比较视野里的民族地区城市社区建设的趋同性分析.docx
《比较视野里的民族地区城市社区建设的趋同性分析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《比较视野里的民族地区城市社区建设的趋同性分析.docx（36页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
比较视野里的民族地区城市社区建设的趋同性分析
比较视野里的民族地区城市社区建设的趋同性分析
——以呼和浩特市为例
杨腾原
【摘要】民族地区的社会管理是国家治理的必然内容。
基于呼和浩特市社区建设的历程进行的纵向和横向比较显示，民族地区跟非民族地区在城市社区建设的实践层面明显趋同。
这种趋同性可以从“乡土中国”传统、“中央-边疆”区位格局传统、社会主义改造传统和重要社会秩序传统等四种传统中去探寻原因。
在“社区建设”的背后存在两种力量，一是国家政权建设，二是现代化，它们都意味着普遍去除差异性、追求一致性。
前者决定了地方为维护政权统一必须遵循一致的政治逻辑，后者决定了地方为谋求发展必然遵循一致的经济逻辑。
在这两种力量的作用下，包括民族地区的实践在内的城市社区建设普遍采用了一种技术主义治理思路。
这种治理思路的化解之道在于政治的、法律的和管理的途径。
【关键词】民族地区；城市社区建设；趋同性；技术主义治理思路；呼和浩特
随着中国城市化进程的推进，城市社区日益成为国家治理的重要载体。
民政部于1986年提出“社区服务”、1991年提出“社区建设”等基层管理思路。
2000年中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设得以在全国的城市铺开。
经过多年的实践和探索，形成了上海模式、沈阳模式、江汉模式、盐田模式、北京模式、青岛模式等社区管理的实践经验。
既有的社区建设试验或经验总结，总体上是基于先发地区的城市，鲜见对民族地区城市社区建设的考察和学理反思。
中国作为一个多民族国家，其国家治理始终需要认真面对并审慎处理民族地区的社会发展和管理问题。
在论及跟“民族地区的社会管理”相关的话题时，通常存在一种普遍的预设：
民族地区具有不同于“非民族地区”的特殊性，所以应该存在专门适合于民族地区的管理模式或发展思路。
不过，以内蒙古呼和浩特市的社区建设为考察对象，本文通过比较揭示出民族地区跟非民族地区在社区建设上的趋同性，它们都采用了技术主义的治理思路。
基于对这种趋同性的梳理，笔者尝试探寻其根源和可能的化解之道。
一、作为民族地区的呼和浩特
通常，民族地区具有民族构成、地理区位、经济发展水平乃至人文传统等多重含义。
在民族构成的意义上，民族地区就是少数民族聚集区；就地理区位而言，这些区域通常指向中国的西部地区；在人文传统的意义上，民族地区意味着多元民族文化和传统社会的保留区；在经济发展的意义上，民族地区往往意味着经济上欠发展、不发达或者落后的地区，但同时也是自然资源丰富、地广人稀、具有后发优势的地区。
内蒙古属于民族地区。
内蒙古境内居住着蒙古族、汉族、朝鲜族、回族、满族、达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族等49个民族，少数民族人口占全区总人口的20.46%。
相对而言，内蒙古既有民族多样性和汉族人口占绝对比重的一般特征，也有人口流动频繁的独特性。
2000年以来，内蒙古进入了一个快速发展阶段。
不论在5个民族自治区还是在西部12省区，内蒙古的城市化率均居于首位，也高于对应年份的全国平均水平。
①内蒙古共有20个城市，其中9个地级市、3个盟行政公署、11个县级市。
呼和浩特历来是多民族汇聚、互通有无的区域。
相对而言，在全区9个地级市中，呼和浩特市民族人口的比重和城市化水平都位居前列（表1）。
表1内蒙古9个地级市的人口、民族成分指标及城市化率（2010年）
常住人口
（人）
汉族
