程序效益视野中人民法庭立审执职权的多层解析与模式建构.docx
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程序效益视野中人民法庭立审执职权的多层解析与模式建构
程序效益视野中人民法庭立审执职权的多层解析与模式建构
——以上海法院人民法庭的实践为分析样本
李业亮
一、程序效益：
考察职权配置的新视角
所谓程序效益，其实质是诉讼主体以最低成本取得最大收益。
依据成本、效益的内涵是否包含伦理成本和伦理收益，程序效益有一元效益说和综合效益说两种，一元效益说注重从程序的经济成本的角度研究程序效益，而在多元效益说看来，程序效益不仅包含了经济效益，还包含了政治效益、社会效益和伦理效益。
程序效益作为民事诉讼程序的应有价值，日益成为当前世界各国司法改革的目标模式，例如自20世纪90年代以来，英国大力推行旨在简化诉讼程序、提高效率、减少拖延、降低成本、考虑法院的资源配置为主要目标的司法改革，并取得了阶段性成果，美国以为社区和公众提供合格的“司法产品”为服务宗旨，通过各项措施为公众接近、利用法院和司法程序创造便利条件，而荷兰则由保险公司为国民提供法律保险，发生法律争议先由保险公司协调解决，调解率达到96%，大大分流了纠纷。
笔者认为，程序效益既是一种分析方法，又是诉讼制度的内在价值，也是世界各国程序改革的主要动力和重要方向。
作为一种分析方法，程序效益从以下三个方面为我们开启了考察法院职权配置模式的全新视角：
1.对需求的关注，程序效益的一个基本要素就是程序收益，也即诉讼产出能否满足各个诉讼主体的愿望和目的,以及诉讼产出的社会效果。
国民才是享受司法所提供服务的最大受益者，同时终究也是国民负担着审判的成本，司法在终极意义上的真正主体是国民而不是法律家，因而司法成本政策的形成应尽量反映国民的关注和呼声。
2.对成本的关注，程序效益的另一个基本要素是诉讼成本，棚濑孝雄以成本分析的视角将司法视为生产正义的过程,并将生产正义的成本分为国家负担的审理成本和当事人负担的诉讼成本。
波斯纳认为恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益极大化，而且审判程序本身必须做到尽可能降低成本，提高判决收益。
为此，他提出了错误成本和直接成本两个概念，错误成本为法院错误的判决导致的资源的浪费，直接成本为程序主体在程序运行中投入的时间、人力、财力等成本。
德沃金在此基础上提出了道德成本的概念，主张错误判决除带来经济成本外，还造成道德耗费。
3.对公正的关注，程序公正观念肇端于英国，并为美国所继承和发展。
波斯纳曾指出:
“公正在法律中的第二个意义是指效率”，而我国有学者认为，程序效益与程序公正具有统一性，且程序效益本身便可视为程序公正既分立又统一的组成部分。
二、多层解析：
对现实样本三个层面的考察
要优化人民法庭立审执职权配置，完善运行机制，首先需要以程序效益为视角对人民法庭的职权配置及运行模式进行全面考察。
（一）职权设置层面
此一层面主要考察的是除了审判权外，是否应赋予人民法庭立案、执行权。
《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》中规定，人民法庭可以直接受案、执行本庭审结的案件。
上海高院《关于上海法院人民法庭工作的若干意见》规定，人民法庭审判案件外，还应根据立案、审判、执行兼顾的诉讼便民原则，开展就地立案和执行工作。
上海高院《关于进一步加强上海法院人民法庭工作的若干意见》要求进一步完善人民法庭立审执功能，健全直接立案、即立即审制度，并探索法庭直接执行的有效机制。
