土地开发和城市建设用地开发研究.docx
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土地开发和城市建设用地开发研究
土地开发和城市建设用地开发研究
——以珠海市为例
中文提要
伴随着工业化、城市化的不断发展，土地资源开发利用逐步成为城市规划的一项重要任务。
同时，有计划的开发土地资源，是政府引导城市建设开发，有效经营城市的主要手段，是城市管理的核心环节之一。
土地资源开发涉及到社会和经济发展、技术和环境条件、政策和体制背景等各种因素，合理的开发策略将对城市经济的发展起到积极的推动与促进作用；反之，会对城市的经济发展造成不必要的损失与阻碍。
本文以广东省珠海市为例，前一部分是土地开发和城市建设用地开发基本涵义；第二部分是对于珠海城市土地开发和城市建设用地开发的现状整体描述以及对珠海城市土地开发和城市建设用地开发现状的分析和评价；最后一部分则是在对现状调查与分析的基础上，提出相应的土地开发策略。
外文提要
Coupledwiththerapiddevelopmentofindustrializationandurbanization,thedevelopmentandutilizationoflandresourceshasbecomeanimportanttaskofcityplanning.Atthesametime,aproperlyplanneddevelopmentoflandresourcesisanimportantmeansforthegovernmenttomanagethecityplanning.Thedevelopmentoflandresourcesinvolveseconomicdevelopmentofthecity,technicalandenvironmentalconditions,regulationsandotherfactors.Reasonablepolicieswillacceleratetheeconomicdevelopmentofthecity,whileunreasonablepolicieswillresultinunnecessarylossesandobstruction.TheauthorwillpresentacasestudyofZhuhai,GuangdongProvince.Thefirstchapterisanintroductiontothedevelopmentoflandresourcesandcityconstructionsites.ThesecondchapterexplorethesituationandanalysesZhuhai’sdevelopmentoflandresourcesandcityconstructionsites.Inthelastpart,basedonthecase-study,theauthorproposesdevelopmentoflandresourcespolicies.
关键词：
城市建设用地开发土地开发珠海
一、土地开发和城市建设用地开发涵义
土地开发从广义上来讲是指因人类生产建设和生活不断发展的需要，采用一定的现代科学技术的经济手段，扩大对土地的有效利用范围或提高对土地的利用深度所进行的活动，包括对尚未利用的土地进行开垦和利用，以扩大土地利用范围，也包括对已利用的土地进行整治，以提高土地利用率和集约经营程度。
从狭义的角度理解，土地开发主要是对未利用土地的开发利用，要实现耕地总量动态平衡，未利用土地开发是补充耕地的一种有效途径。
城市建设用地开发则是根据城市社会经济发展变化的需求，在城市原有的土地利用、规划、经营方式上加以改变，来提高土地利用综合效益的活动。
它也是城市土地利用规划在具体操作上的实现。
二、珠海市土地开发和城市建设用地开发研究
（一）珠海市土地资源开发背景分析
1.珠海市区位背景
珠海位于中国广东省南部，珠江出海口西南部，濒临南海。
珠海置身于庞大的珠江三角洲城市群中，东与香港、深圳水域相连,南与澳门陆地相接，北距广州市140公里，西有中山、江门两市。
珠海毗邻港、澳和位于珠江三角洲出海口的特殊地理位置，使珠海可以发挥内外经济和文化往来口岸的通道作用；与港、澳及东南亚的传统联系使珠海具有地缘、政治和经济优势；靠近国际海运主要航道和拥有区域内主要可通航内河出海口的地理条件，使珠海便于联系远洋市场与内陆腹地。