人口比重（%）
蒙古族
人口比重（%）
其他民族
人口比重（%）
城市化率
（%）
全区
24706321
79.54
17.11
3.36
55.50
1
呼和浩特市
2866615
87.16
9.98
2.86
59.22
2
包头市
2650364
94.31
3.21
2.48
62.26
3
呼伦贝尔市
2549278
82.31
9.02
8.66
66.16
4
通辽市
3139153
50.72
45.91
3.36
37.70
5
赤峰市
4341245
77.30
19.11
3.59
23.48
6
乌兰察布市
2143590
96.32
2.78
0.90
25.02
7
鄂尔多斯市
1940653
90.10
9.12
0.78
31.96
8
巴彦淖尔市
1669915
93.50
4.83
1.67
45.03
9
乌海市
532902
93.21
3.56
3.23
100
数据来源：
内蒙古统计年鉴；内蒙古自治区或各市公布的2010年第六次全国人口普查统计公报
“呼和浩特”是蒙音汉译，最初写作“库库和屯”，本意为“青色的城”。
它最早由蒙古族首领俺答汗率众于1572—1575年间建成，有城墙、有城门，城内是土默特蒙古王府的宫殿和政治、行政中心，城外建有喇嘛教寺院等文教设施，具有蒙古文化的特征。
1586年，该城由明朝廷赐名为“归化城”。
清朝为了永久驻扎八旗兵镇守北疆，于1735—1739年在归化城东偏北五里之地修建了“绥远城”，该城同样有城墙、有城门，是满、蒙、汉三族旗军联合驻防的一座城池。
“绥远城”俗称新城，“归化城”则为旧城。
从绥远城建成到民国初年的近一百年间，呼和浩特一直呈两城分离、东西相望的城区布局。
1913年，成立绥远特别行政区，由绥远将军统辖，归化城与绥远城合称归绥县，成为绥远特别行政区的治所；同年，首任绥远将军张绍曾在新旧城之间开辟马路，使两城贯通。
1921年，平（平城，今大同）绥（归绥，今呼和浩特）铁路通车，在新旧城之间偏北约四、五里之地建成归绥火车站，遂有民商各业围绕车站购地建房，逐渐形成一片民商聚居区，并修有马路将车站、旧城和新城相连接。
至此，原来的两城相对变成了三区分立，这种格局一直延续到20世纪50年代初。
跟这种城区格局相对应的是以蒙、汉、回、满四族为主体民族的相对固定的居住格局。
民国以前，归化城内以蒙古族为主，归化城外围是以汉族人口为主的商业圈，归化城北门外围绕清真寺形成了回族的居住地，绥远城则是典型的满族城。
在1922年以及1951—1960年间，归化城和绥远城的城墙均被逐步拆除，之前相对稳定的民族聚居格局被打破，以前的“城”和“市”就实现了连接，变成了“城市”。
1954年，呼和浩特市被确立为内蒙古自治区的首府，成为全区的政治、经济和文化中心。
这种“城市身份”的改变，直接促使呼和浩特的城市建设速度不断加快，朝现代工商城市的方向变化。
概言之，“城市整体规划从宏观上打乱了民族聚居格局，工作单位制度从微观上安排了民族杂居格局，人口的机械增长又使原来相对清晰的民族聚居格局的边界日渐模糊。
20世纪80年代以后，经济上的改革开放更是明显加快了这种变化进程”。
[1]（P47-48）
作为内蒙古自治区的首府，呼和浩特市是全区的政治、经济、金融、文化、科教中心。
从地理位置和行政区划角度看，呼和浩特市位于内蒙古自治区的中部偏西南，辖4区、4县、1旗。
从经济地缘角度看，呼和浩特市地处环渤海经济圈、西部大开发、振兴东北老工业基地三大战略交汇处，连接西北、华北、东北，是国家45个公路总枢纽城市之一。
2000—2010年的十年间，呼和浩特市区人口规模、城区建成面积均持续扩张。
2010年，呼和浩特城市建成区面积达到166平方公里，比2000年扩大了40多平方公里；市区人口从2000年的106.3万人增加到120.6万人，全市城市化率为59.22%，超过全国平均水平、接近沿海发达地区水平（表2）。
