最终版建立有利于科学发展的财税体制.docx
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最终版建立有利于科学发展的财税体制
摘要
改革开放特别是1994年分税制改革以来，我国财税体制改革取得了重要进展，但这与完善社会主义市场经济体制和形成有利于科学发展的财税体制的目标相比较，现行的财税体制仍然存在着诸多问题，如财权与事权不匹配、税制结构不健全、宏观税负偏高、转移支付制度不规范、支出结构不合理等。
这些问题引发了土地财政，催生高房价，上学难、看病吃药难，不合理乱收费以及高污染、高排放屡禁不止等诸多经济社会问题。
通过分析，其根本原因在于我国分税制改革的不彻底。
换句话说，就是没有建立一个完善的社会主义分税制体系，这既不利于促进经济社会转型，也不利于推动经济社会发展转入科学发展的良性轨道。
要建立有利于科学发展财税体制，必须要以科学发展观为指导，明确财权和事权的划分政策，积极推荐“省直管县”的三级财税体制；完善税种与税费制度，推进环境资源税改革；确定合理的宏观税负水平，促进居民收入的提高，进而提高居民的消费意识，有利于国家向消费型增长社会转型；完善财政转移支付制度，缩小区域间经济发展差距，改善二元社会发展的弊端；调整财政支出结构，构建和完善适应科学发展的公共财税体系。
关键词：
财税体制；科学发展；分税制改革
Abstract
Sincethereformandopeningup,especiallysincethe1994taxsystemreform,fiscalreforminChinahasmadeimportantprogress,buttheperfectionofsocialistmarketeconomicsystemandtheformationoffiscalandtaxationsystemsconducivetoscientificdevelopmentrequirementscomparedtotheexistingtaxsystem,manyproblemsstillexistsuchasthefinancialauthorityandpowersdoesnotmatchthetaxstructureisnotperfect,headhightaxburden,non-standardtransferpaymentsystem,expendituresirrationalstructure.TheseproblemsledtohighpricesoflandFinancialbirth,publicfinancesystemisnotperfectledtoschoolingandmedicaltreatmentisdifficulttotakemedicine,socialchaosontheunreasonablechargesandhighpollution,high-emittershasnotbeenfundamentallygovernance.
Throughanalysis,thefundamentalreasonisthereformofthetaxsystemisnotcomplete.Inotherwords,donotcreateaperfectsocialisttaxsharingsystem,whichisnotconducivetopromotingeconomicandsocialtransformation,isnotconducivetopromotingeconomicandsocialdevelopmenttothescientificdevelopmentofthehealthytrack.Tocreateafiscalandtaxationsystemsconducivetoscientificdevelopment,wemusttakethescientificdevelopmentconceptasaguide,acleardivisionoffinancialauthorityandpowersofthepolicy,andactivelyrecommenddirectcontrolofthecounty'sthree-tiertaxsystem;improvethetaxandthetaxsystem,taxreformtopromoteenvironmentalresources;determineareasonableleveloftaxburden,andpromotetheimprovementofpeople'sincome,therebyincreasingconsumerawarenessoftheresidents,wasconducivetosocialtransformationtotheconsumption-basedgrowth;improvethefiscaltransferpaymentsystem,narrowingregionaleconomicdisparitiesandimprovethesocialdevelopmentofbinarydrawbacks;adjustmentoffiscalexpenditurestructuretoadapttothescientificdevelopmenttobuildandimprovepublicfinanceandtaxationsystem.