这些区位优势意味着珠海的土地资源开发区位优势十分优越，土地利用价值潜力十分高，并在未来有巨大的提升空间。
土地资源开发的好坏，必然直接影响到珠海的城市经济发展。
2.珠海市城市经济发展背景
1979年“十一届三中”全会的召开，标志着我国进入了一个以经济建设为核心的新的发展时期。
1980年8月26日，珠海、深圳、汕头、厦门四个经济特区正式建立，并赋予众多的优惠政策。
在建立经济特区初期，珠海强调地理环境优势，确定了以旅游业为主的发展方向。
但经过几年的发展，珠海发展速度明显落后与深圳。
针对这种状况，珠海调整了其发展战略。
明确的发展思路使得珠海快速发展，至1992年逐步超过广州、深圳，处与珠三角领先地位。
珠三角城镇空间格局呈现穗、深（港）、珠（澳）三中心的城市群雏形。
在1990年代初期，珠海在原来方针的基础上制订了开发东西部的战略发展规划，但是这一发展思路的实际效果并不理想。
至1997年珠海虽然在吸引外资方面仍处于珠三角的领先水平，但是城市经济增长速度已逐渐落后。
在珠三角广佛、深莞惠、珠中江三大都市区的城市格局中，广州、深圳为中心的趋势明显，而位于西岸的珠海则逐步被边缘化。
进入2000年以后，虽然珠海与广东、佛山、深圳的差距进一步被拉大，但是新的发展契机已经出现。
国家十一五规划中提出：
“保持香港、澳门长期繁荣稳定。
加强内地和港澳在基础设施建设、产业发展、资源利用、环境保护等方面的合作。
支持香港发展金融、航运、旅游、资讯等服务业，保持香港国际金融、贸易、航运等中心的地位。
支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展。
”珠海面临这样一个新的发展期，如果想要抓住发展的机遇，振兴经济，重新与珠三角地区其他城市展开竞争，进一步加入经济全球化与区域一体化的体系，就必须先在土地资源开发利用的规划上，城市发展、经济发展下文章。
（二）珠海市土地开发现状调查
1.珠海市土地利用现状结构
根据珠海市土地利用总体规划（1996－2010），在珠海市1597.72Km2的土地资源总面积中，各类土地利用现状如下：
表1珠海市土地利用类型结构
土地利用类型
面积（Km2）
结构（%）
耕地
253.13
15.84
园地
66.62
4.17
林地
408.56
25.57
牧草地
0.09
0.0056
居民点及工矿用地
275.81
17.26
交通用地注1
42.98
2.69
水域
479.02
29.98
未利用土地
71.51
4.48
总计
1597.72
100
注1:
用地面积中包括道路两侧的控制用地
2.珠海市土地开发利用的优势
从广东全省看，珠海市土地资源比较丰富，特别是滩涂资源更具有得天独厚的优势。
（1）丰富的人均土地资源
珠海市人均土地资源为2365.2平方米，高于珠江三角洲2.88亩/人的平均水平，每平方公里为409人，远低于珠江三角洲520人/Km2的平均水平，可见，珠海市的人均土地资源非常丰富。
表2珠三角地区土地拥有量的比较
总人口
（万人）
土地面积
（平方公里）
人均土地拥有量
（平方米）
珠三角区域
2056
41596
1920
广州
390.2
1444
370.1
深圳
103
2020
1961.2
中山
126.8
1683
1327.3
东莞
145.3
2465
1696.5
珠海
67.34
1592.7
2365.2
从上表中可以看出，珠海市的人均土地拥有量在珠三角区域内的城市群中占有领先的优势。
（2）丰富的滩涂资源
珠海市滩涂资源开发前景广阔。
滩涂占珠海土地资源类型的6%，随着人口增加和城市化进程的加快，人均耕地面积在减少，而开发滩涂可扩大耕地面积，具有很高的社会、经济效益。
（三）土地开发利用存在的主要问题
虽然珠海土地资源开发利用存在着一定程度上的优势。
但是其仍然存在以下几个方面问题：
（1）耕地数量逐年减少，耕地质量难以提高
“人多地少，耕地资源不足”，是基本国情，同时也是珠海市市情。
珠海市目前耕地面积平均每年减少耕地2867公顷。
今后一定时期内，随着经济的不断发展和人口的递增，土地供需矛盾将愈加突出。
珠江三角洲沉积土田占据了珠海耕地的86％以上，整个西部基本上都是围海所成，地势低洼，不少地区海拔为负值。