②这段时间内，呼和浩特市人口净增42.87万，增长了17.59%。
2010年的全市常住人口中，汉族人口占87.16%，蒙古族占9.98%，其他少数民族占2.86%。
同2000年相比，汉族人口增长了15.80%，蒙古族人口增长了37.75%，其他少数民族人口增长了12.95%。
[2]中国社科院发布的《2011年中国城市生活质量指数报告》显示，在全国30个省会城市和直辖市中，呼和浩特市生活质量指数居第五位，居民生活改善指数位列第一。
[3]第6次全国人口普查结果显示，市总人口已经由自治区第5位上升至第3位，市区常住人口由第2位上升至第1位，呼和浩特成为西部大开发战略实施以来最具发展活力的城市之一。
表2呼和浩特市的十年（万人，平方公里）
常住人口
城镇人口
市区人口
城市建成区面积
2000
209.2
112.0
106.3
120
2002
213.5
122.1
109.6
126
2004
254.4
140.1
109.8
135
2006
260.6
150.5
111.5
150
2008
267.2
161.1
116.7
154
2010
286.7
170.2
120.6
166
数据来源：
内蒙古统计年鉴；呼和浩特经济统计年鉴
二、呼和浩特社区建设的历程和逻辑
（一）呼和浩特社区建设的历程
人口规模和城市规模的扩张，对城市管理水平提出了越来越高的要求。
出于对这种要求的响应，呼和浩特市发起了社区建设，以期在社会管理和社会服务等领域有所作为。
当然，这种“响应”是在政府主导下开展的。
根据《内蒙古统计年鉴》提供的GDP、人均GDP、人均可支配收入、恩格尔系数等指标的统计数据，纵向地看，2001年以来，呼和浩特市的经济总量明显增加，居民生活水平持续得到改善；横向地看，在全区范围内，呼和浩特市的经济总量和财政收入水平尚不及包头和鄂尔多斯，但是在基本公共服务的支出方面一直处于全区前列。
这种情形，除了表明作为首府的呼和浩特市在城市建设方面的成绩之外，也直接表征了其巨大的城市管理压力。
尤其是城市的扩张速度不及人口的增长速度以致城市人口密度急速增加，必将对城市管理和公共服务构成巨大的挑战。
简言之，钱少、人多、需求大，加上城市化、信息化和管理层级的扁平化，构成了讨论呼和浩特社区建设的背景。
大体上，呼和浩特市的社区建设经历了三个阶段。
（1）政策准备阶段。
以2000年11月国务院办公厅转发“民政部关于在全国推进城市社区建设的意见”（中办发[2000]23号）为原动力，社区建设在全国轰轰烈烈地推开。
根据该“意见”，内蒙古党委办公厅、政府办公厅下发“关于进一步加强城市社区建设的通知”（内党办发[2000]28号），对自治区范围内社区规模的划定和社区组织的设置给出了明确的指导意见。
以民政部的“意见”和自治区党委的“通知”为依据，2000年，呼和浩特市市委、市政府出台“关于深化城市管理体制改革的决定”（呼党发[2000]10号），首次对呼和浩特市的城市管理融入了“社区”和“社区建设”的概念；2001年，呼和浩特市市委办公厅和政府办公厅发布“关于进一步推进城市社区的意见”（呼党办发[2001]10号），将社区界定在街道办事处与原有居委会之间，以2000户居民为参照规模，类型包括以街巷为界的板块型社区、以自然形成的住宅小区为基础的小区型社区、以单位家属宿舍为主体的单位型社区和以不同功能特点划分的功能型社区。
除了对社区规模和社区类型加以明确，2001年的文件还针对社区组织体系、社区居委会办公经费的来源及其使用原则、社区居委会的职权、街道办事处跟社区居委会的关系、对社区建设的投入方式等作了说明，旨在通过社区建设实现呼和浩特市管理重心的下移。
[4]（P36-43,62-67）
（2）组织建设阶段。
以中央、自治区和市三级党政文件为依据，2001—2007年期间，呼和浩特市四区范围内逐步实现了对原居民委员会辖区规模的调整，成立了新的社区居民委员会，建立起由社区党组织、社区成员代表大会、社区议事委员会和社区居委会组成的组织架构。
