，应妥善处理用地需求特征和供给可能的关系，协调城市总体规划与正在修编的天津市土地利用总体规划的相互关系。
3未来建设用地的需求与供给分析
3.1未来建设用地的需求特征
3.1.1建设用地需求的总量特征
滨海新区开发开放纳入国家发展战略，成为深圳、浦东新区之后的又一区域经济增长极，滨海新区的经济、人口将实现超常规的发展；天津定位为北方经济中心，在在北方经济崛起、区域城镇化中具有独特的地位，是区域产业、人口集聚的中心城市，将实现经济、人口的跨越式发展。
滨海新区和天津的发展态势，决定了天津在未来一段时期内持续性、大量的建设用地需求。
（1）重大项目集聚，独立工矿用地需求激增
北方地区是我国重要的工业基地和能源富集地区，随着经济全球化、区域化联系增强，北方地区重型产业和原材料产业需要寻求更好的发展区位支撑，以实现资源与市场的密切衔接，呈现“沿海化布局”基本态势。
天津兼具门户区位、港口和交通优势、大城市基础、完整的工业体系等条件，成为产业集聚的重心。
目前中国航空工业集团、中国航天科工集团、中国北车集团、中国一重（齐齐哈尔）、中船重工、太原重工、河北长城汽车、西部矿业等大型龙头型项目纷纷落户天津，产生了巨大的用地需求。
在龙头项目的带动下，上下游配套产业集聚发展，进一步刺激了工业用地和独立工矿用地需求。
（2）人口快速增长，城镇空间规模需求增大
目前我国已进入快速城镇化阶段，并将持续一二十年。
从国内外城镇化经验看，人口向城镇群、大城市区域集聚的态势非常明显，如美国东北部大西洋沿岸城市群面积占全美的1.5%，人口占20%，日本太平洋沿岸城市群面积占全国的6%，人口占61%。
珠三角、长三角、京津冀城镇群是我国人口集聚的核心区域，而其中深圳、广州、上海、北京、天津等大城市成为人口增长最快的城市。
在京津冀城镇化过程中，相对于实际总人口超过2200万、人口已近乎饱和的北京，天津拥有较大的用地空间，经济和就业岗位增长保持高速势头，必然成为区域城镇化的中心城市。
由此，快速集聚的人口，带来城镇空间规模的需求。
综上所述，天津的用地需求将呈现两大特征：
一是大型产业项目和产业链条的完善对工业用地以及土地利用规划分类中的独立工矿用地大量需求，二是人口快速集聚推进城镇化空间需求，因此未来一定时期内天津将处于建设用地规模的高平台快速扩张期。
3.1.2建设用地需求的阶段特征
根据经济、人口增长的阶段性，可以判断建设用地需求数量、结构的阶段性。
天津的经济、人口增长大致可分为三个阶段：
投资拉动阶段、工业主导阶段、服务业主导阶段。
第一阶段，固定资产投资规模巨大，道路、市政基础设施全面铺开，大型项目纷纷落户，投资成为拉动经济增长、人口集聚的主导动力。
此阶段用地需求的特征是：
用地需求总量大，2007、2008年来天津市建设用地规划许可证审批面积都在50平方公里以上；单一项目用地面积超大，如如空客320项目占地0.7平方公里、中石化百万吨乙烯项目占地3平方公里、铁道部机车维修基地项目占地1.5平方公里，而中新生态城、海河教育园区等一次性开发土地达数平方公里；以工业用地为主，新增的外来人口以基础性劳动力为主，居住用地需求小，且新发展用地较离散，未形成城市效应，公共设施用地需求小。
第二阶段，大型工业项目建成投产，配套加工制造业逐步集聚，工业成为拉动经济增长、人口集聚的主导动力，服务业和城市建设跟随工业发展。
此阶段用地需求的特征是：
单一项目用地减少，但配套项目众多，工业用地保持高位需求；产业发展吸引的技术工人、专业人员支付能力较强，提升了居住用地和公共设施用地需求，因为工业用地、居住用地、公共设施用地的同步需求，促使总用地需求保持高位。
第三阶段，工业发展以结构升级为主、规模性扩张为辅，同时服务业增速高于工业，主导经济发展。
此阶段用地需求的特征是：
工业用地需求降低，城市发展开始促进工业用地置换为居住和公共设施用地；城市人口结构优化、服务业快速发展，对居住和公共设施用地需求增加，但居住用地和公共设施用地容纳的人口和经济皆远高于工业用地，居住和公共设施用地需求的总量并不大，且以填充式发展为主，工业用地需求降低、居住和公共设施用地需求小幅增加，促使用地总需求降低。
根据滨海新区和天津经济发展的基本态势和产业结构变化的规律，判断投资拉动阶段仍将持续三四年，而工业主导阶段与投资拉动阶段有一定交叉，并可持续到2010年代中后期，此后进入服务业主导阶段。
综合以上经济、人口增长阶段的判断和用地需求分析，2010年代前半期为天津市土地需求旺盛期，此后土地需求量逐步降低。
3.2建设用地的需求分析
3.2.1市
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