这样就导致耕地地下水位高，影响了作物的根系发育，作物产量难以提高，土地效益未完全发挥，成为珠海土地资源利用的制约因素之一。
（2）海岛土地资源开发利用的限制因素多
从自然条件看，大部分海岛面积过小，土壤条件不佳，几乎没有耕地，制约了海岛种植业的发展；其次，海岛淡水资源储量不足，成为另一个制约因素。
（3）土地利用较粗放
A.耕地利用较粗放
珠海市2008年农作物播种面积比2000年减少16601公顷，可见，耕地利用率明显偏低。
大部分山塘水库未予充分利用，但目前珠海市每年还有数千亩耕地改为鱼塘，这在资源的利用上是浪费。
B.城市建设用地较粗放
珠海市在城市发展过程中尚仍存在盲目扩展和圈占土地现象，城镇人均用地24平方米/人，比全省城镇人均用地90.7平方米/人高出15平方米/人。
C.工业用地效益较低
珠海市工业用地经济效益，根据对各类工厂企业的抽样调查结果，1996年约为718万元/公顷。
这一工业用地经济效益在珠江三角洲地区属于偏低，其主要原因是工业用地数量偏大，工业企业内部用地结构不合理，征多用少，低层厂房多。
（4）水土流失严重
据统计，珠海市水土流失面积499.5公顷，其中片蚀220.4公顷，沟蚀275.3公顷。
特别是在西区开发过程中，开山炸石、取土填地、围海造湖，形成光山秃岭，森林及植被受到破坏，减弱了水土涵养功能，在暴雨冲刷下，水土流失较严重，使土地生产力下降。
（三）珠海市城市建设用地现状调查
1.城市建设用地的来源状况
从1980年至今，随着经济的发展,城市建设飞速发展,珠海已由原来的小渔村,发展成今天的现代化滨海城市，市域土地面积不断增加，城市建设用地也在不停扩张。
珠海城市建设发展用地来源主要包括以下几个方式
（1）统征地
在城市建设发展的初期,珠海政府采取了对农业土地统征与预征的方式，使农村集体土地国有化，这对珠海城市后来高速的发展打下了坚实的基础。
在成立特区后的前期发展过程中，城市建设用地的很大一部分是通过征用耕地开发而形成的。
通过这种方式得来的城市用地主要分布在城市中部，而在城市的西部也留有大量统征或预征但尚未进行建设的土地。
（2）围海造地
围海造地是珠海增加土地的另一项重要的来源。
自特区成立至现在，围垦土地约300平方公里左右，而这部分土地主要被用于养殖、种植和土地开发，实际上用于城市建设开发的用地不足10平方公里，也有很大一部分计划开发的用地被空置。
在现状建设用地中，这一类型的城市用地主要分布在西部的机场一带，中部的情侣路一带，以及横琴、湾仔、唐家、淇澳等地的沿海一带；一些东部区域中的岛屿也有填海用地。
这类用地将可能会成为未来城市建设用地的主要来源之一。
如横琴岛的大量填海土地的用地规划已完成，并已经开始进行土地平整与基础设施的建设。
（3）城市改造
经济特区成立前，珠海的城区的面积仅有2.07平方公里。
随着市区范围的不断扩大，原来的一些乡、镇、村也被划入了城市之中。
出于各方面原因，改造工作的结果并不完善，在城市市区内仍然存在着较多尚未完成改造的“城中镇”、“城中村”的地区。
随着城市的发展，对城市中原有相对落后地区的改造越来越受到重视。
为了提高城市的总体竞争力，提高城市土地开发利用效率，对城市内部的旧镇区、旧村庄的继续改造也应将成为珠海城市建设的重点问题。
表3珠海市市域现状建设用地平衡表
序号
类别代码
用地性质
用地面积
占现状用地的
现状划拨用地
人均城市建设用地A
人均城市建设用地B
人均划拨用地A
人均划拨用地B
（公顷）
（％）
（公顷）
（平方米/人）
（平方米/人）
（平方米/人）
（平方米/人）
1
R
居住用地
4344
42.5
2911
46.93
64.55
31.4
43.3
2
C
公共设施用地
1685
16.5
900
18.20
25.04
9.7
13.4
3
M
工业用地
1487
14.5
808
16.06
22.09
8.7
12.0
4
W
仓储
196
1.9
16
2.12
2.91
0.2
0.2
5
T
对外交通用地
450
4.4
12
4.86
6.69
0.1
0.2
6
S
道路广场用地
1239
12.1
6
13.38
18.40
0.1
0.1
7
U
市政公共设施用地
161
1.6
71
1.74
2.40
0.8
1.1
8
G
绿地