Keywords:
Fiscalandtaxationsystems；scientificdevelopment；taxsystemreform
目录
序言1
一、我国财税体制现状2
1.财税体制以政府体制为运行基础2
2.分税制是我国财税体制的基本形式2
二、当前我国财税体制面临的主要问题3
1.财权与事权不匹配，不利于中央和地方关系的协调3
2.税制结构不合理，不利于向集约型社会转型3
3.宏观税负较高，不利于企业发展和个人消费的提高4
4.转移支付制度不完善，不利于区域间平衡发展5
5.财政支出结构不合理，导致经济社会发展严重失衡5
三、现阶段我国财税体制问题产生的原因分析5
1.分税制改革过于强调中央财政收入，忽视了公共支出6
2.分税制改革措施没有落实到地方政府6
3.现行分税制的局限性制约了经济与社会的统筹发展7
4.分税制改革不彻底影响了税制改革与发展7
四、构建有利于科学发展的财税体制的具体措施8
1.明确财权和事权的划分政策，不断深化分税制改革8
2.积极推进税费改革，推进社会、环境科学协调发展8
3.确定合理的宏观税负水平，促进居民收入的提高9
4.完善财政转移支付制度，建立适应科学展的转移支付体制9
5.调整财政支出结构，推动财税体制的科学发展10
参考文献11
致谢12
序言
在市场经济条件下，财税政策本应作为贯彻国家宏观调控政策、促进经济社会科学发展的有效手段，但是由于财税体制改革的滞后，使其并没有与高速发展的经济社会体制相适应，造成一系列不利于科学发展的制度性约束。
1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，其重要的特征是在保证中央原有财力不变的基础上，给予地方在新增财力方面更大的自主权，造成地方主义强化，影响了统一市场的形成，同时造成税收对宏观经济和部门结构的调节功能无法发挥等。
1994年分税制改革后，中央政府集中了全国财政收入的大部分，却把更多的事权下放给地方政府，并未配之以相应的财权，而中央对地方政府的转移支付又远远不能满足地方发展的需要，这就造成了中央与地方财政的矛盾。
在地方财政压力下，一些地方政府不惜违反国家政策，仍把增加地方财政收入作为主要目标。
而往往这些急功近利的措施是通过牺牲环境和群众集体利益而实现的，当面对财政困难时，经济利益就会战胜科学发展、以人为本的指导思想和发展理念。
这也是为什么在国家大力倡导科学发展的今天，一些高污染、高耗能、高排放的企业仍旧在生产，以土地换取地方财政收入的恶性循环每天都在上演的原因之所在。
因此，必须尽快建立有利于科学发展的财税体制，对造成中央与地方的财力和事权不对称、不匹配的体制进行改革，解决好地方政府的财政保障问题，让地方政府尤其是基层政府保持更多的自有收入，使分税制财税体制更加完善，促进财税体制科学发展。
构建有利于科学发展的财税体制
一、我国财税体制现状
1.财税体制以政府体制为运行基础
一个国家的财政体制的建立是以其政府体制为基础的，有什么样的政府体制就有怎样的财税体制。
由于政府的体制决定着各级政府的基本职能，所以政府体制直接决定着各级政府之间的财力分配。
我国是单一制政体的国家，单一制政体的主要特征是：
国家只有一套统一的中央机关体系，国家只有一部宪法，地方政府行使的权力来源于中央，中央政府立法一层一层的授予地方政府权利等。
我国中央政府和地方政府是领导与被领导的关系，地方政府不具有立法权和司法权，在法律上不具有与中央平等的地位与资格。
这是目前我国最主要的地方治理特征，这就决定了我国财税体制是中央和地方各级政府在中央统一领导下，实行统一财政预算和分级管理的一种模式，从财政政策和各项财税规章的制定和实施，到财政预算安排和财政收支规模、收支结构的确定等，均由中央政府决策。
地方财政只有在中央集权统一决策或授权下对财政活动进行管理的责任和权力。
我国形成的是中央、省、地市、县、乡镇五级政府体制，省以下为地方政府，实行“统一领导，分级管理”。
与政府体制相适应，财政体制上实行的也是“统一领导，分级管理”，下一级政府的财政体制是由上一级政府负责制定的。
在五级政府体制下，中国政府级次设置过多，造成了较高的行政管理成本。
目前，在省以下体制改革中，主要以市县财政作为中心，通过“省管县”改革和扩大地方县级政府经济管理权限不断完整地方财税体制，并为构建中央、省、市县三级财税体制奠定基础。
2.分税制是我国财税体制的基本形式
分税制财政管理体制，简称分税制，是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付制度的财政管理体制。