目前，上海法院人民法庭“直接立案”机制全面落实，大大简化了立案流程，解决了辖区群众“立案难”的问题。
不少法庭还积极探索与法庭工作相适应的审执兼顾机制，设专人办理执行案件。
2009年，已设专人办理执行案件的12家人民法庭，共执结案件982件，使当事人的胜诉权益得到及时兑现。
（二）运行模式层面
人民法庭立审执职能的微观运行模式是指在赋予人民法庭立案、执行职权的前提下，如何处理人民法庭与立案部门、执行部门的关系以及立案、执行职权如何具体运作。
实践中，上海法院人民法庭在促进立审执职能合理运行方面进行了有益的探索，主要有以下三种模式：
模式一：
法庭为主导的部分双轨制
1.立案
（1）立案权限
凡是属于法庭审理范围内的案件都有权立案，对不属于法庭审理范围的案件无权立案。
立案庭也有法庭辖区案件的立案权，立案庭立案后将卷宗移交给人民法庭，再由人民法庭分案、排期。
（2）立案流程
由法庭人员完成审查工作，如果符合立案条件则当场立案。
立案后由法庭庭长按照随机原则进行分案，分案后由承办法官负责排期。
（3）立案人员身份
法庭立案人员为法庭书记员，平时行使书记员职责，有当事人前来立案则行使立案权。
2.立案功能延伸与诉调对接
与司法局联合设立委托调解工作站，由人民调解员常驻法庭立案室进行委托调解。
3.执行
对于自愿履行的案件，在法庭见证下引导双方履行完毕，不作为执行案件另行立案，不收取执行费用。
在此模式下，人民法庭、立案庭都有立案权，采用双轨立案的方式，人民法庭在立案业务上受立案庭指导，但法庭立案工作主要由法庭人员完成，故称为以法庭为主导的双轨制。
而在执行方面，大部分案件由执行部门负责执行，仅在当事人自愿履行的情况下由人民法庭负责执行。
模式二：
法庭为主导的全面双轨制
1.立案
（1）立案权限
与模式一相同。
（2）立案流程
与模式一相同。
（3）立案人员身份
在法庭设立专职人员办理立案工作。
2.立案功能延伸与诉调对接
（1）立案调解
立案法官在立案后移交前先行调解。
（2）委托调解
设立诉调对接分中心，对法庭立案案件立案后可以委托调解。
（3）速裁合议庭
在人民法庭设立速裁合议庭，对特定案件进行速裁，提高审判效率。
3.执行
（1）执行案件由执行庭统一管理，人民法庭执行案件范围包括调解方式结案的案件和其他人民法庭认为可以自行执行的案件。
（2）人民法庭可以设立执行合议庭，原来审理案件的法官可以协助执行。
与第一种模式相比，此种模式下人民法庭执行职权较为完善，法庭职能更加全面。
立案和执行都实行双轨制，人民法庭在职权的行使中起到主导作用。
故此种模式称为以人民法庭为主导的全面双轨制。
模式三：
立案、执行部门为主导的双轨制
1.立案
（1）立案权限
法庭无权立案，由立案庭定期到人民法庭巡回立案，某些属于人民法庭审理范围的特定案件不能在人民法庭立案，但不属于法庭审理范围的案件也可以在法庭立案。
（3）立案流程
经审查，对于符合立案条件的案件按如下流程处理：
（4）立案人员身份
立案庭立案法官。
2．立案功能延伸与诉调对接
在法庭设立诉调对接分中心，诉调对接流程为：
3.执行
仅限于当事人自愿履行，能够全面履行给付义务的案件，此类案件免收执行费，由申请人填写执行申请表，另行立案并制作执行卷宗。
（三）程序效益层面
上述人民法庭立审执职权配置及运行方式可以实现如下程序效益：
1.节约公共成本。
（1）模式一中立案人员在负责立案工作的同时也从事法庭书记员工作，充分节省人力成本。
（2）模式一、二中法庭人员主导立案、执行，对法庭辖区情况、当事人情况、案件情况较为熟悉，可以做到立审执兼顾，提高审判效率。
（3）法庭直接立案后卷宗可当场移交分案人处，从而实现当天分案，节省卷宗流转时间，保障卷宗安全。