482
4.7
270
5.20
7.16
2.9
4.0
9
D
特殊用地
77
0.7
40
0.83
1.14
0.4
0.6
10
E
水域
99
1.0
0
1.07
1.47
0.0
0.0
11
合计
10219
100.0
5035
110.39
151.84
54.4
74.8
注：
1、表格中的数据包括市区和斗门县。
2、人均城市建设用地A以现状常住人口和暂住人口的总和计算。
人均城市建设用地B以现状常住人口计算。
人均划拨用地A以现状常住人口和暂住人口的总和计算。
人均划拨建设用地B以现状常住人口计算。
2.城市建设用地现状分析
（1）城市建设用地性质分析
用地使用性质的特征
由表中可以看出城市中不同区域，不同组团之间在建设用地使用性质的构成上存在着较大的差异。
这些差异表现为：
A.城市中心地区的公共设施与城市绿地比例明显占优
公共设施的高比例区集中在中部地区的中心城区与北区，在中心城区、北区与南区，公共设施的比例分别为16.9%、42.6%、3.8%；而在西区与斗门，公共设施的比例分别为9.2%、4.1%。
也就是说有82％的公共设施分布在了城市中部地区。
城市绿地的绝大部分集中于中心城区内，占了城市绿地分布的80％。
而分布在其他地区的城市绿地却表现出了明显的不足。
B.城市交通设施的比例在西区明显偏高
在对外交通设施用地上，由于机场与港口位于西区境内，使得西区内对外交通用地占了全市该类用地近90％。
在城市道路广场用地上，西区的分布比例及在用地结构中所占的比例也较高。
C.部分区域的用地构成有欠完整
就全市而言，中心城区的发展较为成熟，在用地构成上也较为合理。
而西区和北区由于在自身的发展建设上还处在起步阶段，因而在用地的构成上表现出不完整的特征。
如在北区中，由于赛车场、珍珠乐园、珠海大学的存在，使得该片区中公共设施所占的比例达到42.6%；又斗门高达66.3%的居住区比例，却只有4.1%的公共设施用地。
所以说，这些区域的用地构成并不完整，对于中心城区仍有很高的依赖性。
表4珠海市各地区城市（镇）建设用地构成（单位：
公顷%）
用地性质
中心城区
北区
南区
西区
斗门
面积
比例
面积
比例
面积
比例
面积
比例
面积
比例
居住
1537
42.1
556
31.9
340
55.7
851
32.5
1060
66.3
公共设施
616
16.9
742
42.6
23
3.8
239
9.2
65
4.1
工业
504
13.8
131
7.6
129
21.1
458
17.5
264
16.5
仓储
6
0.2
47
2.7
0
0.0
114
4.4
29
1.8
对外交通
42
1.1
0
0.0
0
0.0
405
15.5
4
0.2
道路广场
420
11.5
187
10.7
76
12.4
405
15.5
150
9.4
市政公用
122
3.3
9
0.5
5
0.8
22
0.8
4
0.2
绿地
388
10.6
33
1.9
33
5.4
5
0.2
23
1.5
特殊
19
0.5
36
2.1
5
0.8
17
0.6
0
0.0
水域
0
0.0
0
0.0
0
0.0
99
3.8
0
0.0
合计
3654
100.0
1741
100.0
611
100.0
2614
100.0
1599
100.0
表5珠海市各类建设用地在不同地区的分布（单位：
公顷%）
用地性质
中心城区
北区
南区
西区
斗门
合计
面积
比例
面积
比例
面积
比例
面积
比例
面积
比例
面积
比例
居住
1537
35.4
556
12.8
340
7.8
851
19.6
1060
24.4
4344
100
公共设施
616
36.6
742
44.0
23
1.4
239
14.2
65
3.9
1685
100
工业
504
33.9
131
8.8
129
8.7
458
30.8
264
17.8
1486
100
仓储
6
3.1
47
24.0
0
0.0
114
58.2
29
14.8
196
100
对外交通
42
9.3
0
0.0
0
0.0
405
89.8
4
0.9
451
100
道路广场
420
33.9
187
15.1
76
6.1
405
32.7
150
12.1
1238
100
市政公用
122