2001年，市四区共撤并整合了137个原有居委会，一次性安置了208名老居委会主任，下派164名社区干部，建立起城市管理的新框架。
尽管人们惯于沿用“居委会”这种旧称，但不容否认的是，在组织结构、职责范围、工作逻辑上均已发生了变化的“社区”已经悄悄地来到居民身边、嵌入千家万户的日常生活。
2008年，以3000户左右为标准，对市四区2500户以下的138个社区进行撤并调整，实现全覆盖、无缝隙的社区划界（表3）。
表3呼和浩特市四区的社区概况
社区居委会（个）
人口总数（人）
人口密度（人/平方公里）
47
567255
810
47
394555
2255
40
383365
1852
60
635599
620
注：
对街道办事处数量和社区居委会数量的统计截至2011年8月；人口密度系由第6次人口普查各区人口数跟《内蒙古统计年鉴-2010》提供的各区行政面积数计算而得
（3）改造基础设施和建设人才队伍的阶段。
2007年以来，呼和浩特市出台《关于进一步加强和改进社会建设工作的若干意见》（呼党发[2007]11号），在市区范围内对社区的办公用房、人员经费、人才队伍建设作出统一部署。
一方面，市和区两级政府集中财力，已累计投入数千万元改善社区的办公条件，常规的办公经费由年均2000元提高到年均2万元的水平，③明确规定新建小区开发商按建筑面积的规定比例无偿提供社区办公用房和活动中心。
另一方面，强化了社区人才队伍建设，采用事业编和合同制两种做法加强人才管理，全市在2008—2010年共选拔、吸收了200名大学毕业生充实到各个社区的干部队伍中，形成了委任、考任和聘任三种混合使用的用人机制，在干部队伍的专业化、年轻化方面有所突破。
④
着力介绍呼和浩特的“城史”，是为“社区建设”寻找历史起点和现实依据。
据此可以判定，“社区建设”这个概念在中文语境里具有三个方面的内涵。
（1）它具有区域的特指性。
随着城市人口大量迁居以及商品住宅的开发，原有的居住模式被打破，形成了单位型社区、混合型社区、新建商品住宅社区和村改居社区，社区居民分化成富裕居民居住区和相对弱势群体居住区。
换言之，它在地域上跟居民的居住范围重合，这种范围有历史变迁的依据，但主要是由人为划定的，尤其是在商品化住房开发日益盛行的当下。
简言之，“社区”往往被等同于某个“小区”或若干小区的区域叠加。
（2）在管理格局上，日益形成“两级政府、三级管理、四级网络”，社区属于第四级的网络。
社区居委会虽然在法定形式上属于居民自治组织，但是由于其活动经费来自政府财政、工作人员的编制由人事部门的统一管理、工作内容由街道或区政府指派、活动事务受上级政府的指导，所以，在实际运作过程中，社区事实上构成一级行政机构。
（3）由于城市管理总体上采取了“划片分区+街区管理”的方式，所以社区建设也基本上服从这种城市管理思路，采用高度官僚化的管理体系。
概言之，“社区建设”表现出一体两面的属性，一面是基层政权对基层秩序和基层服务的组织化供给，另一面恰恰意味着政权对基层的监控。
（二）社区居委会的日常形态
在目前的行政管理体制下，全国范围内的城市管理普遍采行了“两级政府、三级管理、四级网络”的治理结构。
所谓两级政府，即地级市及其下设区；三级管理，即市、区和街道的统筹管理，特别强调街道层面的管理能力；四级网络，即市、区、街道和社区居委会，强调四个管理层面形成的统一治理力量。
上文的梳理表明，呼和浩特市也遵从这种治理模式，从而同样处在“上面千条线，下面一根针”的格局中。
线，比喻行政力量自上而下地贯通；千条线，意味着社区承担着千头万绪、纷繁复杂的工作内容，几乎每一项政府职能所细化出来的具体事务都要透过社区去加以落实。
跟“线”的松软相较，“针”的尖细和刚硬喻指社区日常工作的事无巨细和不可推卸。
在中文表述和法律文本里，“社区建设”这一概念里所称的“社区”即社区居委会，它是居民自治组织。
