城市化进程中的社区建设管理以深圳市为例.docx
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城市化进程中的社区建设管理以深圳市为例
城市化进程中的社区建设管理
——以深圳市为例
【摘 要】社区建设管理是我国城市管理工作和城市民政工作的重心，及时把握城市化进程中社区建设管理的现状与发展方向对促进经济社会的发展具有非常重要的意义。
本文通过在对深圳市各区的社区建设管理情况进行深入调查和了解的基础上，先从1979年的深圳社会经济发展情况谈起，简要指出深圳市经过30余年的深圳化发展，走出了一条崭新的社区建设管理道路，强调在当前形势下做好深圳城市化进程中的社区建设管理工作的重要性。
从而通过阐明深圳城市化进程中社区建设管理的相关概念和主要特点，指出深圳城市化进程中社区建设管理的发展历程和存在的现状，深入分析其存在的五大主要问题，进而针对存在的主要问题提出了一些解决问题的对策建议，以促进专家学者对深圳城市化进程中社区建设管理的探讨。
【关键字】城市化进程社区建设社会管理问题对策
一、引言
1979年，深圳城区面积只有3平方公里，人口2万多人，G DP1.96亿元，国民收入1.6亿元。
当时人均收入很低，农民一年收入仅300元左右，职工人均年工资759元，农民人均年纯收入152.2元。
综观国外城市化发展历程可以看出，在贫穷面前社区建设是一纸空白，无从谈起的。
直到1980年，邓小平同志在深圳“画”了一个圈，深圳特区正式挂牌成立。
经过短短的34年，深圳从一个小渔村发展成为初具规模的现代化城市，人均GDP位居全国第一，已初步成为一个经济繁荣、法制健全、环境优美、生态优良、文明和谐的现代化城市，创造了世界城市化、工业化和现代化的奇迹。
同时，深圳城市化进程中的社区建设管理随着社会经济的飞跃发展跃居世界先进国家一流水平。
特别是近几年来，随着社会经济的飞速发展，深圳城市化的进程日益加快，城市规模不断扩大，城市人口急剧增加，社区作为最基层的管理组织，在促进经济发展，满足群众物质文化需要，优化城市发展环境，维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。
但是，与日益加快的城市化进程相比较，社区建设管理仍然存在诸多不适应，同时也暴露出诸多问题和不足，包括社区建设管理相关组织机构不健全、社区建设管理财政投入机制不够完善、各类主体参与度不足、社区工作队伍建设力度不大、社区与政府的工作职责划分不清及社区服务欠缺等。
因此，如何做好城市化进程中的社区建设管理，成为摆在我们面前的重要问题。
二、深圳城市化进程中社区建设管理的相关概念和主要特点
（一）深圳城市化进程中社区建设管理的相关概念
城市化是指社会经济变化的过程，包括农业人口非农业化、城市人口规模不断扩张，城市用地不断向郊区扩展，城市数量不断增加以及城市社会、经济、技术变革进入乡村的过程。
加快城市化进程的本质并不是到处出现城市，而是要使全体国民享受现代城市的一切城市化成果并实现生活方式、生活观念、文化教育素质等的转变。
社区，是指城市中居民集中在一定地域居住生活的社会共同体，是城市的细胞。
进行社区建设，就是进行城市基层社会管理。
在深圳，社区建设管理是指以街道党（工）党和街道办事处为主导，依靠社区职能部门、社区所有单位和全体居民的力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程， 是建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区的过程，也是社会基层组织结构重组和社会资源整合的过程。
（二）深圳城市社区建设管理具有以下主要特点
1．社会性。
社区建设管理既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是一项具有社会性质的工作，是在政府有关部门领导下，各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。
没有社区各主体和社会各种力量的广泛参与，仅仅依靠政府部门的行政行为，社区建设管理就会成为无水之源。
2．群众性。