1994年的分税制改革初步形成我国分税分级财政的框架，促进了我国的经济发展、产业结构的调整和资源的优化配置，更重要的是明显提高了财政总体实力和中央的宏观调控能力。
财政收入占GDP比重在1996年止住下滑态势，从1996年的10.4％一直稳步上升到2009年的20.14％，年均增长6.6％。
1994年分税制财政体制改革，明确了中央与省级政府之间财政关系。
（1）确立了中央财政的主导地位。
在分税制改革以前，中央财政收入占国家财政收入的比重不时地在20%至40%之间徘徊，中央财政的主导地位受到了严重制约。
现行的分税制，将维护国家权益和实施宏观调控影响巨大的税种划分为中央税或中央和地方共享税，分设税务结构，在分税制改革当年，中央财政收入就比前一年提高33%，并逐步提高。
（2）在省以下，各地比照中央对省级政府的分税制体制运行模式，陆续调整了各级财政体制，并配套建立了转移支付制度，使省以下各级财政体制从形式上具备了分税制体制的基本特征。
由于这是由省级到地市级再到县乡两级的自上而下地逐级比照中央对省的有关规定的推进，形成了省级以下财政不断重复集中财力的情况，以至出现县乡财政困难的局面，也就是说分税制在省级以下只具备形式而并没有真正实行分税制。
二、当前我国财税体制面临的主要问题
1.财权与事权不匹配，不利于中央和地方关系的协调
我国1994年的分税制改革，在重点规范中央和地方间收入划分的同时，对中央和地方的事权和支出责任并没有进行大的调整，逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局，或通俗的“财权上移、事权下移”现象，各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。
分税制改革后，中央财政收入占国内生产总值比重和占全部财政收入比重迅速提高。
1993年，中央财政占比22%，地方财政占比78%。
1994年实行分税制改革，当年中央财政比例迅速提高到55.7%。
尽管中央政府在收入分配中占54%以上，但在财政支出构成中的比例并不高，1994年，中央财政支出占比28.3%，地方财政支出占比71.1%。
2.税制结构不合理，不利于向集约型社会转型
目前，我国财税体制中主体税种主要以流转税为主。
在1994年的分税制改革中，力求建立流转税和所得税双主体税制结构模式，但是这种税制模式并没有真正建立起来，流转税在整个税收总量中占绝大多数，由于流转税是直接对企业经营活动过程征税而非对经营成果征税，难以起到所得税的作用，因此，从向企业生产经营过程征收流转税逐步转变为向企业经营所得或个人所得征收所得税是一种必然的趋势。
目前绝大多数发达国家均采用以所得税为主的税制，而流转税作为辅助的作用。
从税种上看，首先，个税起征点没有随着社会经济发展同步调整，而是采用传统的分项计征模式，税率和费用扣除方法不尽合理，难以全面衡量纳税人的真实纳税能力，不能体现和谐社会，发展中间阶层的个税理念，而往往那些高收入者相比低收入者纳税比例要小的多。
现行资源税制度存在着计税依据缺乏收入弹性、资源开采地税收收入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力度不够等问题，特别是长期以来实行从量定额征收，单纯根据销售量依据固定税额征收，这种从量而非从价计征以及以销售量而非开采量为依据的计征模式，无法抑制企业和地方政府伴随资源价格的增长而对资源大量开采，不利于资源节约开采利用。
此外，资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的建立也没有迈出实质性步伐。
地方政府缺乏稳定的主体税种作为财力保障。
现行分税制体制下，税收立法权被高度集中于中央，地方政府没有税收立法权，加之主体税种实行向中央集中的“共享税”模式，地方政府特别是基层政府没有稳定、合法的地方税收作为稳定的财力保障和调节手段。
特别是在全国范围内彻底取消农业税后，基层财政的主体税种更加缺失，县乡财政本级收入进一步降低，基层政府运行更加困难。
3.宏观税负较高，不利于企业发展和个人消费的提高
宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期政府取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。
从分税制开始，财政收入增长迅速，宏观税负快速提高。
2009年，国内生产总值年均增长8.43%，财政收入年均增长11.7%，财政收入增长速度远快于国内生产总值的增长速度，财政收入占的比重迅速从1994年的10.8%提高到2009年的20.12%。