不过，在实际的工作过程中，“社区”往往被塑造成一个具有行政职能的“一级政府”。
对此，研究“社区”或“社区建设”的人们已经基本达成共识。
呼和浩特市的社区居委会负责街道办事处与居民之间的沟通，完成街道办事处交予的各项任务。
这些任务涵盖“党建、劳动保障、社区民政、计划生育、综合治理、社区卫生”等6类，这6类职责又可细化为60多项工作事务（表4）。
通常，“社区居委会用60%的精力来完成街道和上级布置的各项任务，用30%来完成各单位的机构委托的事务，仅有10%来应对直接社区内部的事务。
完成这些事已使居委会筋疲力尽，根本没有精力抓自治和民主建设。
所以，现阶段实现社区自治的制度目标还是一句空话。
政府正在通过强力和诱导的控制方式，使居委会在制度文本中宣称的组织运作模式越来越向着一种与政府同质的行政化趋势迈进，越来越使自己的目标接近于政府目标或成为政府目标的成分。
”[5]（P122）
概言之，跟全国普遍的情形相似，呼和浩特市的社区居委会同样有着多重上级，承担具体而微的大量业务规模。
街道就像一个大漏斗，自上而下地渗漏着形似“千条线”的政府职能，靠社区这“一根针”来加以贯穿和落实。
（三）社区居委会的运作状况
自2007—2011年，呼和浩特市政府不断加大对社区办公用房、经费的投入和落实力度，在社区基础设施的建设、办公条件的改善等硬件方面已经取得了长足进步。
比如：
市四区187个社区的办公用房基本达到了120m2的标准；社区服务中心、社区服务站、星光老年活动中心、“一站式”社会化服务大厅等服务网点基本覆盖了市区范围，为居民提供各种政务性、自治性、社会化的服务；所有社区配齐了电话、办公桌椅；大部分社区开设了图书室、文娱活动室等场所。
基础设施条件和办公经费标准已位居全区第一，达到了全国大中城市的平均水平。
[4]（P232-241）
表4呼和浩特市社区居委会承担的工作职责和具体事务（2011年）
职责
内容
工作事务
1
党建工作
在社区中做好党的基层建设工作，建立健全基层党支部；党小组等党员组织机构，在社区工作中宣传党的政策和工作方针；维护党在居民群众生活中的凝聚力
1.完善社区“两委”班子
2.按照党章要求，定期组织“三会一课”活动⑤
3.定期开展党日活动（重大节日组织党员开展党员活动），组织党员收看远程教育
4.做好党员发展和培养工作
5.做好党员关系接转工作及流动党员管理工作
6.收缴党费
7.重大节庆日期间慰问困难党员及日常帮扶
8.做好与内蒙、呼市两级直属机关的“结对共建”活动
9.党员的教育工作
10.流动党员的联系与管理
11.非公企业党员的管理
12.党员的接转与管理
13.红领巾教育基地的建设
14.居民学校的组织与管理
15.共建单位的联系
16.制定党组织建设的各项规章制度
2
劳动保障工作
为辖区内（没有在单位办理过医疗、养老保险的）居民办理城镇居民医疗保险、养老保险，同时为辖区内70岁与75岁以上老人办理老年人养老补贴，为“五七工”⑥办理养老保险登记等相关事宜
17.申办辖区居民养老保险
18.申办辖区居民医疗保险
19.申办70岁以上老年人养老补贴
20.申办“五七工”养老补贴
21.申办和发放遗属费
22.劳动监察
23.组织辖区居民参加就业培训和招聘会，创建“充分就业社区”
3
民
政
工
作
为辖区内符合低保条件的居民实施个人或家庭最低生活保障，定期为其发放最低生活保障金。
接收符合经济适用房、廉租房居住条件的居民申请，逐级上报，每年定期按国家政策要求，在办事处的监督和指导下分配房屋。
辖区内有困难的居民可随时向社区递交申请，由社区通报办事处后，入户实地调查，调查结果属实，可为有困难居民发放临时性生活补贴，内容涉及医疗报销、危旧房屋修缮.日常生活费用等，解决居民生活困难
24.申办辖区居民最低生活保障金，及低保初审
25.申办80岁以上高龄补贴
26.申办医疗、大病救助
27.在重大节庆日慰问辖区内困难群众，日常临时帮扶
28.社区残联工作
29.“敬老孝心”评比的申报