（4）诉调对接程序较为灵活，可以简化程序，提高效率。
（5）能够做到审执兼顾，促进案结事了，提高执行效率。
（6）在模式三中可以充分做到立审执分离，在确保程序公正的前提下达到方面群众诉讼的目的。
2.节约私人成本。
（1）在模式三中即使不属于法庭审理范围的案件也可以在法庭立案，大大方便当事人，节约诉讼成本。
（2）模式一、三中执行案件不收执行费用，降低当事人诉讼成本。
（3）法庭直接立案，双方当事人都到场的情况下可以实现当天立案、当天调解、当天结案、当天履行，节约时间。
（4）承办人员根据案情人性化、高效化排期，为当事人节省时间、金钱，简化诉讼程序，提高效率。
上述模式在现实运行中仍然存在以下问题和不足：
1.模式一、二中立案范围仅限于本辖区案件。
2.模式一、二中立案人员权限受到限制，对于不予受理、驳回起诉等案件难以及时处理。
3.专职人员立案会造成人员的浪费。
三、模式建构：
以“三型”模式优化立审执职权配置
如上所述，优化人民法庭立审执职权的配置包含两个层面的问题，首先是应否赋予人民法庭立案、执行权。
其次是人民法庭的立案、执行权应如何配置、具体运行方式如何。
（一）赋予人民法庭立案、执行权
是否赋予人民法庭立案、执行职权应在坚持立审执分离原则的前提下，结合法庭辖区状况及法庭实际情况综合考虑。
1.赋予人民法庭立案、执行权不违反立审执分离原则
关于立审执分离的内涵，理论、实务界向来存有争议，有的主张在立法层面就应实行立审执分离，应制定专门执行法，有的主张立审执权力行使主体应该分离，立案、执行权应由专门部门、专门人员行使。
笔者认为立审分立的主要目的是加强审判流程管理，使现行司法中的诉讼程序更加符合公正与效率，立审执分离应为实质的分离而非形式的分离，对于人民法庭来说，应坚持方便群众诉讼优先、程序效益优先的原则，将立审合一、审执合一限定为“立案人员自立自审”、“审判人员自审自执”，只要不是自立自审、自审自执，只要将人民法庭的立案、执行统一纳入审判流程管理，就不违反立审执分离的原则。
可见，只要在分案阶段建立相应隔离机制，避免立案人员对同一案件“自立自审”，上述模式一中由法庭书记员“兼职”行使法庭立案权的做法就不违反立审分离原则。
2.赋予人民法庭立案、执行权是由人民法庭职能定位决定的
从人民法庭产生之日起，其任务便不局限于审理案件、解决纠纷这一方面，而是具有某种综合色彩。
法庭存在最根本的意义在于接近基层、接近民众、便于为民众提供司法服务。
人民法庭作为就地解决纠纷的审判职能部门，长期扮演着人民法院预防和化解社会矛盾第一道防线、展示人民法院各项工作的窗口、人民法院联系群众的桥梁纽带的重要作用。
因此，人民法庭应该坚持“两便”原则，完善立案、执行权，为群众提供便利的“一站式”服务。
3.赋予人民法庭立案、执行权是由人民法庭辖区实际情况决定的
人民法庭作为就地解决纠纷的审判职能部门，承担着满足辖区群众司法需求的重任。
以上海法院为例，上海地区面积较大，不同法庭辖区面积、人口等情况不同，这对人民法庭职权设置具有重要影响。
（1）辖区人口数量决定司法需求。
显而易见，在某一特定区域内，人口数量与司法需求是正相关的关系，辖区人口数量越多，司法需求越多，在此情况下赋予人民法庭立案、执行职权及完善诉调对接制度，虽然付出较大司法成本，但同样满足更多司法需求，能够实现程序效益。
表一：
上海法院各人民法庭管辖人口情况表
辖区人口
（万人）
<20
20－30
30－40
〉40
平均值
最小值
最大值
数量
4
5
4
9
37.98
10
100
占比
18.18%
22.73%
18.18%
40.91%
表二：
上海法院人民法庭两年收案情况表
年收案数（件）