社区建设管理工作以社区居民的基本利益和实际需求为出发点和立足点，以人为本，为群众服务，是一项需要居民群众广泛参与支持的群众性很强的工作。
没有社区群众广泛的参与和支持，社区建设管理就成为一句空话，成为一条脱离了水的鱼。
3．地域性。
深圳城市社区是一种地域性很强的社会生活共同体，一般社区建设管理工作仅限于本社区内，其面对的群体基本上也只是本社区的居民群众，而且受其地理范围制约，尤其是原特区内的社区与原关外社区的地域性差别更显得突出。
4．综合性。
社区建设管理是一项综合性工作，涉及面广，既包括经济、行政、社会管理等工作方法，又包括拓展社区服务、美化社区环境、强化社区治安、繁荣社区文化、推进社区卫生等方面工作，这就要求社区工作者必须掌握多方面的知识才能适应社区建设管理的需要。
社区建设管理在深圳，乃至全国都不可能有一个一模一样的方式，因此，社区建设管理工作必须因地制宜，不断探索新方式、新方法，多种社区建设管理模式并存。
三、深圳城市化进程中社区建设管理的发展历程和现状
（一）深圳城市化进程中社区建设管理的发展历程
随着改革和农村城市化的进一步深入，深圳城市管理者经过不断的探索和创新,摸索出一条具有深圳特色的社区建设管理道路,其主要经历了以下几个不同的发展历程:
1.村居自治并存的“议行合一”体制。
从1979年深圳建市之初到2002年，深圳基层的建设管理主要是靠传统的村委会、居委会。
这种模式是以传统居委会、村委会作为最基本的主体组织实行“议行合一”体制。
在这种体制下，居委会、村委会直接承担大量的行政职能，一开始其专职工作人员直接由上级镇政府委派任命。
直到1995年，才进行了首届居委会民主选举。
村（居）委会办公用房、经费以及人员工资待遇通过财政拨款、镇政府补助和自筹资金三种方式来解决。
由于各镇的补助和自筹能力的差异很大，所以各村（居）委会工作人员之间的报酬不统一，差别较大。
随着深圳经济体制改革的深入发展，政府职能的转变，越来越多的社会管理和服务职能转移到基层，许多“单位人”变成了“社区人”，下岗、失业人员、离退休人员回归等等，使村（居）委会变成了各种利益群体和复杂问题的汇集点，原有的城市基层建设管理已不能适应形势发展的需要，必须寻求突破。
2.居委会内部试行“议行分设”体制。
从2002年起至2004年，深圳对全市社区的规模进行了调整，重新划分了社区，在居委会内部增加新内容，试行“议行分设”体制。
并在2004年开始，实行“撤镇设街”、“村改居”，全面加快推进农村城市化工作。
这时，深圳已初步形成了以社区党组织为领导核心，以社区居委会为管理主体，各种民间组织相配套的较为完整的社区组织体系。
以深圳市盐田区为例，盐田区借鉴上海等城市社区建设的成功经验，在全区推行了“议行分设”的社区管理体制，实行“一会两站”社区建设管理模式，即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站。
居委会作为议事组织对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权；工作站、服务站作为居委会的“执行”机构，分别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务。
这种社区管理体制比起以前有所进步，尝试寻求政府职能转变工作重点下移的载体，进而解决居民自治组织与承担政府行政职能的矛盾。
但是，这种管理制度并未突破传统体制框架，只是为了完成社区越来越多的行政事务，而在居委会内部增设了机构和人员。
这样一来，居委会的行政负担不但没有减轻，反正更严重了。
据有关统计，2004年社区居委会的工作任务平均就有28项之多，工作量很大，且报酬不高，造成居委会工作人员工作压力大，队伍人才流失严重。
因此，寻找更加适合深圳城市化进程的社区管理体制就显得格外重要和必要。
3.全市范围推行“居站分设”体制。
2005年以后，深圳城市社区建设管理的创新成果工作有了进一步的发展：
在全市范围推行“居站分设”体制，并逐步实行“一站多居”制度。
这种“居站分设”和“一站多居”的城市社区管理模式将社区居民委员会回归到其自治组织的法律原位。
同时让政府提高了执行能力又降低了行政成本。