75.3
9
5.6
5
3.1
22
13.6
4
2.5
162
100
绿地
388
80.5
33
6.8
33
6.8
5
1.0
23
4.8
482
100
特殊
19
24.7
36
46.8
5
6.5
17
22.1
0
0.0
77
100
水域
0
0.0
0
0.0
0
0.0
99
100
0
0.0
99
100
总用地
3654
35.8
1741
17.0
611
6.0
2614
25.6
1599
15.6
10219
100
（2）用地使用性质的特征成因分析
形成用地使用性质特征的原因是多种多样的，大体上可以归纳为以下几点：
A.城市职能的决定
珠海的现状城市职能中，以旅游业、房地产业、高附加值工业为重点。
这就使得在与旅游、会展、度假相关的城市设施的建设上获得了重点的发展，相关用地的所占的比例较大。
如赛车场、珍珠乐园、航展中心、圆明新园、度假村等，这几个项目占地面积之和有10平方公里以上，这也使得公共设施的用地比例较高；良好的环境又使得房地产业得到了较多的发展，是居住用地的比例较高的原因之一。
B.政府行为的影响
政府行为对于城市的格局有着较大的影响，例如西区，是政府通过机场建设和港口建设重点扶持的，这就使得这西区在用地的构成上存在着交通设施比例较高，而其他设施的配套尚未完善的情况。
C.区域间竞争的作用
区域间的竞争又使珠海必须以自身的优势来发展相应的职能。
如珠海工业的发展速度要比珠三角东岸的深圳、东莞，西岸的中山、江门等城市缓慢。
区域间的竞争，使得珠海未在前一轮工业转移的浪潮中获得较多的投资，使得工业用地的比例偏低。
而作为旅游、会展等用地的比例则较高。
在今后的一段时期内，这种区域间的竞争将仍然存在。
区域城市间的作用，使得珠海在城市职能的选择上必须要发挥自身的比较优势条件，采取在与周边城市的竞争中加强协调互动的发展方式，并使这些职能在空间的选择上获得较为合理的配置。
（3）城市建设用地的开发状况分析
城市建设用地的开发状况是指城市现有用地的建设使用情况，它是反映城市土地使用效率的标志之一。
A.城市建设用地种类调查分析
根据珠海的具体情况，可以把用地的开发状况大体上划分为三种情况：
1）已经完成建设的用地，主要指现状种已建成的用地。
2）用地性质已经确定，但由于种种原因尚未予以建设的用地。
主要指已划拨或出让，但仅完成初步开发或尚未开发的土地。
这类用地一般又包括以下两种情况：
第一，已划拨未建设，但用地已被平整。
说明对于土地已有初步的投入，进行了初步的开发。
这类用地主要分布在在中部地区，以及西部的三灶等地。
第二是已划拨未建设，但用地尚未平整。
说明对于土地尚未有所开发投入。
这类用地主要分布在西部的井岸白蕉、红旗等地。
3）尚未确定用地性质的城市土地。
这类土地尚掌握在政府的手中，又可以分为两种情况：
第一，已经具备了良好的建设开发条件的土地，即未出让划拨但已平整的用地。
第二是尚不具备建设开发的土地，即尚未划拨出让也未平整的土地。
表6珠海市城市（镇）建设用地开发状况：
中心城区
北区
南区
西区
市区
斗门
全市域
建成
3654
1741
611
2641
8647
1599
10246
出让-已平
812
548
840
717
2917
1098
4015
出让-未平
237
588
0
193
1018
0
1018
未出让-已平
690
156
812
690
2348
236
2584
B.关于划拨出让而未建设土地的特征分析
目前的城市建设用地中存在着大量虽已划拨或出让但尚未建设的用地，这是开发热潮与特定的土地经济运作方式所遗留下来的产物。
这一部分土地值得在今后的城市规划建设中引起足够的注意。
a.数量特征
表7珠海市各地区城市（镇）已建成用地与划拨未开发用比例
用地性质
K系数=划拨/建成
中心城区
北区
南区
西区注2
斗门
全市域
居住
0.31
0.59
1.54
0.60
1.01
0.67
公共设施
0.52
0.45
8.22
0.16
0.31
0.53
工业
0.27
1.49
0.92
0.76
0.04
0.54
仓储
1.17
0.08
0.08
对外交通
0.19
0.03
道路广场
0.01
0.01
0.00
市政公用
0.40
2.00
0.60
0.25
0.44
绿地
0.07
升级会员 