30.低保信息系统的完善工作，需要低保户把身份证、户口本.存折和户口本核对信息，然后把正确的信息录入到低保信息系统中，完善辖区低保户的信息
31.低保证打印工作。
先前的低保证全都是手填的，等低保信息系统工作完善后，以前的低保证全部作废，新的低保证全部用打印机打印
32.为低保户办理廉租房
33.为低保户发放医疗救助卡
34.居民申请低保，入户调查
35.每月向区民政局报送低保增减报表。
每个月的低保报表，就是本月的低保变动情况
36.办理临时性救助登记
37.办理大病救助登记
38.办理高中生救助登记
39.办理大学生救助登记
40.老年证登记办理工作
4
计划生育工作
了解辖区内居民居住情况，做好计划生育工作，确保辖区居民优生优育
41.计生入户走访、调查
42.避孕宣传
43.人口出生缺陷干预
44.申办独身子女证，发放独生子女费
45.申办计划生育特别扶助
46.开具计划生育证明
47.办理二胎准生证
48.开具婴儿上户介绍信
49.完善全员人口信息库，定时更新流动人口信息平台
50.发放叶酸
51.发放避孕药具
52.发放药具一卡通
53.做优生四项检查
54.办理和检验流动人口婚育证
55.关爱贫困母亲、贫困女孩救助申报工作
56.迎接自治区、呼市和回民区三级计生委全年各项检查工作
5
综合治理工作
防范辖区内违法犯罪.吸毒、邪教行为，如发现此类状况及时与相关部门联系，确保社区内安全稳定。
监督检查社区范围内环境卫生状况，确保干净卫生的社区环境
57.上报综治工作信息，建立人员档案，进行月度统计，年终总结
58.定期参加“六五普法”培训
59.每年3月份，开展综治宣传活动
60.协调配合上级部门，开展辖区邪教、不法分子等监控、协查工作
6
爱卫创卫工作
主要为小区卫生建设，创建绿色卫星城市，保证社区内卫生环境状况良好、舒适的生活居住环境
61.病媒生物防治（灭鼠、灭蟑）
62.组织辖区环卫工人，每天对辖区环境卫生进行打扫
63.定期投放病媒生物防治药剂
64.为辖区内居民定期举办健康知识讲座与健康知识交流互动活动，使辖区居民提高自身健康保健意识，确保居民生活质量
作为社区建设开展的基础，改善硬件设施是必需之举。
不过也要看到，呼和浩特市四区在历史传统、基础条件、产业布局等“硬条件”方面存在着差异，所以，即便上述市政府的重视力度和实际投入能够毫无偏差地落实在每个社区，但是在满足每个社区的需要从而转化成其建设的动力方面，依然会出现参差错落的状况。
更为重要的是，在街道和社区的工作人员看来，社区建设的实际需要远远不是目前市和区两级政府投入的增加量所能满足的。
这种情形被形象地形容为“麻袋上绣花”——绣花，用来比喻社区工作的精细和重要；麻袋，用来形容开展这些工作的底子尚存不足，难以跟“绣花”的实际需要相匹配。
对于具体从事“绣花”工作的基层工作人员，其工作动力或激励机制来自两个方面：
一是编制，二是待遇。
如果说工资待遇总是特定于地区和行业而相对稳定，那么仅就编制而言，前文已提及，存在三种形式，即公务员编、事业编、无编制。
落实编制、得到调动乃至晋升，是社区工作者的期待，可事实上社区干部的流动性通常都比较小。
这就难免造成人才队伍的疲沓和惰怠。
对于“麻袋上绣花”的现象，既有的解决思路多集中在“加强宣传力度、强化对‘社区建设’的认识、扩大经费投入的额度及其增长幅度、切实保障‘费随事转’⑦的落实力度、进一步改善办公条件、提高工作待遇”等政策承诺或者技术方案上。
[4]（P238-239）
于是，出现了一种矛盾的情形：
一方面是上级政府对社区建设的大力投入以及将此作为成就加以认可和宣扬；一方面却是基层工作人员对“投入不足”的持续不满和抱怨；与此同时，又将化解这些抱怨的思路集中在“进一步强化投入”上。
针对这种现象，既不能简单地批评社区工作人员“不知足”，也不能简单地认为市政府或区政府“太小气”。
只要由政府财政支付或支撑社区建设需要的制度格局保持不变，“麻袋上绣花”的情形
升级会员 