由此，形成了一种新型的社区管理体制，我们概括为“居站分设”。
这种新型的社区管理体制，在我市社区建设发展过程中，具有里程碑式的意义，将逐步显示出它的作用。
（二）深圳城市社区建设管理的现状
深圳城市化进程中的社区建设管理经过几个发展历程后，逐步形成了行政与自治、政府与民间多种形式互相补充的“居站分设”或者“一站多居”社区建设管理模式。
主要表现在：
以社区党组织为核心的党群共建模式日益发挥作用；政府职能通过社区工作站向社区延伸；基层民主在“居站分设”下回归了居民自治的功能；社会保障通过政府和民间的各种机构向居民提供服务；业主自治在业主大会、业委会中得以体现；社区集体经济组织进一步得到规范。
截至到目前，深圳共有社区工作站630个，社区居委会854个。
为把这种社区建设管理模式巩固下来，2005年2月，深圳市委、市政府发布实施了《深圳市社区建设工作试行办法》，该办法第九条明确规定：
“设立社区工作站，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，其主要职责是：
承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治、离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项；积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民社区服务”。
这一立法规定说明了4个含义：
一是在社区里新增设了一个主体组织，即社区工作站；二是社区工作站主要承担政府行政职能；三是社区工作站独立于社区居委会之外，并列而设；四是社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合，二者各司其职，各负其责，但性质有所不同，一个是群众自治组织，一个是政府工作机构。
四、深圳城市化进程中社区建设管理存在的主要问题
从理论上来说，“居站分设”这种社区建设管理模式符合“政议分离”的国际主流，也比较适合深圳城市化的发展。
但是在实际操作中，仍然存在许多不足之处，需要大家去研究解决。
（一）社区工作站主体地位不明确
具有立法权的深圳特区在全国首创设立了社区工作站，承担从原居委会剥离出来的政府工作，从而回归居委会的自治地位。
然而，对于社区工作站主体地位却至今不明确，工作开展起来常遇到许多问题。
1.单位主体性质不明确。
社区工作站的主体性质极其不明确，它究竟是区政府、街道的派出机构呢？
还是行政单位、事业单位？
还是其他组织？
从中央到深圳立法都没有明确过它的定位，争议非常大，造成工作上诸多不便。
2.职责规定不清晰。
区、街道及其他执法部门通常会把大量行政性质的工作摊派到社区工作站，但由于工作站职责规定不清晰，社区工作人员没有执法权，常常遇到法律依据不足等问题。
例如城管执法工作，大多社区都有城管队伍，少则几人，多则二三十人，甚至更多。
这些没有执法权的一线城管员每天都开着城管执法车巡逻执法，维护城市管理秩序。
但是是谁给了他们权力？
又是谁给他们规定的职责？
这种不合理不合法的行政体系将是未来改革的方向。
3.社区工作站人员身份混乱。
目前社区工作站工作人员身份有公务员、职员、雇员、干部职工（即原政府早期按政策招调入机关工作未过渡入编的正式工）、社区专干、临聘人员等，工作人员身份相当混乱。
4.救济方式存争议。
由于社区工作站法律主体地位不明确，在社区工作站的工作侵害了相对人的利益时，相对人申请行政复议或诉讼，以及在追究社区工作站人员的法律责任时，无法针对相应合法的主体进行追究法律责任，救济方式存在较大的争议。
（二）社区建设管理体制未理顺
1.社区牌子多任务重。
一是牌子多。
按文件要求在社区设立的组织机构较多，有的社区多达60个（不含临时工作机构）。
二是专项整治行动多。
以宝安区新安街道的社区为例，2014年全年要求开展的专项整治行动多达50余项。
由于社区人力不足、经费未到位，很多行动只能停留在纸上，难以真正落实到位。
三是考核指标多。
如计生专项工作，每月要求社区上报的考核指标有13大类、56小类、358项之多。
难怪有人比喻社区是个“筐”什么都往里装。