<700
700－900
〉900
平均值
最小值
最大值
数量
3
7
9
1411
459
3511
占比
13.63%
27.27%
59.09%
通过上表可见，上海法院人民法庭辖区人口平均为37.98万人，最多达到100万人，相当于中西部地区一个地级市的人口数量，平均收案1411件。
正是在这一背景下，上海法院赋予人民法庭立案、执行职权，一方面可以方便群众诉讼，满足群众司法需求，另一方面可以把纠纷化解在当地，提高人民法庭纠纷综合化解能力，缓解其他部门的立案、执行、审判压力。
（2）法庭辖区面积以及人民法庭与院本部之间的距离决定了当事人及法院诉讼成本。
从当事人角度，其在立案、庭审、宣判、申请执行等各阶段都需要到法院，这其中花费在路途上的时间、金钱等成本较大。
从法院角度，以卷宗流转为例，院本部立案庭立案后，属于人民法庭的案件，理想状态下，卷宗也要在第二天上午才能移交到人民法庭，中间要浪费一天时间，同时来往院本部也要耗费燃料等物质成本。
表三：
上海市各人民法庭管辖面积情况表
辖区面积
（km2）
<40
40－100
〉100
平均值
最小值
最大值
数量
1
4
17
152.66
25
355
占比
4.54%
18.18%
77.27%
表四：
上海市各人民法庭与基层法院本部的距离情况表
直线距离
（km）
<5
5－7
7－9
〉9
平均值
最小值
最大值
数量
1
2
4
15
13.20
2.09
35.90
占比
4.55%
9.09%
18.18%
68.18%
从以上两表格可以看出，人民法庭辖区面积较大，与院本部距离较远，因而路途上的时间、金钱成本成为不容忽视的问题。
赋予人民法庭立案、执行权，纠纷在法庭即可以彻底解决，能够尽量减少当事人往来于院本部与法庭之间的次数，减少因路途耗费的时间、物质成本。
4.立案、执行权的配置应充分考虑法庭实际情况
上海市各人民法庭2009年共受理案件39735件，审结39618件，分别同比上升17.1％、17.3％，分别占同期基层法院收结案总数的35.42％和35.5％，审判任务明显加重。
另外，人民法庭处于化解纠纷的最前沿，除要完成各项审判任务外，进行法制宣传、指导人民调解、维护辖区社会稳定等都属于人民法庭的职能，而人民法庭往往人员较少，因而面临更重的压力。
在这一背景下，片面追求程序效益而无限度的投入司法人力、财力只是一种理想状态，最终也必将损害群众的利益。
因而，立审执职权的配置应考虑人民法庭人员少案件多这一实际，合理配置审判资源，避免人员的浪费，例如在模式一下，Z法庭2008年共受理案件981件，但经由法庭直接立案的案件仅为61件，平均每周有一件多，如果此模式下设立专职立案人员，则会造成严重的人员浪费。
（二）构建立审执职权顺畅运行的“三型”模式
在赋予人民法庭立案、执行权的前提下，人民法庭立审执职权具体运行模式的建构应该坚持“两便”原则，关注需求、关注成本、关注公正，通过构建“三型”模式提高程序效益。
1.回应型
程序模式的设置应关注并反映群众需求，人民司法从产生之日起即坚持群众路线，将人民是否满意作为检验工作好坏的唯一标准，从而涌现出了依靠群众，为了群众，“一刻也不离开群众”的马锡武审判方式。
人民法庭职权的配置应体现为民理念，充分满足群众需求，及时听取群众意见，并应树立三种理念。
（1）以人性化理念指导立案工作，推行工作日全天候立案制度，方便当事人随到随立，随立随走，在立案后的排期方面，充分发挥承办法官熟悉案情、区情的优势，实行人性化排期，尽量缩短审判周期，提高审判效率。
（2）以便民化理念推动诉调对接。
推动诉调对接的无缝化，在法庭设立诉调对接分中心，在诉调对接人员配置上，可以采用人民调解员、人民陪审员常驻法庭等方式，随到随调、随调随结。