与此相对应，1994年到2009年城镇居民人均实际可支配收入年均增长8.1%。
在此期间，农村居民人均纯收入年均增长5.5%，既慢于GDP增长和财政收入增长水平。
另外，中国宏观税负与发达国家水平相当，与所处的发展阶段极不相称。
世界上发达国家的宏观税负平均在30%至35%之间，上中等收入国家的宏观税负平均在20%至30%之间，发展中国家的宏观税负平均在16%至20%之间。
但是中国宏观税负则在发达国家的水平，这与所处的发展阶段和经济社会发展水平极不相称。
宏观税负过高，政府在国民收入分配中切取的蛋糕过大，必然挤占企业收入和居民收入，加重企业负担和居民负担，不仅不利于提高企业竞争力和发展后劲，更不利于居民收入的提高。
消费增长决定着收入增长，居民收入增长缓慢，必然带来消费增长缓慢，因此，宏观税负过高，政府所得比重过大，必然影响内需特别是居民消费需求的扩大，造成长期以来居民消费率一路下滑。
4.转移支付制度不完善，不利于区域间平衡发展
分税制改革以后，我国的财政转移支付形式十分复杂，既保留了原财政包干体制下的一些体制补助、专项补助、结算补助等形式，又在实行分税制后增加了税收返还和过渡期转移支付等形式，形式类别很多。
在现行中央转移支付项目和类别中，中央对地方的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付和中央对地方税收返还、原体制补助等多种方式。
如果将税收返还、财力性转移支付和专项转移支付进行比较，可发现用于均衡地区间财政能力的财力性转移支付所占比重偏低。
我国财税体制在处理中央与地方间的财政关系上偏向于增量调节，从而延用了原来包干制体制下的分配格局，使新的分税制中依然延续了从前不均衡、不协调的关系。
具体表现在资金分配上，现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进行，既不合理又不规范。
由于“税收返还”数额的确定建立在地区往年基数基础上，不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整，反而会进一步拉大地区间财力的差距，导致二元社会结构始终不能得到彻底解决，区域间分化现象无法得到改善。
5.财政支出结构不合理，导致经济社会发展严重失衡
我国财政的经济性支出比重偏高，从1985到2009年，经济建设支出占财政总支出的比重下降了30%，下降幅度不可谓不大，但在财政支出结构中的比重仍占26%以上，而国际经合组织国家经济建设支出占财政总支出的比重为5%至8%，我国用于经济建设的财政支出仍然偏大。
这也从侧面反映出我国用于基本保障、提高社会福利的财政支出的比重较小。
政府的财政收入过多地用于经济建设，必然挤占本应用于支持医疗、教育、社保等民生领域的公共财政开支。
一方面致使政府过多地干预市场主体的活动，另一方面使政府在公共服务和社会管理方面职责严重缺位，阻碍着政府职能向现代服务型政府的转型。
公共服务领域投入的严重不足，是导致社会保障水平不高的直接根源，不仅影响着社会和谐稳定，而且越来越成为影响居民消费预期、提高消费水平的重要因素，进而制约着我国经济增长方式的转变。
三、现阶段我国财税体制问题产生的原因分析
上述财税体制中不符合科学发展的诸多问题，可以归纳为诸多原因，如国家政府体制环境的不健全、分税制改革不彻底等。
本文研究认为，其中分税制改革的不彻底是其中最主要的原因，分税制改革不彻底，即中国地方税体系至今没有成型，省以下政府迟迟没有形成真正的分税制体制。
1.分税制改革过于强调中央财政收入，忽视了公共支出
1994年的分税制改革逐步改变了包干体制下中央财政支出依靠地方的局面，形成了中央财力占主导地位的分配格局，对保证中央支出需要、调节地区之间的财力差距都起到了积极作用。
从上面分析可见，中央财政收入和中央财政占比无论从绝对值还是相对值上都远远超过了地方财政指标，虽然大大提高了中央的经济控制能力，促使宏观税负水平大大提高，大大削弱了企业的后续发展以及居民的消费能力。
在进行分税制改革时，只强调了如何扩大财政收入的措施，而并没有规定分税制中各级政府的公共支出比例，造成了国家财政在公共服务和社会管理方面严重缺失，导致经济社会发展的不平衡。
从近年来上学难、看病难、住房难等社会大众问题中不难看出，政府公共财政支出的水平并没有满足社会大众的需求。
所以完善分税制体制还应按照完善公共财政框架为改革目标。
2.分税制改革措施没有落实到地方政府