2.街道和社区之间事权划分较模糊。
由于街道和社区之间的事权划分不清晰，统筹不够，一些职能部门未考虑社区实际，将很多社区难以完成的工作，交给社区工作站来完成，工作站每个工作人员都需身兼数职，难以做到面面俱到，按时完成工作任务。
据一位社区专干介绍，他一个人要负责综治维稳、信访、人民调解、反邪、禁毒、消防安全等十几项专项工作，往往应付上级检查就已经是顾此失彼。
（三）社区行政性强化和社区服务弱化并存
目前社区工作站承办了政府大量的基层管理工作，如安全工作就有消防安全、生产安全、施工安全、建筑物安全、地质灾害、食品安全等，还有查违、清无、维稳、综治、计生、出租屋流动人口管理等60多项政府行政性工作，社区工作趋于行政化。
工作人员也从最初的10多名发展到几十上百名，如笔者所熟知的宝安区新安街道宝民社区工作人员就多达182人。
这个规模相当于内地的乡镇政府。
居委会居民自治的作用未能得到发挥，社会保障、精神文明建设和服务性工作开展得反而不够。
在宝安区，很大一部分居委会只是一个形式，居委会成员完全由工作站专干兼任，居委会与工作站只是两套牌子、一班人马。
调解委员会为居委会下属委员会，也被作为工作站内部机构，为工作站所领导。
（四）社区居民参与建设管理积极性不高
社区居民参与社区建设管理严重不足。
社区居民的积极参与是社区居委会的根本动力，居委会与社区居民关系的最核心体现也是社区居民参与。
可见社区居民参与非常重要，因为人是社区建设中的决定性因素，没有居民的广泛参与，再丰富的物质资源也不可能得到利用。
更重要的是居民比居委会更了解自身需要，有他们的参与，社区问题解决会更有效率。
但是受主客观因素的影响，深圳城市社区居民彼此间存在着一种严重的疏远感，居民对社区共同利益关心较少，社区意识不强，缺乏认同感和归宿感。
而传统的参与模式过于狭窄死板，无法提高居民的认同意识。
（五）社区工作人员整体素质偏低
1.社区工作人员整体素质不高。
社区工作人员整体政治思想素质不高，观念庸俗落后，服务意识不强，主动性不够。
主要原因：
一是社区整天忙于应付完成各种工作任务，思想建设抓得不够不多。
二是社区缺乏交流提拔机制，社区干部职工普遍存在这样的心理：
认为干多干少一个样，再怎么努力工作也只是做一辈子职工，根本没有晋升的机会。
因而缺乏学习和提高业务知识和水平的动力。
2.部分工作人员业务水平偏低。
一是因长期以来将社区作为照顾就业单位，素质要求较低，招录程序简单，领导点头即可。
据笔者粗略了解，深圳市社区工作人员平均文化水平连大专学历都还达不到。
二是社区待遇偏低，难以吸引优秀人才。
三是培训学习机会少。
社区业务工作繁忙、经费不足等都是造成这个问题产生的原因。
五、对深圳城市化进程中社区建设管理的一些建议
深圳城市化进程中社区建设管理经过实践、探索、再实践，终于摸索出了新型的社区管理体制――“居站分设”。
笔者认为，只要善加利用，这一制度不单在理论上有创新，在实际操作中也是行得通的。
（一）立法明确社区工作站的地位、权限和职责
依据《深圳市社区工作站试行办法》（深办“2006”45号文）第2条规定“社区工作站是政府在社区的服务平台，协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务”。
笔者认为，“工作平台”的表述表明，社区工作站不具备法人资格，也不是区政府或街道办事处的职能部门，而是街道办事处为了更好地管理的需要，为了更好地在社区开展工作，为了方便社区居民办事，更好地为社区居民服务，在社区设立的综合性工作机构。
不过为了利于工作，建议深圳立法明确社区工作站主体资格、职责和人员身份。
（二）理顺社区工作站与居委会之间的关系，真正实现居委会的自治功能
随着社会转型期中城市居民逐步从“单位人”变为“社会人”，城市社区开始承载起居民的生活细节。
然而，传统的居委会工作却面临着新的矛盾：
居委会不得不承担起政府各职能部门下沉而来的大量行政事务。
因此，自治性与行政化的复杂交织及冲突是目前中国城乡基层政治改革遇到的一个棘手难题。
摆在我们面前的大量事实是，社区居委会虽然名义上是自治组织，但实际上依然是基层政府的行政支柱。
可以说其行政性功能绝对地压倒了本身的自治功能。