（3）以审执兼顾理念为指导，完善法庭执行职能。
在法庭立案、审判阶段即坚持兼顾执行的理念，尤其是在审判阶段，一方面应坚持调解优先，另一方面应以执行促调解，通过引导当事人明确调解协议履行期限、加重届期不履行的违约责任等方式消除当事人顾虑，引导当事人达成协议，并建立各项规章制度，在执行阶段，对于当事人自愿履行的案件，应坚持方便当事人的原则，尽量促使当事人当场履行，对于调解结案案件，应建立承办法官及时督促执行制度，在执行阶段应另行立案、建立专门卷宗，对于代管款收发，应建立台账制度，对于当事人自愿履行的案件，应免受执行费用。
2.低成本型
程序模式的设置应尽量降低成本：
（1）合理配置立案、执行人员，避免人员浪费，达到人员的充分利用。
在受理案件数量较少的法庭，可以采取立案庭立案法官巡回立案与法庭“兼职立案”法官全天候立案相结合的原则，由立案庭法官每周一次至人民法庭办理立案，对于不予受理、驳回起诉情况现场办理，立案范围不限于法庭辖区案件，并对法庭立案人员进行业务指导，对疑难案件进行讨论。
同时选任一名书记员全天候负责法庭立案工作，在立案庭立案法官不在的其余时间负责办理立案案件，立案范围仅限于本庭管辖案件，凡是在工作时间都进行立案，并推行假日立案等，既充分利用法院人员，又全面便利群众诉讼。
（2）对于法庭辖区案件尽量在法庭立案，缓解立案庭立案压力，可以通过加大宣传力度等方式告知当事人法庭立案的规定，引导当事人到法庭立案，实现多数案件都能当场立案、当天排期、传票等法律文书当天发送，减少为移交卷宗往来院本部的时间。
（3）完善案件分流机制，缓解审判压力，裁判是件很奢侈的纠纷解决方式，故欲让所有的民事纠纷都通过裁判来解决的想法是不现实的。
缓解诉讼爆炸的最佳选择是分流案件，分流案件的最好方式是鼓励可选择争议解决方式的运用。
建立立案前的纠纷分流机制至关重要，应重点抓好法庭诉调对接中心建设，完善诉调对接机制，从人员、场所、制度、资金等方面加强法庭诉调对接中心的配置，尽量分流更多案件。
（4）适当赋予执行权。
对自愿履行或双方矛盾较小的案件由法庭自行执行，尤其是调解案件中当事人往往经过庭审中与承办法官的接触，对承办法官较为信任，承办法官也往往对当事人较为了解，此类案件调解结案后，如当事人不自愿履行，经一方当事人申请，承办法官可通过信件、电话等方式对当事人进行执前督促，对于经过执前督促仍拒不履行的，则将案件情况及其他资料移送执行庭处理。
但对于判决结案的案件及其他矛盾易激化的案件则不宜由人民法庭进行执行。
3.公正型
没有程序正义保障的程序效益会偏离法制轨道，最终导向低效益，故对程序效益的追求应以程序公正为前提和保障。
（1）完善预防违纪、腐败的隔离墙。
赋予人民法庭立案权及部分执行权无疑会强化人民法庭的审判权，与此同时构建相关的隔离墙，确保公正廉洁至关重要，要从源头抓起，构建人民法庭预防腐败的隔离墙，完善监督机制，建立各项台账制度，加强立案、审判、执行的审判流程管理。
（2）坚持立审执分离的原则，坚决杜绝人民法庭承办法官自立自审、自审自执。
完善分案机制和执前督促监督机制，并将此作为贯彻立审执分离的关键点。
（3）正确处理同立案、执行部门的关系，人民法庭应当与立案、执行部门建立双向沟通机制，在立案、执行方面自觉接受立案庭、执行庭指导，对于疑难案件及时沟通交流，立案、执行庭应通过派员实际立案、对执前督促进行指导，为其提供人力保障等方式积极关心人民法庭立案、执行工作。
（作者单位：
政治部）
（责任编辑：
王保林）
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