中央和省实现了分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。
比如南方沿海的诸多省份明确不搞分税制，而是分成制，其他地方虽承认是分税制，但实际上确是分成制，很难明晰各级政府拿什么税，省以下四级怎么进行财税收入分配也是各有各的方案，而且都不稳定。
因此，把这些问题仅仅归咎于分税制体制是不恰当的，并不是分税制出现了问题，在社会主义市场经济体制建设进程中，政府需要实行分税制，只是在我国实行分税制改革中，在实践落实上出现了问题。
在我国的五级政府体制框架下，不利于顺利建立真正贯通到地方基层的分税制。
针对地方财力不够，那就应该提高它们的税收分成比例。
但是，不管地方财政如何困难，收税中央和地方分成比例始终是固定的，不能轻易改变，所以分成制是不具有稳定性的。
因此，虽然五级分税体制不够合理，但不应从根本上否定分税制。
3.现行分税制的改革不彻底制约了经济与社会的统筹发展
对于“科学发展观”这一以人为本和社会与经济统筹发展的国家发展战略,是从我国发展现状做出的科学决策。
经济与社会统筹发展,也可理解为生产与消费的和谐发展。
如果再不改变我国内需外需比例失调、投资与消费比例失调，那么,中央提出的一系列发展战略特别是经济增长方式的转变则难以实施。
然而,制约上述两个比例失调、影响经济与社会统筹发展的根本体制障碍之一是中央与地方财力的比例失调,而归根结底,是现行分税制改革不完善、不彻底所致。
例如为缓解地方财政困境，土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，成为地方政府财政收入的重要保障。
分税制改革后，土地出让金主要归地方政府管理，由地方政府直接支配，其使用权并不在财政部门。
这就导致了土地价格节节攀升，导致房价尾随其后大幅增长的现象。
近来中央适时出台了一系列宏观调控措施，可房价始终保持在高价运行，这说明不解决地方政府转型所需财力，采取根本措施，社会的长期科学发展就无法得到实现。
而这一切皆取决于完善分税制,调整中央与地方财力比例关系,使之与事权相匹配。
4.分税制改革不彻底影响了税制改革与发展
我国实施的分税制是不完全、不彻底的。
这种分税制与当前发展变化的社会经济环境极不适应,税收收入分配权高度集中在中央,同时税收管辖权不清晰，存在“一税两征”或者“空白税”的尴尬局面。
分税制改革的不彻底导致地方税制改革的严重滞后，一些属于地方税性质的主体税种的改革或出台更是困难重重。
1994年实施的分税制，形成了中央与地方分配关系的新格局，并以中央税、地方税和共享税的形式固定下来，形成中央与地方各征各的税，各管各的税的管理体制。
但从优化税制结构的角度看，深化税制改革不仅涉及中央税和共享税,也涉及地方税,其结果必然牵动中央与地方的税收收入分配格局的调整，这就使深化税制改革遇到分税制体制的影响制约特别是中央与地方税收分配格局的制约。
例如目前增值税改革中最大的难点是增值税立法过程中如何协调和解决增值税扩大征收范围和营业税间的关系问题。
显然，这已超出部门税制改革范围，涉及分税制，更涉及中央与地方的税收分配关系。
四、构建有利于科学发展的财税体制的具体措施
党的十七大提出贯彻落实科学发展观，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照城乡、区域、经济社会、人与自然、国内对外“五个统筹”的要求，推进各项事业和工作。
当前，为实现科学发展，在继续扩大内需的同时，需要把短期宏观经济调控与中长期的制度建设转变与改善紧密结合起来，其中重要的一环就是要积极建立健全有利于科学发展的财税体制机制。
具体说来：
1.明确财权和事权的划分，不断深化分税制改革
明确划分中央政府和地方政府的财权、事权以更加明确各级政府的权力和责任。
地方性公共产品和服务的支出责任应由地方承担，通过转移支付来划分财权。
以公共产品提供的层次为基础，进一步明确中央与地方政府的事权划分，以效率优先、节约行政成本为原则，不断提高公共财政服务框架的构建，以及具有调节收人分配和经济稳定性质的支出责任应由中央承担。
分税制的实质是通过在各个行政级次间的分税来达到保障各级政权行使事权时的财力，因此，事权的划分是前提，财权是保障，他们是相辅相成，协调一致的。
为了使分税制改革进行的彻底，需要实行彻底的行政管理体制改革，实行三级行政，将县市归并成一级。
深化分税制改革，分税制改革的关键在切实下放给各级政府的税收立法权。
同时，按照三级行政体系进行三级分税，
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