深圳市社区管理体制改革的目的，正是着眼于彻底解决居委会的行政化倾向，化解基层自治组织的行政化悖论。
“居站分设”模式将履行政府职能的社区工作站从居委会组织体系中剥离出来，在组织和功能两个方面恢复了居委会的自治地位，真正使居委会性质、职能向宪法地位回归。
（三）减轻社区工作站不合理的工作负担
通过理顺上级政府部门与社区工作站的关系，社区工作站与居委会的关系，切实减轻社区工作站不合理的负担，这也是强化居委会为民服务功能的一项重要措施。
通过立法明确社区工作站的工作职能，使社区工作站有权拒绝不合理的摊派性任务。
凡是政府职能部门需要社区工作站协助完成的工作，都应当经区、街道办事处同意并统一安排，而不得直接给社区工作站布置任务。
区政府、街道办事处向社区工作站布置工作任务时，要将交叉、重合的工作综合起来再交由其协助完成。
同时，也可以采用政府购买服务的方式，培育社会中介组织承担一部分政府布置的社区工作，例如人口普查、经济普查等工作。
（四）增强居民建设管理意识，提高社区民众的参与主动性与积极性
居民参与是衡量社区建设管理成功与否的重要标志，是社区建设管理健康发展的动力源泉，居民的广泛参与是推动社区建设各个具体项目实施的重要保证。
提高社区居民的参与主动性与积极性的主要途径有：
1、在社区群众中进行社区建设管理意识的培养和教育，增强居民当家作主意识 。
一方面，要强化宣传教育，通过各种媒体、社区宣传栏、宣传手册等方式，对社区建设的意义和相关要求进行持久、广泛地宣传，让驻社区单位和社区广大居民充分认识和理解社区建设管理，形成“人人关心社区建设、人人支持社区建设、人人参与社区建设”、“社区是我家，建设靠大家”的良好氛围。
另一方面，要发挥居民在建设社区中的主体作用，树立居民是社区建设主体的意识。
社区要积极主动地开展内容丰富的各种社区服务，加强与居民的联系，做到经常走访居民，了解民情民意，提高居民对社区工作的认知度，要注重用共同需求、共同利益来调动居民广泛参与的积极性。
2、规范社区居民代表会议制度，使居民参与社区活动有据可依。
不同的社区要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的参与程序，什么时候议事、什么时候实施、居民该怎么办、居委会要怎样做，有建议或意见怎样提等，使居民一看就明白。
要推行社务公开，社区决策、实施情况，存在问题等都要向居民公布，便于居民监督。
（五）加大资金投入力度，完善社区建设管理财政保障体系 。
按照“社区有规划、设计能落实、居民可享用”的总体目标，在社区建设上加大投入力度，推动全深圳市社区建设管理工作，进一步完善深圳市社区建设管理工作的财政保障体系，尽快落实按社区居民人数管理的“人头”经费，从而确保社区工作站、居委会以及其他社会机构工作人员的工资和办公经费能及时、足额到位，以解除他们的后顾之忧，全身心投入社区各项建设管理和服务工作中。
（六）加强社区工作队伍建设，努力实现社区工作专业化
一是调整社区工作站工作人员的结构。
选拔聘任一些年龄较轻、文化程度较高、工作能力较强的干部，担任社区工作站的主要领导，提高社区工作站干部的整体素质。
二是改善社区工作站临聘人员的待遇，提高他们的工作积极性。
三是利用区委党校、街道成校等教育资源，加强对居委会干部的教育培训。
开展岗前、岗中培训，包括理论和务实两方面的内容，使他们不断适应新形势下的社区建设需要，不断提高社区干部服务居民、管理社区的能力和业务水平，增强其做好社区工作的本领。
四是社区工作站内部的干部任用引进竞争机制，实行能上能下、能进能出、双向选择的竞争上岗制度，做到人尽其才，人尽其用。
六、结束语
综上所述，“居站分设”是深圳在城市化进程中不断探索创新的一种社区建设管理体制。
笔者相信，这种新型的社区建设管理体制，将成为深圳社区建设的新动力，在建设和谐社区，建设“和谐深圳、效益深圳”中一定能发挥出积极的作用。
笔者凭多年的基层工作经验和参考一定数量的书籍，通过对个别社区进行一定的调查了解就写下本文，时间仓促之外，也难免会产生片面认识，以至贻笑大方，在此敬请老师指出纠正。
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